BASKAYA contre la TURQUIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 38591/97
présentée par Abdülcelal BAŞKAYA
contre la Turquie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant les 12 juin et 9 octobre 2001 en une chambre composée de

MmesE. Palm, présidente,
W. Thomassen,
MM.L. Ferrari Bravo,
Gaukur Jörundsson,
C. Bîrsan,
J. Casadevall, juges,
F. Gölcüklü, juge ad hoc,

et deM.M. O’Boyle, greffier de section.

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 30 octobre 1997 et enregistrée le 13 novembre 1997,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Vu les observations présentées oralement par les parties à l’audience du 12 juin 2001,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, M. Abdülcelal Başkaya, est un ressortissant turc né en 1960. Il est représenté devant la Cour par Mes Vehbi Sağ et Tevfik Demirel, avocats à Ankara. A l’audience du 12 juin 2001, le requérant était représenté par Me T. Demirel, assisté de Mes H. Kaplan et M. H. Çelik, respectivement avocats à Istanbul et Izmir. Le gouvernement défendeur était représenté par M. Ş. Alpaslan, co-agent, M. O. Nalcıoğlu, conseiller, Mme D. Akçay, co-agent, M. Y. Belet, conseiller, M. H. Mutaf, Mme D.B. Ulusoy et Mlle D. Kılıslıoğlu, experts.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

En 1981, le requérant débuta sa carrière militaire dans l’armée de terre.

Par arrêté du 1er août 1997, le Conseil supérieur militaire (Yüksek Askeri Şura) décida de révoquer le requérant de l’armée, sous-officier de l’armée de terre, pour actes d’indiscipline et conduite immorale, en application de l’article 50 c) de la loi sur le personnel militaire.

Le Gouvernement présente sa version des faits comme suit.

Selon les rapports de renseignements, le requérant était dans la catégorie du personnel suspecté d’intégrisme ; il était en relation avec des communautés connues comme ayant des tendances fondamentalistes islamiques révolutionnaires et participait à des réunions idéologiques. Il avait organisé sa manière de vivre conformément à l’idéologie intégriste et ne participait à aucune activité sociale. Le requérant avait été mis aux arrêts pour détérioration de biens militaires, désertion de courte durée et non-soumission aux ordres.

Une commission de neuf militaires conclut que le requérant avait violé la discipline militaire et devait être mis à la retraite anticipée en application de l’article 50 c) de la loi sur le personnel militaire. Le Conseil supérieur militaire fonda sa décision sur cet avis.

B.  Le droit interne pertinent

L’article 125 de la Constitution

« La voie de recours est ouverte contre tous les actes et décisions de l’administration.

Les actes du président de la République relevant de sa seule compétence et les décisions du Conseil supérieur militaire échappent au contrôle judiciaire. »

L’article 129 §§ 2, 3 et 4 de la Constitution turque prévoit qu’une sanction disciplinaire ne peut être infligée aux fonctionnaires, autres que les militaires, qu’à la condition que soit respecté le principe du respect des droits de la défense. Il dispose en outre que les sanctions disciplinaires, autres que les avertissements et les réprimandes, sont soumises au contrôle judiciaire. Les dispositions concernant les militaires sont réservées.

L’article 50 c) de la loi n° 926 sur le personnel militaire

« Révocation pour actes d’indiscipline et conduite immorale :

Nonobstant l’ancienneté dans le service, les officiers dont le maintien dans les forces armées est jugé inapproprié à la suite d’indiscipline et de conduite immorale sont soumis à la loi sur la caisse de retraite turque.

Les autorités compétentes pour engager la procédure, examiner les dossiers de notation, faire leur suivi, en tirer des conclusions et accomplir tout autre acte ainsi que toute formalité de cette procédure sont établies par le règlement sur la notation des officiers. Les officiers dont les cas sont soumis, par l’état major, à l’examen du Conseil supérieur militaire, sont écartés de l’armée par une décision du Conseil supérieur militaire. »

L’article 94 b) de la loi n° 926 sur le personnel militaire

« b) Révocation pour actes d’indiscipline et conduite immorale

Nonobstant l’ancienneté dans le service, les sous-officiers dont le maintien dans les forces armées est jugé inapproprié à la suite d’indiscipline et de conduite immorale sont soumis à la loi sur la caisse de retraite turque.

Les autorités compétentes pour engager la procédure, examiner les dossiers de notation, faire leur suivi, en tirer des conclusions et accomplir tout autre acte ainsi que toute formalité de cette procédure sont établies par le règlement sur la notation des sous-officiers. Les sous-officiers dont les cas sont soumis, par l’état major, à l’examen du Conseil supérieur militaire, sont écartés de l’armée par une décision du Conseil supérieur militaire. »

L’article 99 du règlement sur la notation des officiers

« Nonobstant l’ancienneté dans le service, la procédure de mise à la retraite sera appliquée à tous ceux dont le maintien au sein de forces armées est jugé inapproprié suite à leur indiscipline ou à leur conduite immorale, fondée sur l’un des motifs cités ci-dessous, tel qu’établi dans un ou plusieurs documents relatifs au dernier grade de l’intéressé.

a) à d) (...)

e) lorsque leurs comportements et agissements révèlent qu’ils ont adopté des opinions politiques illégales, subversives, séparatistes, intégristes et idéologiques ou qu’ils ont participé à la propagation de telles opinions. »

Selon l’article 53 e) du règlement sur la notation des sous-officiers, la procédure de mise à la retraite sera appliquée à tous les sous-officiers dont les comportements et agissements révèlent qu’ils ont adopté des opinions politiques illégales, subversives, séparatistes, intégristes et idéologiques ou qu’ils ont participé à la propagation de telles opinions.

GRIEFS

Invoquant les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, le requérant se plaint de n’avoir disposé d’aucun recours effectif pour attaquer la décision prise par le Conseil supérieur militaire devant les juridictions internes. Il expose à cet égard que l’article 125 de la Constitution turque prévoit que les décisions du Conseil supérieur militaire échappent au contrôle judiciaire.

Le requérant soutient également que, sans qu’une sanction administrative ou pénale ne lui ait été infligée, il a été révoqué, contrairement aux articles 50 de la loi n 926 sur le personnel militaire et 99 du règlement sur la notation des officiers. Il allègue que cette décision est contraire au principe de légalité des délits et des peines et invoque à cet égard l’article 7 de la Convention.

Invoquant l’article 9 de la Convention, le requérant se plaint enfin d’avoir été révoqué de l’armée en raison de ses convictions religieuses.

EN DROIT

A.  Sur la violation alléguée de l’article 9 de la Convention

Le requérant soutient que sa mise à la retraite anticipée porte atteinte à sa liberté de religion au motif qu’elle serait fondée sur ses convictions et pratiques religieuses. Il invoque l’article 9 de la Convention ainsi libellé :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.

2.  La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

1.  Thèse des comparants

a)  Le Gouvernement

Le Gouvernement fait valoir que le maintien du requérant au sein de l’armée se trouve au centre du problème soumis à la Cour. La mesure de mise à la retraite anticipée ne s’analyserait pas en une ingérence dans la liberté de conscience, de religion et de conviction ; elle viserait à éloigner de l’armée des personnes ayant manifesté leur manque de loyauté envers le fondement de la nation turque, la laïcité et ayant porté atteinte à l’intégrité indivisible de l’Etat avec son territoire et sa nation, dont les forces armées seraient garantes. Il soutient que les activités et agissements contraires à ce principe peuvent engendrer le risque de destruction de l’ordre régnant dans l’armée et qu’il est normal qu’ils soient considérés comme incompatibles avec la discipline militaire. Se référant, entre autres, aux arrêts Vereinigung Democratischer Soldaten Österreichs et Gubi c. Autriche du 19 décembre 1994, Kalaç c. Turquie du 1er juillet 1997 et Grigoriades c. Grèce du 25 novembre 1997, le Gouvernement fait valoir que « le fonctionnement efficace d’une armée ne se conçoit guère sans des règles juridiques destinées à empêcher de saper la discipline militaire » et qu’il est « constant en Europe que la discipline est indispensable pour assurer l’autorité de l’armée et que l’armée est indispensable pour assurer la protection des démocraties contre la subversion, ceci conformément à l’une des finalités majeures de la Convention européenne des droits de l’Homme ».

Se basant sur les pièces annexées à ses observations, le Gouvernement fait observer que le requérant aurait participé à des réunions idéologiques ; il aurait adopté l’idéologie intégriste et s’y serait conformé pour organiser sa manière de vivre ; il aurait également commis des actes d’indiscipline dont certains sanctionnés par ses supérieurs hiérarchiques. Il relève que, sur la base des documents contenus dans le dossier personnel du requérant, une commission de neuf militaires aurait conclu que celui-ci avait violé la discipline militaire et devait être mis à la retraite anticipée en application de l’article 50 c) de la loi sur le personnel militaire. Le Conseil supérieur militaire aurait fondé sa décision sur cet avis.

b)  Le requérant

Le requérant fait valoir que les garanties de la Convention s’étendent aussi aux militaires et que le système de discipline militaire instauré par les Etats ne se heurte pas en soi à leurs obligations découlant de la Convention.

Selon le requérant, le Gouvernement tente d’induire la Cour en erreur en mentionnant toutes les sanctions disciplinaires dont il aurait fait l’objet tout au long de sa carrière. Par ailleurs, le rapport d’appréciation défavorable aurait été établi à son encontre juste avant sa mise à la retraite anticipée et sans prendre en compte les notations favorables antérieures.

Le requérant soutient que sa mise à la retraite anticipée par une décision d’un organe administratif et du fait de ses croyances religieuses, notamment le port du foulard par sa femme, constituerait une ingérence à son droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion. Il met en exergue que le principe de la laïcité est la garantie de la liberté de religion et de conscience. Se référant à l’arrêt Kruslin c. France du 24 avril 1990, il rappelle que le droit interne doit fournir une protection afin d’empêcher le pouvoir public de bafouer, d’une manière arbitraire, les droits garantis par le premier paragraphe de l’article 9 de la Convention. Là où le pouvoir exécutif est exercé de manière secrète, le danger d’arbitraire apparaît clairement. Le requérant ajoute que les officiers et sous-officiers sont tenus, comme les autres fonctionnaires et en vertu de nombreuses dispositions légales, de rester fidèles aux principes fondamentaux de l’Etat et que cette obligation devrait être considérée dans le cadre de la suprématie du droit et du respect des droits de l’homme. Le principe de la laïcité en Turquie est indiscutable ; mais, lorsque de tels principes donnent aux autorités publiques le pouvoir d’appliquer des sanctions en cas de désobéissance, il doit aussi y avoir des garanties afin de protéger l’intéressé de l’arbitraire, et le cadre et les limites du pouvoir en question doivent être strictement définis. Invoquant également l’absence de tout élément indiquant que son comportement aurait nui de quelque façon que ce soit à la vie militaire, au principe de la laïcité de l’Etat turc, le requérant conclut qu’il a néanmoins été privé d’une carrière dans laquelle il excellait en raison de ses convictions religieuses.

c)  Appréciation de la Cour

La Cour rappelle que, telle que la protège l’article 9, la liberté de pensée, de conscience et de religion représente l’une des assises d’une « société démocratique » au sens de la Convention. Elle figure, dans sa dimension religieuse, parmi les éléments les plus essentiels de l’identité des croyants et de leur conception de la vie, mais elle est aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques, les sceptiques ou les indifférents. Il y va du pluralisme – chèrement conquis au cours des siècles – consubstantiel à pareille société. Cette liberté implique, notamment, celle d’adhérer ou non à une religion et celle de la pratiquer ou de ne pas la pratiquer (voir les arrêts Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260, p. 17, § 31, et Buscarini et autres c. Saint-Marin [GC], n° 24645/94, § 34, CEDH 1999-I).

La Cour a précisé que dans une société démocratique, où plusieurs religions coexistent au sein d’une même population, il peut se révéler nécessaire d’assortir cette liberté de limitations propres à concilier les intérêts des divers groupes et à assurer le respect des convictions de chacun (arrêt Kokkinakis précité, p. 18, § 33).

La Cour fait observer qu’il est bien établi que la Convention vaut en principe pour les membres des forces armées et non pas uniquement pour les civils. En interprétant et appliquant les normes de ce texte dans des affaires comme la présente, la Cour doit cependant être attentive aux particularités de la condition militaire et à ses conséquences sur la situation des membres des forces armées (arrêt Engel et autres c. Pays-Bas du 8 juin 1976, série A n° 22, p. 23, § 54, et, mutatis mutandis, arrêt Grigoriades c. Grèce du 25 novembre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII, pp. 2589–2590, § 45).

Pour savoir si cette disposition a été méconnue dans le cas d’espèce, il faut d’abord rechercher si la mesure litigieuse constituait une ingérence dans l’exercice du droit du requérant à la « liberté de manifester sa religion ou ses convictions ».

De l’avis de la Cour, en embrassant une carrière militaire, le requérant se pliait de son propre gré au système de discipline militaire. Ce système implique par sa nature la possibilité d’apporter à certains droits et libertés des membres des forces armées des limitations ne pouvant être imposées aux civils (arrêt Engel et autres précité, p. 24, § 57). Les Etats peuvent adopter pour leurs armées des règlements disciplinaires interdisant tel ou tel comportement, notamment une attitude qui va à l’encontre de l’ordre établi répondant aux nécessités du service militaire (voir l’arrêt Kalaç c. Turquie du 1er juillet 1997, Recueil 1997-IV, p. 1210, § 28). Ces limitations peuvent comporter également un devoir pour le personnel militaire de renoncer à s’engager dans le mouvement de fondamentalisme islamique, qui a pour but et pour plan d’action d’assumer la prééminence des règles religieuses (Yanaşık c. Turquie, requête n° 14524/89, décision de la Commission du 6 janvier 1993, DR 74, p. 14).

La Cour relève qu’il n’est pas contesté que les militaires (officiers ou sous-officiers de l’armée) puissent s’acquitter de leurs obligations religieuses dans les limites apportées par les exigences de la vie militaire. Il ressort des éléments du dossier qu’une commission de neuf militaires a examiné les dossiers de notation du requérant énumérant les actes d’indiscipline et faisant état de sa participation à des activités intégristes et elle a constaté qu’il ne présentait pas le profil d’un sous-officier de l’armée. Cette commission a conclu que le requérant avait violé la discipline militaire et devait être mis à la retraite anticipée en application de l’article 50 c) de la loi sur le personnel militaire. La Cour remarque également que l’arrêté du Conseil supérieur militaire ne se fonde pas sur les convictions et opinions religieuses du requérant ni sur le port du foulard islamique par sa femme ou sur la manière dont il remplissait ses devoirs religieux mais sur son comportement et ses agissements portant atteinte à la discipline militaire et au principe de laïcité.

La Cour en conclut que la mesure de mise à la retraite anticipée du requérant ne constitue pas une ingérence dans le droit garanti par l’article 9 de la Convention. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejeté conformément à l’article 35 § 4.

B.  Sur la violation alléguée des articles 6, 7 et 13 de la Convention

Le requérant allègue la violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention en ce qu’il se voit privé d’un accès à tout tribunal judiciaire et expose que les décisions du Conseil supérieur militaire échappent au contrôle judiciaire. Il soutient en outre que la décision du Conseil supérieur militaire est contraire au principe de légalité des délits et des peines. Il invoque à cet égard l’article 7 de la Convention.

L’article 6 dispose notamment :

« 1.  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, (...). »

L’article 7 de la Convention se lit comme suit :

« 1.  Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise.

2.  Le présent article ne portera pas atteinte au jugement et à la punition d’une personne coupable d’une action ou d’une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d’après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées. »

L’article 13 de la Convention dispose comme suit :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Sur l’applicabilité de l’article 6 de la Convention

1.  Thèses défendues devant la Cour

Le Gouvernement estime que le litige en question ne concerne pas une contestation portant sur des droits de caractère civil du requérant ou ayant trait au bien-fondé d’une accusation pénale dirigée contre lui, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

Rappelant le principe de l’« autonomie » des notions de « droits et obligations de caractère civil » et « de bien-fondé d’une accusation pénale », le requérant soutient que les reproches dirigés contre lui de mener des activités intégristes et d’avoir adopté des opinions fondamentalistes illégales devraient être considérés comme une accusation pénale. Il fait valoir que la sanction de révocation imposée par le Conseil supérieur militaire, eu égard à ses conséquences et son degré de sévérité, peut être qualifiée de sanction pénale. Se référant à l’arrêt Golder c. Royaume-Uni du 21 février 1975, le requérant prétend qu’il n’a pas pu saisir un tribunal afin de se faire innocenter des accusations portées contre lui.

2.  Appréciation de la Cour

a)  Sur l’existence d’ « accusation en matière pénale »

La Cour relève qu’en l’espèce le requérant a été mis à la retraite anticipée par un organe militaire pour actes d’indiscipline en application de l’article 50 c) de la loi sur le personnel militaire. Elle rappelle à cet égard qu’elle a déjà eu à se prononcer sur un problème analogue dans deux affaires relatives à la discipline militaire (arrêt Engel et autres précité) et au maintien de l’ordre dans le contexte carcéral (arrêt Campbell et Fell c. Royaume-Uni du 28 juin 1984, série A n° 80). Tout en reconnaissant aux Etats le droit de distinguer entre droit pénal et droit disciplinaire, la Cour s’est réservée le pouvoir de s’assurer que la frontière ainsi tracée ne porte pas atteinte à l’objet et au but de l’article 6. Elle utilisera en l’espèce les critères qui se dégagent sur ce point de sa jurisprudence constante (voir, entre autres, les arrêts Engel et autres précité, pp. 34-35, §§ 81-82, et Öztürk c. Allemagne du 21 février 1984, série A n° 73, p. 18, § 50) : il importe d’abord de savoir si le texte définissant l’infraction en cause ressortit ou non au droit pénal d’après la technique juridique de l’Etat défendeur ; il y a lieu d’examiner ensuite, eu égard à l’objet et au but de l’article 6, au sens ordinaire de ses termes et au droit des Etats contractants, la nature de l’infraction ainsi que la nature et le degré de gravité de la sanction que risquait de subir l’intéressé.

En l’occurrence, d’après la législation turque, les actes d’indiscipline et la conduite immorale reprochés au requérant tombent sans nul doute sous le coup de textes appartenant au droit disciplinaire.

Quant à la nature de la sanction, la Cour rappelle que « les sanctions disciplinaires ont en général pour but d’assurer le respect, par les membres de groupes de particuliers, des règles de comportement propres à ces derniers » (voir l’arrêt Weber c. Suisse du 22 mai 1990, série A n 177, p. 18, § 33).

Eu égard à ses considérations quant à l’examen de l’article 9 de la Convention, la Cour relève qu’en l’espèce la sanction de révocation infligée au requérant se situe dans le domaine de la discipline requise dans les forces armées et ne s’adresse qu’à un groupe déterminé doté d’un statut particulier. Dès lors, la Cour conclut que la décision de révocation ne saurait passer pour une sanction pénale imposée à la suite d’une condamnation pour une « infraction » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention (voir, entre autres, Batur c. Turquie (déc.), n° 38604/97, 4.7.2000 ; Erbek c. Turquie (déc.), n° 38923/97, 4.7.2000 ; Duran c. Turquie (déc.), n° 38925/97, 4.7.2000 ; Durgun c. Turquie (déc.), n° 40751/98, 4.7.2000 ; Denden et autres c. Turquie (déc.), n° 40754/98, 4.7.2000).

b)  Sur l’existence de « contestations » relatives à des droits « de caractère civil »

La Cour se réfère à cet égard à son arrêt Pellegrin c. France du 8 décembre 1999 ([GC], n° 28541/95, CEDH 1999-VIII) par laquelle elle a relevé :

« Par conséquent, la Cour décide que sont seuls soustraits au champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention les litiges des agents publics dont l’emploi est caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique dans la mesure où celle-ci agit comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques. Un exemple manifeste de telles activités est constitué par les forces armées et la police. »

Partant, l’article 6 § 1 ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce et il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3, et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

Sur l’article 7 de la Convention

La Cour note que cette disposition consacre le principe de légalité des délits et des peines et prohibe également la rétroactivité de la loi pénale (voir l’arrêt Kokkinakis précité, p. 22, § 52).

Au vu de ses considérations ci-dessus quant à l’applicabilité de l’article 6, la Cour estime que l’article 7 n’est pas applicable en l’espèce.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est également incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3, et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.

Sur l’article 13 de la Convention

La Cour rappelle que l’article 13 exige un recours effectif pour les seules plaintes que l’on peut estimer « défendables » au regard de la Convention (voir, entres autres, l’arrêt Powell et Rayner c. Royaume-Uni du 21 février 1990, série A n° 172, p. 14, § 31).

Eu égard à ses conclusions ci-dessus quant à la violation alléguée de l’article 9 de la Convention, la Cour estime que les allégations du requérant sur ce point ne sauraient être considérées comme un grief défendable au regard de la Convention. Dès lors, elle ne relève aucune apparence de violation de l’article 13 de la Convention à cet égard.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est également manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour, à la majorité,

Déclare la requête irrecevable.

Michael O’BoyleElisabeth Palm
GreffierPrésidente

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