[TRADUCTION]
(…)
EN FAIT
Le requérant [M. Husein Basic], né en 1951, déclare être de nationalité yougoslave. Il est domicilié à Vienne. Devant la Cour, il est représenté par Me K. Bernhauser, avocat au barreau de Vienne.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été soumis par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A.Les circonstances de l’espèce
1.La saisie des bijoux remis en gage et les demandes de restitution formées par le requérant
Le 17 février 1990, la police de Salzbourg effectua une perquisition dans une maison de jeu. Le requérant fut trouvé en possession de bijoux en or, notamment d’une montre « Rolex » non revêtue du poinçon (Punzierung) autrichien. Interrogé par la police le 18 février 1990, il déclara que les bijoux et la montre Rolex lui avaient été remis à titre de gage pour des dettes de jeu en 1987. De plus, il avait payé 10 000 marks allemands (DEM) pour la Rolex.
Le 19 février 1990, la police de Salzbourg ouvrit une information contre le requérant pour recel par négligence de marchandises en fraude de douane (fahrlässige Abgabenhehlerei) et remit les bijoux ainsi que la montre Rolex au bureau de douane (Zollamt) de Salzbourg, qui ordonna leur saisie (Beschlagnahme) en vue de leur éventuelle confiscation (Verfall). Le 26 février 1990, un certain E.W. prit contact avec le bureau de douane et affirma être le propriétaire de la montre Rolex. Le 8 mars 1990, le bureau de douane reçut des observations écrites du requérant. Celui-ci y déclarait qu’il avait accepté les bijoux et la montre en gage de dettes de jeu, mais qu’il n’avait aucun motif de soupçonner que les droits à l’importation y relatifs n’avaient pas été acquittés.
Le 13 avril 1990, le requérant, représenté par son avocat, demanda au bureau de douane de Salzbourg de lui restituer la montre Rolex et d’autres bijoux.
Le 16 juillet 1991, il déposa une deuxième demande de restitution des bijoux, y compris la montre Rolex.
2.La procédure fiscale engagée contre E.W.
Par la suite, le bureau de douane mena une enquête sur la question de savoir si les droits à l’importation relatifs à la montre avaient été acquittés. Le 25 juin 1991, il ordonna à E.W. de payer pour la montre des droits à l’importation d’un montant d’environ 60 000 schillings autrichiens (ATS).
Le 25 novembre 1991, le bureau de douane rendit une décision préliminaire (Berufungsvorentscheidung) sur le recours formé par E.W. Ce dernier demanda ensuite à la Direction régionale des finances (Finanzlandesdirektion) de Salzbourg de statuer sur son recours.
Le 10 janvier 1994, la Direction régionale des finances de Salzbourg débouta E.W.
3.Les poursuites pénales intentées contre E.W.
Entre-temps, le 3 septembre 1991, le bureau de douane de Salzbourg avait ouvert des poursuites pénales contre E.W., soupçonné de s’être soustrait au paiement des droits à l’importation relatifs à la montre Rolex.
Le 23 janvier 1992, le bureau de douane appela le requérant à se constituer partie civile (Nebenbeteiligter) dans cette procédure. Le même jour, le requérant fut entendu par le bureau de douane, qui leva la saisie des bijoux mais maintint celle de la montre Rolex.
Le 8 mai 1992, le bureau de douane rendit une ordonnance pénale (Strafverfügung) contre E.W. Il le déclara coupable de s’être soustrait au paiement des droits à l’importation relatifs à la montre Rolex et lui infligea une amende de 30 000 ATS. De plus, il ordonna la confiscation de la montre. Le 15 juin 1992, E.W. éleva une objection (Einspruch) contre l’ordonnance pénale.
Le 15 septembre 1993, le bureau de douane tint une audience, à l’issue de laquelle il déclara de nouveau E.W. coupable de s’être soustrait au paiement de droits à l’importation. Il confirma également la confiscation de la montre. Le 6 mai 1994, E.W. forma un recours contre cette décision. Il apparaît que le requérant demanda la restitution de la montre.
L’audience fut fixée au 29 août 1994. Elle dut cependant être reportée, l’assignation n’ayant pu être notifiée à E.W.
Le 25 janvier 1995, la commission de recours (Berufungssenat) de la Direction régionale des finances de Salzbourg, après avoir tenu audience, accueillit en partie le recours d’E.W. et le rejeta pour le surplus. Elle confirma que l’intéressé était coupable de s’être soustrait au paiement de droits à l’importation mais réduisit l’amende à 20 000 ATS. Elle entérina la confiscation de la montre et déclara que celle-ci était opposable au requérant.
En ce qui concerne la confiscation de la montre, la commission de recours se référa à la règle posée par l’article 17 de la loi portant répression des infractions fiscales (Finanzstrafgesetz) : les objets à l’égard desquels une infraction fiscale a été commise sont passibles de confiscation. Le fait pour des tiers d’être propriétaires des objets ou de les avoir reçus en gage ne mettrait obstacle à la confiscation que pour autant qu’ils n’eussent pas contribué par négligence à la commission de l’infraction ou, par la suite, acquis par négligence les objets concernés. La commission de recours prit note des déclarations du requérant, corroborées par celles d’E.W., selon lesquelles la montre Rolex lui avait été remise en gage de dettes de jeu. Elle jugea par ailleurs non crédibles les déclarations du requérant selon lesquelles il avait acheté la montre moyennant le paiement d’une somme complémentaire de 10 000 DEM. Elle estima en conséquence que le requérant n’avait pas établi être le propriétaire de la montre. Elle ajouta que seule une créance valable pouvait être garantie par un droit de gage ; or le recouvrement des créances résultant de jeux illicites ne pouvait être obtenu par la voie judiciaire. Ainsi, le requérant n’avait pas acquis un gage valable sur la montre. La confiscation de cet objet lui était donc opposable. La commission de recours précisa qu’en vertu de l’article 17 § 7 de la loi portant répression des infractions fiscales, la propriété des biens confisqués revenait à l’Etat lorsque l’ordonnance de confiscation devenait définitive et que tous les droits des tiers étaient éteints.
La décision fut notifiée à E.W. et au requérant le 7 mars 1996.
4.Les poursuites pénales dirigées contre le requérant
Le 17 janvier 1992, le bureau de douane de Salzbourg ouvrit des poursuites pénales contre le requérant pour recel par négligence de marchandise en fraude de douane.
Le 8 mai 1992, il prononça contre l’intéressé une ordonnance pénale le déclarant coupable de l’infraction précitée. Il estima que le requérant avait, en 1987, fait preuve de négligence en acquérant la montre Rolex auprès d’E.W., qui s’était soustrait au paiement des droits de douane lorsqu’il l’avait importée en Autriche.
Le 16 novembre 1993, saisi d’une contestation par le requérant, il tint une audience à l’issue de laquelle il décida d’abandonner les poursuites au motif qu’il n’avait pas été prouvé que le requérant eût fait preuve de négligence lorsqu’il avait acquis la montre.
5.La procédure en responsabilité matérielle
Le 18 mars 1994, le bureau de douane principal (Hauptzollamt) de Salzbourg ordonna la saisie de la montre Rolex en garantie du paiement des droits à l’importation auquel E.W. s’était soustrait. Le bureau de douane principal releva qu’en vertu de l’article 178 de la loi sur les douanes (Zollgesetz), lorsque des biens étaient passibles de droits à l’importation, ceux-ci leur étaient applicables indépendamment des droits des tiers. Il appartenait aux autorités douanières d’invoquer ou non cette responsabilité matérielle (Sachhaftung), dans le respect de l’article 20 du code fiscal fédéral (Bundesabgabenordnung). Il ressortait de la jurisprudence relative à cette disposition que l’intérêt général consistant à assurer le paiement des droits devait être mis en balance avec les intérêts légitimes de la partie concernée. L’autorité compétente avait estimé que le recouvrement des droits était menacé, eu égard à la situation financière d’E.W., à qui le paiement en incombait. Compte tenu des circonstances de l’affaire, l’intérêt général à assurer le paiement des droits l’emportait sur l’intérêt du requérant à obtenir la restitution de la montre.
Le 28 juin 1995, le bureau de douane principal de Salzbourg rendit une décision préliminaire (Berufungsvorentscheidung) sur le recours formé par le requérant. Le 20 juillet 1995, le requérant invita la Direction régionale des finances de Salzbourg à statuer sur son recours.
Le 28 avril 1997, la Direction régionale des finances de Salzbourg annula la décision du 18 mars 1994. Elle constata notamment que la montre Rolex litigieuse avait déjà été saisie par le bureau de douane de Salzbourg le 19 février 1990 afin d’assurer son éventuelle confiscation dans le contexte des poursuites pénales intentées contre E.W. et contre le requérant. La montre était donc restée sous la garde du bureau de douane. Par conséquent, il n’y avait pas lieu de la saisir à nouveau dans le contexte d’une procédure en responsabilité matérielle ni d’adresser l’ordonnance au requérant, qui n’avait pas la montre en sa possession.
La décision fut notifiée au requérant le 21 mai 1997.
B.Le droit interne pertinent
La loi générale sur la procédure administrative (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz)
En vertu de l’article 73 de la loi, les autorités sont tenues de statuer sur toute demande comme sur tout recours dans les six mois suivant sa réception, sauf disposition contraire de la loi. Si la décision n’est pas communiquée dans ce délai à la partie intéressée, celle-ci peut former une demande de dessaisissement (Devolutionsantrag) au profit de l’autorité supérieure compétente. La demande doit être rejetée si le retard n’est pas exclusivement imputable à l’autorité. L’autorité supérieure elle-même doit statuer dans les six mois suivant la réception de la demande.
La Constitution fédérale (Bundes-Verfassungsgesetz)
L’article 132 de la Constitution fédérale prévoit la possibilité de former un recours contre le silence de l’administration (Säumnisbeschwerde). Quiconque a qualité, en tant que partie, pour demander une décision dans une procédure administrative peut former un recours contre le silence des autorités. Pareil recours n’existe pas dans les procédures administratives de nature pénale, à l’exception des procédures de poursuite à la diligence de la victime et des procédures relatives aux infractions fiscales.
La loi sur la Cour administrative (Verwaltungsgerichtshofsgesetz)
L’article 27 de la loi prévoit qu’un recours contre le silence de l’administration ne peut être formé que si l’autorité la plus élevée devant laquelle l’affaire pouvait être portée, soit en appel soit au moyen d’une demande de dessaisissement, a été saisie par la partie intéressée et n’a pas statué sur le fond dans un délai de six mois. Le délai court à partir de la date à laquelle l’autorité saisie d’une demande de décision sur le fond a reçu cette demande.
L’article 36 § 2 énonce que, dans le cadre des procédures préliminaires, la Cour administrative doit demander à l’autorité concernée de rendre une décision dans un délai de trois mois au plus ou d’expliquer pourquoi elle considère qu’elle n’a pas manqué à son obligation de statuer. Le délai peut être prorogé une fois, si l’autorité prouve qu’il existe des raisons l’empêchant de rendre la décision dans les délais. Si l’autorité se prononce dans le délai imparti, la Cour administrative met fin à la procédure.
L’article 42 § 4 porte sur les décisions que la Cour administrative est appelée à rendre dans les procédures de recours contre le silence de l’administration. Il prévoit que la Cour administrative peut se limiter à résoudre les principales questions de droit et demander à l’autorité de statuer, en s’appuyant sur cet avis juridique, dans un délai maximum de huit semaines. Si la Cour administrative n’use pas de cette possibilité ou si l’autorité ne rend pas de décision, la Cour administrative statue sur le fond.
GRIEF
Le requérant se plaint, sous l’angle de l’article 6 de la Convention, de la durée de la procédure relative à la saisie et à la confiscation de la montre Rolex.
PROCÉDURE
La requête a été introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 8 janvier 1996 et enregistrée le 12 janvier 1996.
Le 21 mai 1997, la Commission a décidé de la porter à la connaissance du Gouvernement.
Le Gouvernement a adressé ses observations écrites le 25 juillet 1997. Le requérant y a répondu le 13 octobre 1997. Le Gouvernement a soumis des observations supplémentaires le 1er décembre 1997.
Le 1er novembre 1998, en application de l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, l’examen de la requête a été confié à la Cour.
EN DROIT
Le requérant se plaint, sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, de la durée de la procédure relative à la saisie et à la confiscation de la montre Rolex.
La partie pertinente en l’espèce de ladite clause est ainsi libellée :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (…) dans un délai raisonnable, par un tribunal (…) qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (…) »
A.Sur l’exception de non-épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement prétend que, contrairement à ce qu’exige l’article 35 § 1 de la Convention, le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes. Renvoyant à deux décisions de la Commission, il affirme que le requérant aurait dû former, devant la Cour administrative, un recours contre le silence de l’administration, conformément à l’article 132 de la Constitution fédérale. En particulier, il aurait dû ainsi se plaindre du silence du bureau de douane de Salzbourg, qui n’avait pas statué dans le délai de six mois sur la demande en restitution de la montre formée par lui le 13 avril 1990, et de celui de la Direction régionale des finances de Salzbourg, laquelle ne s’était pas prononcée dans le délai précité sur son recours contre la décision du 18 mars 1994. En réponse aux déclarations du requérant, le Gouvernement admet qu’en vertu de l’article 27 de la loi sur la Cour administrative, pareil recours ne peut être formé que contre le silence de l’autorité compétente la plus élevée. Cependant, il peut également être intenté contre le silence d’une autorité inférieure en cas d’impossibilité de former une demande de dessaisissement au titre de l’article 73 de la loi générale sur la procédure administrative, comme c’est le cas dans les procédures relatives aux infractions fiscales.
Le requérant conteste la thèse du Gouvernement. Il affirme en particulier qu’une partie considérable du retard est imputable au bureau de douane de Salzbourg, autorité de première instance en l’espèce. Dès lors qu’il n’est possible d’attaquer le silence de l’administration qu’en l’absence de décision de l’autorité la plus élevée, il ne pouvait pas employer ce recours. De plus, il affirme qu’il n’aurait pu attaquer ainsi le retard mis à ouvrir des poursuites pénales à son encontre.
La Cour rappelle qu’en vertu de l’article 35 § 1 de la Convention, elle « ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes, tel qu’il est entendu selon les principes du droit international généralement reconnus ». L’article 35 § 1 exige l’épuisement des recours relatifs aux violations alléguées de la Convention et susceptibles, dans le même temps, d’offrir une réparation effective et suffisante. Il incombe à l’Etat invoquant cette règle de prouver l’existence de recours internes disponibles et suffisants (arrêt Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, pp. 1210-1211, §§ 66-68).
Un recours contre le silence de l’administration formé au titre de l’article 132 de la Constitution fédérale autrichienne permet à une partie à une procédure administrative de contester le silence de l’autorité la plus élevée ayant compétence dans la procédure en question lorsque cette autorité n’a pas statué dans le délai légal de six mois. La Cour administrative fixe alors un délai maximal de trois mois qui peut être prorogé une fois. Si l’autorité ne statue pas dans le délai, la Cour administrative peut soit limiter son arrêt à une décision sur les principales questions de droit et demander à l’autorité de prononcer, dans un délai maximal de huit semaines, une décision fondée sur son avis juridique, soit rendre elle-même immédiatement un arrêt sur le fond de l’affaire.
En somme, un recours contre le silence de l’administration permet à l’intéressé d’accélérer la procédure dans une certaine mesure. Cependant, il ne peut donner lieu à aucune conclusion concernant la durée globale de la procédure, ni à aucune réparation, sous forme d’indemnisation ou de réduction de peine, par exemple, pour tout retard déraisonnable à ce stade (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Eckle c. Allemagne du 15 juillet 1982, série A n° 51, pp. 30-32, §§ 66-70).
Dans ce contexte, la Cour rappelle également que la Commission a généralement estimé que les mesures accessibles à une personne et susceptibles d’accélérer la procédure doivent être examinées dans le contexte du fond d’une requête relative à la durée de la procédure plutôt que dans celui de l’épuisement des voies de recours internes (Manuel Moreira de Azevedo c. Portugal, requête n° 11296/84, décision de la Commission du 14 avril 1988, Décisions et rapports 56, pp. 115, 120, avec d’autres références). Les décisions invoquées par le Gouvernement ne permettent pas d’aboutir à une autre conclusion. La Cour constate que, dans la première de celles-ci, qui portait sur la durée d’une procédure relative à une demande de restitution de biens expropriés, la Commission, tout en déclarant qu’un recours formé devant la Cour administrative contre le silence de l’administration semblait constituer un recours suffisant dans ce contexte, n’a pas fondé son constat de non-épuisement des voies de recours internes exclusivement sur le défaut de présentation d’un tel recours (Stolz c. Autriche, requête n° 19343/92, décision de la Commission du 6 septembre 1995, non publiée). Dans la seconde, qui concernait une procédure d’octroi de licence commerciale, la Commission, jugeant l’affaire irrecevable pour d’autres motifs, a explicitement laissé en suspens la question de savoir si un tel recours constituait un recours effectif dans les circonstances de l’espèce (Kristavcnik-Reutterer c. Autriche, requête n° 22475/93, décision de la Commission du 10 septembre 1996, non publiée).
En conclusion, la Cour estime qu’un recours contre le silence de l’administration formé au titre de l’article 132 de la Constitution fédérale autrichienne n’aurait pas offert une réparation effective et suffisante pour la durée, que le requérant juge avoir été déraisonnable, de la procédure en question. Il ne s’agissait donc pas d’un recours effectif que l’intéressé était tenu d’employer en vertu de l’article 35 § 1 de la Convention.
B.Sur l’applicabilité de l’article 6 de la Convention
En ce qui concerne l’applicabilité de l’article 6 de la Convention, le Gouvernement affirme qu’une distinction doit être établie entre les différentes procédures. S’il admet que la procédure pénale engagée contre le requérant et celle intentée contre E.W., dans laquelle le requérant s’est constitué partie civile, entraient dans le champ d’application de l’article 6, il conteste l’applicabilité de celui-ci quant à la procédure en responsabilité matérielle. Il considère en particulier que cette procédure doit être réputée faire partie intégrante de la procédure fiscale qui lui était sous-jacente. Renvoyant à la jurisprudence des organes de Strasbourg, il soutient que les procédures en matière de taxes et autres contributions ne relèvent pas de l’article 6.
Le requérant conteste l’opinion du Gouvernement quant à la procédure en responsabilité matérielle. Il affirme notamment que cette procédure concerne les droits de caractère civil du propriétaire.
La Cour constate que les différentes procédures étaient liées entre elles. Le requérant fut poursuivi parce qu’il était soupçonné de recel, par négligence, de marchandise en fraude de douane. Dans le contexte de ces poursuites, la montre Rolex fut saisie en vue de son éventuelle confiscation. La saisie ne fut pas levée lors de l’abandon des poursuites contre le requérant, mais confirmée eu égard aux poursuites pénales ouvertes contre E.W., soupçonné de s’être soustrait au paiement des droits à l’importation relatifs à la montre en question. Dans le cadre de la procédure en responsabilité matérielle, la montre fut saisie à titre de garantie, et E.W. fut déclaré redevable des droits à l’importation y relatifs.
La Cour examinera, pour chacune des procédures concernées, si l’article 6 trouve à s’appliquer. Il n’est pas contesté que l’article 6 s’appliquait aux poursuites pénales contre le requérant.
Il ne l’est pas davantage que l’article 6 s’appliquait à la procédure pénale contre E.W., dans laquelle le requérant fut appelé à se constituer partie civile eu égard à la possibilité d’une confiscation de la montre Rolex. La Cour rappelle qu’une partie civile à une procédure pénale peut en principe invoquer le volet civil de l’article 6 de la Convention lorsque cette procédure a trait à une contestation sur un droit que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Il doit s’agir d’une contestation réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice ; enfin, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit, qui doit revêtir un caractère civil au sens de l’article 6 § 1 (arrêt Hamer c. France du 7 août 1996, Recueil 1996-III, pp. 1043-1044, § 73 ; arrêt Acquaviva c. France du 21 novembre 1995, série A n° 333-A, pp. 14-15, §§ 46-47 ; arrêt Moreira de Azevedo c. Portugal du 23 octobre 1990, série A n° 189, pp. 16-17, §§ 66-67).
En l’espèce, le requérant demanda la restitution de la montre qui avait été saisie en vue de son éventuelle confiscation. Il affirma que l’objet lui avait été remis en gage pour garantir des dettes de jeu, et qu’il l’avait ensuite acheté en payant une somme complémentaire. Lorsqu’il déclara E.W. coupable de s’être soustrait au paiement des droits à l’importation, le bureau de douane de Salzbourg ordonna la confiscation de la montre. Sa décision fut confirmée par la Direction régionale des finances de Salzbourg, qui estima que le requérant n’avait ni établi être le propriétaire de la montre, ni acquis un droit de gage valable. Un litige opposait donc le requérant et les autorités sur la question de savoir si l’intéressé avait acquis un droit de propriété sur la montre ou si, dans le cas contraire, il jouissait au moins d’un droit de gage valable. Il s’agit là de deux droits de caractère civil au sens de l’article 6, pour lesquels l’issue de la procédure était directement déterminante.
En ce qui concerne la procédure en responsabilité matérielle, la Cour note l’argument du Gouvernement selon lequel celle-ci est liée à la procédure fiscale sous-jacente. Elle n’est toutefois pas appelée en l’espèce à se prononcer sur la question de savoir si les procédures fiscales relèvent de l’article 6. La procédure ici en cause ne concernait pas les obligations fiscales du requérant, mais le fait que des droits de douane auraient dû être acquittés à l’importation de la montre Rolex qui lui avait été remise en gage et qu’il affirme avoir par la suite achetée. De la décision rendue par le bureau de douane principal de Salzbourg le 18 mars 1994 il ressort qu’il y avait lieu pour ladite autorité de mettre en balance l’intérêt général consistant à assurer le paiement des droits et l’intérêt du requérant à obtenir la restitution de la montre. Le requérant avait la qualité de partie dans cette procédure, qui, à l’instar de celle engagée au pénal contre E.W., était directement déterminante pour le droit de gage ou de propriété du requérant.
En conclusion, la Cour estime que l’article 6 était applicable aux trois procédures en question.
C.Sur l’observation de l’article 6 de la Convention
En ce qui concerne la durée de la procédure, le Gouvernement fait observer que les poursuites pénales engagées contre le requérant furent entamées le 19 février 1990, date de la saisie de la montre, pour être abandonnées le 16 novembre 1993. De plus, la procédure pénale engagée contre E.W., dans laquelle le requérant se constitua partie civile le 23 janvier 1992, fut abandonnée par une décision du 25 janvier 1995, notifiée le 7 mars 1996. Quant à la procédure en responsabilité matérielle, menée en parallèle depuis le 18 mars 1994, le Gouvernement affirme qu’elle est devenue caduque après que la décision du 25 janvier 1995 ordonnant la confiscation de la montre fut passée en force de chose jugée. Le Gouvernement soutient que la procédure revêtait une certaine complexité, nécessitant des enquêtes approfondies, et conclut que les retards qui ont pu l’entacher ne semblent pas suffisamment substantiels pour que sa durée globale puisse être considérée comme excessive.
Le requérant estime que la procédure n’était pas complexe. Il souligne que des retards considérables se sont produits, pour lesquels aucune explication plausible n’a été donnée. En particulier, il y a eu un délai de presque deux ans entre la saisie de la montre le 19 février 1990 et l’ouverture officielle d’une procédure pénale à son encontre le 17 janvier 1992. De plus, l’audience dans cette procédure n’a été tenue que le 16 novembre 1993.
A la lumière des critères se dégageant de sa jurisprudence sur la question du « délai raisonnable », et eu égard à l’ensemble des informations dont elle dispose, la Cour juge qu’un examen du fond de la requête s’impose.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
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