COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 15287/89
Pierre Paul Raphaël BEAUMARTIN et consorts
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 29 juin 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 - 3
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 9) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
C. Le présent rapport
(par. 10 - 12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 13 - 26). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 - 5
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 27 - 73). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 - 12
A. Grief déclaré recevable
(par. 27). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
B. Points en litige
(par. 28). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
C. Sur la violation alléguée de l'article 6 par. 1
de la Convention
(par. 29 - 73) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 - 12
1. Quant à l'applicabilité de l'article 6
de la Convention (par. 30 - 42). . . . . . . .6 - 8
2. Quant à la violation alléguée de l'article 6
par. 1 de la Convention en ce qui concerne la
durée de la procédure (par. 43 - 60) . . . . .8 - 10
CONCLUSION
(par. 61). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
3. Quant à la violation de l'article 6 par. 1 de
la Convention en ce qui concerne l'équité de
la procédure (par. 62 - 72). . . . . . . . . 11 - 12
CONCLUSION
(par. 73). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
RECAPITULATION
(par. 74 - 75). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
OPINION DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS A LAQUELLE
M. C.A. NØRGAARD, Mme J. LIDDY, MM. M. PELLONPÄÄ ET
B. MARXER DECLARENT SE RALLIER. . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE. . . . . . . . . . . . . . .14
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . .15
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant Pierre Paul Raphaël Beaumartin, de nationalité
française, né en 1922, est un industriel retraité et a son domicile à
Leognan (France).
La requérante Jeanne Beaumartin, épouse Droin, de nationalité
française, née en 1918, est veuve, sans profession et a son domicile
à Paris.
La requérante Paule Beaumartin, épouse Thibout, de nationalité
française, née en 1921, est sans profession et a son domicile à Paris.
Dans la procédure devant la Commission, les requérants sont
représentés par Maître Claire Waquet, avocate au Conseil d'Etat et à
la Cour de Cassation.
Le Gouvernement est représenté par M. Jean-Pierre Puissochet,
Directeur des Affaires juridiques au Ministère des Affaires étrangères,
agent.
3. La requête concerne une procédure engagée devant les juridictions
administratives. Elle porte sur l'octroi par l'Etat français, sur la
base d'un Protocole d'accord franco-marocain du 2 août 1974,
d'indemnités à des ressortissants français, au titre de la répartition
d'une indemnité forfaitaire versée par l'Etat marocain après
nationalisation par ce dernier en 1973, de propriétés agricoles
appartenant à des étrangers.
La commission interministérielle chargée de procéder à la
répartition des fonds a indemnisé les requérants, personnes physiques,
à raison de leurs parts détenues dans une société immobilière,
propriétaire d'un domaine agricole au Maroc. Elle leur a refusé en
revanche le bénéfice d'une indemnisation en leur qualité d'actionnaires
majoritaires d'une société, elle-même actionnaire principal de la
société propriétaire. Cette décision a été entérinée par un arrêt du
Conseil d'Etat en date du 27 janvier 1989.
4. Invoquant l'article 6 par. 1 de la Convention, les requérants se
plaignent de la durée de la procédure devant les juridictions
administratives. Ils considèrent en outre que leur cause n'a pas été
entendue équitablement dans la mesure où le Conseil d'Etat, par son
arrêt précité, s'est estimé lié par l'interprétation donnée par le
ministre des Affaires étrangères, également partie défenderesse, de
l'article 1 par. 2 du Protocole d'accord franco-marocain.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 19 juillet 1989 et enregistrée
le 24 juillet 1989.
6. Le 5 novembre 1990, la Commission a décidé de donner connaissance
de la requête au Gouvernement français, en application de l'article 48
par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter celui-ci à présenter
des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations sur la recevabilité
et le bien-fondé le 18 avril 1991, après deux prorogations du délai
initialement imparti. Les observations en réponse des requérants sont
parvenues le 15 mai 1991.
7. Le 14 octobre 1991, la Commission a décidé d'inviter les parties
à lui présenter oralement au cours d'une audience contradictoire des
observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
8. L'audience a eu lieu le 10 janvier 1992. Les parties ont comparu
comme suit :
Pour le Gouvernement
- M. Bruno GAIN Sous-Directeur des Droits de
l'Homme, Directeur des Affaires
juridiques, Ministère des Affaires
étrangères, en qualité d'Agent du
Gouvernement ;
- Mme Elise FLORENT Conseiller de tribunal administratif,
détachée à la Sous-Direction des Droits de
l'Homme, Direction des Affaires juridiques,
Ministère des Affaires étrangères, en
qualité de conseil.
Pour les requérants
- Maître Claire WAQUET Avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de
Cassation.
A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré la requête
recevable. Les parties n'ont pas présenté d'observations
complémentaires.
9. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties
entre le 17 janvier 1992 et le 13 mai 1993. Vu l'attitude adoptée par
les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
10. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
11. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
29 juin 1993 et sera transmis au Comité des Ministres, conformément à
l'article 31 par. 2 de la Convention.
12. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent, de la part de l'Etat intéressé, une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de
la Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des parties,
ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
13. Les consorts Beaumartin sont actionnaires de la Société
Immobilière du Karmat El Hadj. Cette société était propriétaire d'un
domaine de 411 hectares, 99 ares, 80 centiares situé dans la province
de Kenitra au Maroc. L'actionnaire principal de cette société est la
Société Foncière du Quartier de l'Europe dont le siège est à Paris. Les
consorts Beaumartin détiennent 99,625 % du capital social de la Société
Foncière, étant de ce fait les principaux actionnaires de la Société
Immobilière du Karmat El Hadj.
14. Cette même société a été dépossédée de son domaine par
application d'un Dahir du Gouvernement marocain datant du 2 mars 1973
qui nationalisait des terres agricoles appartenant à des étrangers.
15. Un Protocole d'accord fut conclu le 2 août 1974 entre le
Gouvernement français et le Gouvernement marocain afin de régler les
conséquences financières des mesures prises par le Gouvernement
marocain à l'égard des propriétés agricoles appartenant à des
ressortissants français.
16. Ainsi le Gouvernement marocain versa au Gouvernement français une
indemnité globale et forfaitaire destinée à réparer le préjudice subi
par les différents propriétaires concernés, indemnité que le
Gouvernement français devait alors répartir entre les bénéficiaires.
17. La Commission interministérielle, chargée de procéder à la
répartition, a indemnisé les requérants en tant que personnes physiques
à raison de leurs parts détenues dans la Société Immobilière du Karmat
El Hadj par une décision en date du 23 juin 1980.
18. Les parts de la Société Foncière du Quartier de l'Europe détenues
dans leur majorité par les requérants n'ont fait l'objet d'aucune
indemnisation en application de l'article 1 par. 2 du Protocole
d'accord, aux termes duquel les "bénéficiaires sont les personnes
physiques de nationalité française, soit propriétaires à titre
individuel ou en indivision, soit associées de sociétés de personnes
ou de capitaux, soit ayant subi à tout autre titre les conséquences du
Dahir du 2 mars 1973".
19. Le 26 septembre 1980, les requérants ont saisi le tribunal
administratif de Paris d'un recours contre cette décision qui leur
avait été notifiée le 31 juillet 1980. Le recours a été développé par
un mémoire ampliatif déposé le 9 février 1981, dont l'objet consiste
en l'interprétation de l'article 1 par. 2 du Protocole d'accord
franco-marocain du 2 août 1974.
20. Par ordonnance du 15 juin 1981, le président du tribunal
administratif estima que le litige relevait en premier et dernier
ressort de la compétence du Conseil d'Etat et renvoya l'affaire devant
cette haute juridiction.
21. Le ministre des Affaires étrangères, partie défenderesse, a
répondu aux observations des requérants le 25 février 1983.
22. Par décision du 3 octobre 1986, le Conseil d'Etat sursit à
statuer jusqu'à ce que le ministre des Affaires étrangères se prononçât
sur l'interprétation de l'article 1 par. 2 du Protocole d'accord
franco-marocain du 2 août 1974.
23. Celui-ci, par note du 2 juillet 1987, déposée le 7 juillet 1987,
confirma la décision du 23 juin 1980 en concluant que les intéressés
ne pouvaient prétendre à indemnisation au titre de leurs parts de la
Société Foncière du Quartier de l'Europe.
24. Le 13 octobre 1987, les requérants déposaient au greffe du
Conseil d'Etat des observations aux termes desquelles ils faisaient
valoir que, si le Conseil d'Etat se considérait comme lié par
l'interprétation que donne le ministre du Protocole d'accord
franco-marocain, une telle décision aboutirait à une violation de
l'article 6 par. 1 de la Convention. Le 10 novembre 1988, le ministre
des Affaires étrangères déposait des observations complémentaires.
25. Le Conseil d'Etat se prononçait par arrêt du 27 janvier 1989 en
répondant au moyen tiré de l'article 6 par. 1 de la Convention comme
suit :
" Considérant que, par sa décision susvisée du
17 septembre 1986, le Conseil d'Etat statuant au
contentieux, estimant que le Ministre des Affaires
Etrangères était seul qualifié pour donner l'interprétation
de l'article 1er du Protocole d'accord franco-marocain du
2 août 1974 en ce qui concerne la question de savoir si les
personnes physiques peuvent prétendre au bénéfice d'une
indemnisation uniquement en tant qu'elles sont associées de
sociétés de personnes ou de capitaux directement
propriétaires de biens indemnisables au titre du Protocole
d'accord ou si elles peuvent également y prétendre en tant
qu'associées de sociétés elles-mêmes associées de sociétés
de personnes ou de capitaux propriétaires de tels biens, a
sursis à statuer sur la requête de M. BEAUMARTIN et autres
jusqu'à ce que le Ministre des Affaires Etrangères se soit
prononcé sur l'interprétation de l'article 1er du Protocole
en ce qui concerne la question ainsi définie ; que
l'interprétation donnée par le Ministre des Affaires
Etrangères s'impose au Conseil d'Etat qui ne peut qu'en
tirer les conséquences juridiques ; que le moyen susanalysé
est dès lors inopérant."
26. S'estimant lié par cette interprétation, le Conseil d'Etat a
conclu que les requérants ne pouvaient prétendre à indemnisation que
pour la part de la Société Immobilière du Karmat El Hadj dont ils
étaient directement propriétaires.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
27. La Commission a déclaré recevables :
a) le grief des requérants selon lequel la procédure administrative
engagée par eux aurait connu une durée excessive ;
b) le grief selon lequel il y aurait eu atteinte au principe de
l'équité de la procédure en ce que le Conseil d'Etat s'est estimé lié
par l'interprétation d'une convention internationale donnée par le
ministre des Affaires étrangères, également partie défenderesse dans
la procédure engagée par les requérants.
B. Points en litige
28. La Commission est appelée à se prononcer sur le point de
savoir :
a) si la procédure administrative engagée par les requérants a
excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention,
b) si les requérants ont bénéficié devant le Conseil d'Etat d'un
procès équitable, tel que garanti par l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
C. Sur la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention
29. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention se lit ainsi :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera, (...) des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil..."
1. Quant à l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) de la Convention
30. Le Gouvernement plaide l'inapplicabilité de l'article 6 (art. 6)
en l'espèce. Il considère que les décisions concernant l'octroi de
telles indemnités ne sauraient être regardées comme touchant à "des
droits et obligations de caractère civil" au sens de l'article 6
(art. 6) de la Convention, compte tenu de la nature des rapports de
droit entre les requérants et l'Etat français, de l'objet de la
contestation et de son fondement juridique. Le Gouvernement souligne
à cet égard que la procédure d'attribution des indemnités litigieuses
par l'Etat français ne constitue en aucune manière l'application d'un
régime de responsabilité pour dommages matériels, ni l'indemnisation
d'une privation de propriété par son auteur.
Aux yeux du Gouvernement, le rôle de l'Etat relève plutôt en
l'espèce de sa mission de protection et de défense des intérêts de ses
ressortissants vis-à-vis de l'action du Gouvernement étranger, et les
rapports de droit noués à cette occasion ne revêtent aucun caractère
civil mais constituent par nature des rapports de droit public. Et le
Gouvernement d'ajouter que l'on ne saurait étendre la notion de droits
et obligations de caractère civil à une situation spécifique où un
accord international a été négocié par un Etat pour limiter les
conséquences préjudiciables de l'action d'un Etat étranger. Le
Gouvernement se réfère sur ce point à la jurisprudence dégagée par la
Commission dans les affaires relatives à la loi fédérale allemande sur
l'indemnisation des victimes des persécutions nazies (voir N° 10612/83,
Rotenstein c/RFA, déc. 10.12.1984, D.R. 40 p. 276).
31. Les requérants combattent cette thèse. Selon eux, les droits en
cause sont purement privés : droit de propriété immobilière que l'on
compense par une indemnité calculée par rapport à la valeur de cette
propriété. En effet et selon les requérants, le fait que dans la
plupart des cas la norme qui prévoit l'indemnisation soit une norme
ayant un caractère de droit public ne signifie pas que les droits, que
cette norme a pour objet de protéger, soient eux-mêmes de droit public.
32. La Commission doit examiner d'emblée si l'article 6 (art. 6) de
la Convention est d'application en l'espèce.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention vaut pour les
"contestations" relatives à des "droits ... de caractère civil" que
l'on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit
interne (Cour eur. D.H., arrêt Editions Périscope c/France du
26 mars 1992, série A n° 234-B, p. 11, par. 35).
33. La Commission rappelle qu'à la suite des expropriations par le
Gouvernement marocain des terres agricoles appartenant aux
ressortissants français, les autorités françaises ont pris l'initiative
d'engager des pourparlers afin d'obtenir l'indemnisation par le Maroc
des propriétaires français. Par le Protocole d'accord du 2 août 1974,
le Maroc acceptait de verser au Gouvernement français "une indemnité
globale et forfaitaire, à charge pour ce dernier d'en assurer la
répartition aux bénéficiaires du présent Protocole". La contestation
est née du fait que les requérants prétendaient être indemnisés à un
double titre, d'une part en tant qu'actionnaires d'une société
directement propriétaire de biens indemnisables, d'autre part en tant
qu'actionnaires d'une société elle-même actionnaire d'une société
propriétaire de terres agricoles.
34. La Commission note que l'existence d'un droit n'est pas contestée
par le Gouvernement défendeur. Le Protocole d'accord franco-marocain
du 2 août 1974 est un traité international qui revêt en droit français
une valeur supérieure à la loi, en vertu de l'article 55 de la
Constitution. Il a été publié au Journal Officiel et a donc une valeur
incontestable en droit interne. La Commission estime dès lors que les
requérants peuvent, de manière plausible, être considérés comme
titulaires de droits créés par cet accord.
35. Il appartient à présent à la Commission de déterminer si ces
droits revêtent un "caractère civil" au sens de la Convention.
36. La Commission note que la contestation relève, dans le système
juridique interne, du domaine du droit public. Elle rappelle toutefois
la jurisprudence constante des organes de la Convention, dont il
ressort notamment que la notion de "droits et obligations de caractère
civil" ne doit pas s'interpréter par simple référence au droit interne
de l'Etat défendeur (voir entre autres Cour eur. D.H., arrêt König du
28 juin 1978, série A n° 27, pp. 29-30, par. 88-89 et arrêt Baraona du
8 juillet 1987, série A n° 122, p. 13, par. 42) et que l'article 6
par. 1 (art. 6-1) s'applique indépendamment de la qualité des parties
comme de la nature de la loi régissant la "contestation" et de
l'autorité compétente pour trancher ; il suffit que l'issue de la
procédure soit "déterminante pour des droits et obligations de
caractère privé" (voir Cour eur. D.H., arrêt Ringeisen du
16 juillet 1971, série A n° 13, p. 39, par. 94).
37. Ainsi selon la jurisprudence de la Cour, l'article 6 par. 1
(art. 6-1) "ne se contente pas d'un lien ténu ni de répercussions
lointaines : des droits et obligations de caractère civil doivent
constituer l'objet - ou l'un des objets - de la contestation, l'issue
de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit"
(voir Cour eur. D.H. arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere du
23 juin 1981, série A n° 43, p. 16, par. 47).
38. La Commission rappelle qu'une action de société ayant une valeur
économique peut être considérée comme un bien (cf. req. N° 8588/79,
8589/79, déc. 12.10.82, D.R. 29 p. 64). Par ailleurs, le droit de
propriété peut constituer en soi un droit de caractère civil (Cour eur.
D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A n° 52,
p. 29, par. 79). Or en l'espèce, l'issue de la procédure a porté une
grave atteinte au patrimoine des requérants.
39. En l'espèce, le Gouvernement défendeur argue de l'absence de lien
direct entre la contestation des requérants et leur droit de propriété.
A cet égard il met en exergue le fait que, d'une part, il n'est pas
responsable d'une expropriation commise par un Etat tiers et que,
d'autre part, la répartition de l'indemnisation entre les différents
demandeurs s'est faite sur la base de critères tenant compte autant de
considérations sociales que des droits patrimoniaux spoliés.
40. La Commission observe que l'objet de la contestation devant les
juridictions administratives portait sur le droit des requérants à être
indemnisés et plus spécifiquement sur la détermination du fondement de
leur prétention à indemnisation. L'action engagée devant les tribunaux
avait ainsi des répercussions directes sur leur droit de propriété,
droit de caractère civil selon la jurisprudence établie de la Cour.
L'issue de cette contestation était donc directement déterminante pour
un droit de caractère civil au sens de l'article 6 (art. 6) de la
Convention.
41. Les arguments avancés par le Gouvernement, en l'espèce, ne
concernent pas l'issue de cette procédure, mais le fondement du droit
à indemnisation des requérants au titre du Protocole d'accord de 1974.
Ce fondement, s'il est combattu avec succès, peut aboutir à l'absence
d'indemnisation des demandeurs et par là même entraîner des
conséquences sur leur droit de propriété. Il en résulte que l'issue de
la contestation était bien directement déterminante pour des droits de
caractère civil. Affectant la source du droit et non pas l'issue de la
contestation, la démonstration faite par le Gouvernement défendeur ne
saurait être retenue comme cause d'inapplicabilité de l'article 6
(art. 6) de la Convention.
42. La Commission estime dès lors que la procédure concerne bien des
droits et obligations de caractère civil et que l'issue de cette
procédure est directement déterminante pour de tels droits. L'article 6
par. 1 (art. 6-1) est donc applicable à la procédure en cause.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne la durée de la
procédure
a. Considérations générales et détermination de la durée de la
procédure
43. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil..."
44. La procédure devant les juridictions administratives a débuté le
26 septembre 1980 par l'introduction de l'instance et a pris fin le
27 janvier 1989, date à laquelle la demande en indemnisation des
requérants a été rejetée par le Conseil d'Etat. La durée de la
procédure a donc été de huit ans et quatre mois environ.
b. Appréciation de la durée de la procédure
45. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et eu égard aux critères consacrés par la jurisprudence des organes de
la Convention.
46. Alors qu'il est vrai que seules les lenteurs imputables à l'Etat
peuvent amener à conclure à l'inobservation du "délai raisonnable", il
échet de relever que le caractère raisonnable de la durée de la
procédure s'apprécie en tenant compte de la complexité de l'affaire,
du comportement du requérant et de celui des autorités compétentes
(voir Cour eur. D.H., arrêt Eckle du 15 juillet 1982, série A n° 51,
p. 35, par. 80).
47. Le Gouvernement conclut à l'absence de violation de la
Convention. Il expose en effet que, même si le comportement des
autorités judiciaires n'est pas exempt de tout reproche, la complexité
de l'affaire ainsi que le comportement des requérants justifient la
durée de la procédure.
a) la complexité de l'affaire
48. Les requérants admettent qu'en l'espèce le litige soulevait des
problèmes délicats, mais qui ne justifiaient pas pour autant plus de
huit années de procédure.
49. Le Gouvernement fait observer que le dossier présentait un
élément de complexité indéniable puisqu'il avait fallu recourir à
l'interprétation du ministre des Affaires étrangères pour savoir si
l'article 1er du Protocole d'accord franco-marocain permettait
l'indemnisation de personnes actionnaires d'une société elle-même
actionnaire d'une société propriétaire de terres agricoles
indemnisables. Il convient, selon lui, de tenir compte de ce fait dans
l'appréciation du délai raisonnable.
50. La Commission admet que cette affaire a pu présenter quelque
complexité en raison de la rédaction ambigue de l'article 1er du
Protocole d'accord franco-marocain et de la procédure suivie pour en
obtenir l'interprétation officielle.
51. Elle relève cependant que les démarches à accomplir pour obtenir
cette interprétation n'étaient pas nombreuses. En outre, les
dispositions dont le sens demandait à être éclairci étaient concentrées
en une seule phrase dont le contenu n'était pas obscur au point qu'il
justifiât huit années de réflexion de la part des autorités
gouvernementales.
b) le comportement des requérants
52. Les requérants rappellent tout d'abord que les règles de
compétence devant la juridiction administrative sont relativement
subtiles. Les requérants considèrent dès lors que le fait d'avoir
saisi une juridiction qui a décliné sa compétence n'a eu aucun effet
sur la durée de la procédure puisque le président du tribunal
administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat le dossier de
l'instruction telle qu'elle avait déjà été engagée devant le tribunal
administratif.
53. Le Gouvernement fait observer que les requérants ont contribué
à l'allongement de la procédure en saisissant initialement un tribunal
incompétent, alors qu'en vertu d'un décret de 1975, le Conseil d'Etat
est seul compétent pour connaître en premier ressort des recours en
annulation dirigés contre les décisions administratives des organismes
collégiaux à compétence nationale.
54. La Commission note que les requérants ont saisi le tribunal
administratif le 26 septembre 1980. Par ordonnance du 15 juin 1981, le
président du tribunal administratif transmettait le dossier au Conseil
d'Etat. Moins de neuf mois se sont ainsi écoulés avant la saisine de
la juridiction compétente, dans une procédure qui au total a duré plus
de huit années.
c) le comportement des autorités nationales
55. Les requérants estiment que les autorités judiciaires et
administratives ont largement contribué à l'allongement de la
procédure.
56. Quant au comportement des autorités judiciaires, ils rappellent
que plus de trois années se sont écoulées entre le jour du dépôt du
mémoire en défense du ministre des Affaires étrangères devant le
Conseil d'Etat, le 25 février 1983, et la première audience devant
cette juridiction, le 17 septembre 1986. Ce retard est, selon eux,
imputable au dysfonctionnement de la juridiction administrative.
57. Quant au comportement des autorités administratives, les
requérants constatent que le Ministère des Affaires étrangères a
attendu près de deux années après la saisine du Conseil d'Etat, le
15 juin 1981, pour déposer son mémoire en défense, le 25 février 1983.
Un autre délai d'un an s'est écoulé après l'arrêt avant-dire droit,
entre le dépôt des observations des requérants, le 13 octobre 1987, et
le dépôt des observations complémentaires du ministre des Affaires
étrangères, le 10 novembre 1988.
58. Le Gouvernement admet que l'attitude des autorités françaises
n'est pas exempte de tout reproche, et s'en remet sur ce point à
l'appréciation de la Commission.
59. La Commission constate que l'étude du dossier fait apparaître de
larges périodes d'inactivité, mises en évidence par les requérants, et
pour lesquelles le Gouvernement ne fournit guère de justifications.
Elle relève de surcroît que plus d'un an et demi s'est écoulé entre le
dépôt par le ministre de la note interprétative de la convention
litigieuse, le 7 juillet 1987, et l'arrêt du Conseil d'Etat du
27 janvier 1989, aux termes duquel la haute juridiction s'estime liée
par cette interprétation. Elle n'aperçoit aucun élément de nature à lui
permettre de considérer que le comportement des autorités judiciaires
et administratives françaises ait une quelconque justification compte
tenu en outre de l'importance de l'enjeu pour les requérants.
60. A la lumière de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la
Commission estime que la durée de la procédure litigieuse a été
excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
61. La Commission conclut par dix voix contre cinq qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
quant à la durée de la procédure.
3. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne l'équité de la
procédure
a. Considérations générales
62. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) par un tribunal..."
Le Conseil d'Etat, dans une procédure mettant en cause le
ministre des Affaires étrangères, s'est estimé lié par l'interprétation
d'un accord international, base du litige, donnée par ce même ministre.
b. Appréciation du caractère équitable de la procédure
63. Les requérants soutiennent que, dans la mesure où le Conseil
d'Etat s'est estimé lié par l'interprétation du Protocole d'accord
franco-marocain du 2 août 1974, donnée par le ministre des Affaires
étrangères, également partie défenderesse, le principe de l'équité de
la procédure était enfreint en raison de ce que l'exigence première
pour un juge est d'être indépendant à l'égard des parties.
64. Ils admettent que les magistrats consultent l'administration
compétente lorsque surgit un problème d'interprétation d'une norme
internationale, mais à la condition qu'ils conservent leur libre
pouvoir d'appréciation de la réponse à donner. Ils notent par ailleurs
que le Conseil d'Etat est parvenu à la même conclusion puisqu'il a
modifié sa jurisprudence dans ce sens, par un arrêt postérieur à
l'arrêt contesté dans l'affaire en cause (C.E.- arrêt du 29 juin 1990
en l'affaire G.I.S.T.I.).
65. Ils ajoutent que le Gouvernement ne saurait leur opposer
l'argument selon lequel l'affaire présentait un délicat problème de
relations diplomatiques avec le Maroc, qu'il n'incombait pas aux
autorités judiciaires de résoudre, puisqu'aux termes mêmes du Protocole
d'accord, le Gouvernement marocain déclarait se désengager au profit
de la France, des conséquences découlant des expropriations.
66. Le Gouvernement rappelle que le juge n'est amené à solliciter
l'avis du pouvoir exécutif que dans les cas où un texte international
pose manifestement de sérieuses difficultés d'interprétation. Il ajoute
que le juge décide lui-même de recourir à un renvoi préjudiciel ou au
contraire de donner un sens à la disposition litigieuse, de sorte que
son indépendance est pleinement préservée. En outre, le juge est maître
de la formulation de la question à poser. Il conclut qu'avant le
revirement de jurisprudence du Conseil d'Etat, le renvoi en
interprétation n'était pas plus contraignant ni moins équitable qu'un
renvoi en interprétation d'une disposition du droit communautaire au
titre de l'article 177 du Traité C.E.E.
67. Le Gouvernement précise encore que le ministre se fonde sur des
éléments objectifs, dans le seul souci d'assurer une interprétation
uniforme et impartiale des engagements internationaux.
68. La Commission souligne qu'un procès ne serait pas équitable, au
sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, s'il se
déroulait dans des conditions de nature à placer injustement une partie
dans une situation désavantageuse vis-à-vis de la partie adverse (voir
mutatis mutandis Cour eur. D.H., arrêt Delcourt du 17 janvier 1970,
série A n° 11, p. 18, par. 34).
69. Certes le Conseil d'Etat qui s'est estimé lié par
l'interprétation de l'une des parties aurait pu, par le biais d'une
interprétation autonome, parvenir à une solution identique à celle
fournie par l'autorité administrative.
70. Toutefois cet argument ne convainc pas la Commission. Elle
rappelle le rôle accordé aux apparences dans l'appréciation du respect
des droits de la défense et du principe de l'égalité des armes,
éléments de la notion plus large de procès équitable (voir, entre
autres, Cour eur. D.H., arrêt Ekbatani du 26 mai 1988, série A n° 134,
p. 14, par. 30 et arrêt Borgers du 30 octobre 1991, série A n° 214-A,
p. 8, par. 24). Quant à l'exigence d'indépendance, la Commission fait
notamment référence à l'arrêt de la Cour européenne dans l'affaire
Obermeier (Cour eur. D.H., arrêt du 28 juin 1990, série A no 179,
p. 22-23, par. 70). A ce titre, le fait que l'interprétation de l'une
des parties détermine la solution du litige peut porter atteinte à
l'idée que les justiciables se font d'une justice indépendante.
71. Au-delà même de cette constatation, la Commission estime que la
réalité de la situation en cause n'est pas conforme au respect des
dispositions de l'article 6 par. 1 (art. 6-1). Chargé d'assurer le
respect de la loi dans son domaine de compétence, le Conseil d'Etat ne
saurait accepter une quelconque ingérence de l'Etat dans ses
compétences.
72. Enfin et surtout, la Commission est d'avis que le fait pour un
tribunal de s'en remettre pour résoudre un problème juridique à une
autorité relevant du pouvoir exécutif et partie en cause dans
l'affaire, ne cadre pas avec le principe d'indépendance du pouvoir
juridictionnel tel qu'énoncé à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention, principe essentiel de l'équité de la procédure.
CONCLUSION
73. La Commission conclut par dix voix contre cinq qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
quant au caractère équitable de la procédure.
RECAPITULATION
74. La Commission conclut dix voix contre cinq qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
quant à la durée de la procédure (par. 61).
75. La Commission conclut par dix voix contre cinq qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
quant au caractère équitable de la procédure (par. 73).
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
OPINION DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS
A LAQUELLE M. C.A. NØRGAARD, Mme J. LIDDY,
MM. M. PELLONPÄÄ ET B. MARXER DECLARENT SE RALLIER
Je ne saurais me rallier aux conclusions de la majorité de la
Commission quant à la violation de l'article 6 de la Convention en
l'espèce, et ceci pour les raisons suivantes.
Il me paraît d'emblée évident que la France n'est en aucune
manière responsable de l'acte de nationalisation qui constitue la base
de la présente affaire. La France n'a fait qu'exercer vis-à-vis du
Maroc son droit de protection diplomatique des intérêts français lésés
par les nationalisations dans cet Etat. Le résultat en a été le
Protocole d'accord, conclu en 1974, aux termes duquel le Gouvernement
marocain s'est engagé à verser au Gouvernement français une indemnité
globale et forfaitaire, à charge pour ce dernier d'en assurer la
répartition aux ressortissants français ayant subi un préjudice.
Ce Protocole d'accord - dont la structure générale ressemble
d'ailleurs à de nombreux autres accords bilatéraux conclus dans des
situations similaires - ne contient aucune indication quant aux
critères de répartition de l'indemnité, ceux-ci étant laissés à
l'entière discrétion du Gouvernement français. Dans ces circonstances,
et selon moi, le Protocole d'accord ne confère pas aux personnes
concernées un droit individuel à indemnisation. Un tel droit n'est
créé que par les mesures ultérieures prises par les autorités
françaises.
Il s'ensuit que l'article 6 de la Convention ne trouvait pas à
s'appliquer à la procédure engagée par les requérants devant les
juridictions administratives françaises.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
______________________________________________________________________
19 juillet 1989 Introduction de la requête
24 juillet 1989 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
5 novembre 1990 Décision de la Commission de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur
conformément à l'article 42 par. 2 b) devenu
article 48 par. 2 b) du Règlement Intérieur
18 avril 1991 Observations sur la recevabilité et le bien-fondé
de la requête présentées par le Gouvernement
défendeur
15 mai 1991 Observations en réponse des requérants
14 octobre 1991 Décision de la Commission d'inviter les parties,
conformément à l'article 42 par. 3 b) devenu
article 50 b) du Règlement Intérieur, à lui
présenter oralement, au cours d'une audience
contradictoire, des observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête
10 janvier 1992 Audience contradictoire et décision de la
Commission sur la recevabilité de la requête
Examen du bien-fondé
29 juin 1993 Délibérations de la Commission, vote selon
l'article 59 par. 2 du Règlement Intérieur de la
Commission et adoption du rapport prévu à
l'article 31 de la Convention.
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