PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 70009/01
présentée par Karlheinz BEER et Philip REGAN
contre l’Allemagne et les États membres de l’Agence Spatiale Européenne
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 15 mai 2003 en une chambre composée de
MM.C.L. Rozakis, président,
G. Ress,
MmesF. Tulkens,
N. Vajić,
MM.E. Levits,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky, juges,
et deM.S. Nielsen, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 19 octobre 2000,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le premier requérant, Karlheinz Beer, ressortissant allemand, né en 1952, est domicilié à Darmstadt (Allemagne). Le second requérant, Philip Regan, ressortissant britannique, né en 1960, est domicilié à East Kilbride (Royaume-Uni). Ils sont représentés devant la Cour par Me Walther Habscheid, avocat à Lindau.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
En 1982, le premier requérant, ingénieur employé par la société française S., fut mis à la disposition de l’Agence spatiale européenne pour des prestations de services au Centre européen d’opérations spatiales à Darmstadt. Son contrat fut par la suite repris par T., une autre société française. Le second requérant, programmeur-systèmes employé par la société italienne T.I., fut mis à la disposition de l’Agence spatiale européenne en 1991, également pour fournir des prestations de services au Centre européen d’opérations spatiales à Darmstadt.
L’Agence spatiale européenne (« ASE »), dont le siège se trouve à Paris, créée à partir de l’Organisation européenne de recherches spatiales (« CERS ») et de l’Organisation européenne pour la mise au point et la construction de lanceurs d’engins spatiaux (« CECLES »), fut instituée par la Convention du 30 mai 1975 portant création d’une agence spatiale européenne (« Convention de l’ASE », Recueil des traités des Nations unies 1983, vol. 1297, I – no 21524). Elle gère à Darmstadt le Centre européen d’opérations spatiales (« ESOC »), organisme au demeurant indépendant (Accord de 1967 relatif au Centre européen d’opérations spatiales – Journal officiel - Bundesgesetzblatt II no 3, 18.1.1969).
En octobre et novembre 1993, les requérants engagèrent devant le tribunal du travail de Darmstadt une procédure contre l’ASE, faisant valoir qu’en vertu de la loi allemande sur le prêt de main-d’œuvre (Arbeitnehmerüberlassungsgesetz), ils avaient acquis le statut d’agents de cette organisation. Dans ses observations, le second requérant précisa que son employeur, T.I., l’avait licencié par courrier du 27 septembre 1993. Dans les procédures respectives, l’ASE invoqua l’immunité de juridiction dont elle jouissait en vertu de l’article XV § 2 de la Convention de l’ASE et de son annexe I.
Le 21 mars 1995, le tribunal du travail de Darmstadt, à l’issue d’audiences, déclara les demandes des requérants irrecevables. Dans ses deux décisions, le tribunal estima que l’ASE avait valablement invoqué son immunité de juridiction. Renvoyant à l’article 20 § 2 de la loi sur l’organisation judiciaire (Gerichtsverfassungsgesetz), selon lequel l’immunité de juridiction pouvait être prévue notamment par des accords internationaux, il considéra que l’ASE jouissait d’une telle immunité en vertu de l’article XV § 2 de la Convention de l’ASE et de son annexe I. Dans son raisonnement, il estima en particulier que l’ASE avait été instituée en 1975 comme une organisation internationale nouvelle et indépendante. Il rejeta donc l’argument des requérants selon lequel l’ASE était liée par l’article 6 § 2 de l’Accord relatif à l’ESOC, qui avait soumis le CERS à la juridiction allemande en ce qui concernait les litiges avec son personnel qui ne relèveraient pas de la compétence de sa Commission de recours. Le tribunal rappela en outre que la Cour fédérale du travail, dans son arrêt du 10 novembre 1993 en une affaire analogue (numéro de dossier 7 AZR 600/92 ; voir Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], no 26083/94, CEDH 1999-I, §§ 21-25), avait conclu que les dispositions litigieuses ne se heurtaient pas aux principes fondamentaux du droit constitutionnel allemand.
Eu égard aux décisions rendues dans les affaires de MM. Waite et Kennedy, les requérants ne firent pas appel.
La procédure que le second requérant engagea devant le tribunal du travail de Darmstadt pour contester son licenciement par la société T.I. aboutit, le 6 septembre 1994, à un règlement amiable selon lequel le contrat de l’intéressé avait pris fin le 31 décembre 1993 et la société s’engageait à verser la somme de 22 000 Deutsche Mark (DEM - environ 11 000 euros) pour perte d’emploi.
Aux termes d’un accord conclu le 20 juin 1995 avec le premier requérant et qui mettait fin à son contrat de travail à compter du 30 juin 1995, la société T. s’engagea à verser à l’intéressé la somme de 14 000 DEM au titre des frais d’avocat exposés dans le cadre de la procédure relative à son licenciement qui s’était déroulée devant les juridictions du travail et 305 000 DEM pour perte d’emploi.
Le 13 septembre 1995, les requérants saisirent la Commission européenne des Droits de l’Homme d’une requête, alléguant qu’ils n’avaient pas été entendus équitablement, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, par un tribunal sur la question de l’existence, en vertu de la loi allemande sur le prêt de main-d’œuvre, d’une relation contractuelle entre eux-mêmes et l’ASE.
Le 18 février 1999, la Cour rendit son arrêt dans lequel elle parvint à un constat de non-violation de l’article 6 § 1 de la Convention au motif notamment que les requérants avaient à leur disposition d’autres voies de
droit pour protéger efficacement leurs droits protégés par la Convention (voir Beer et Regan c. Allemagne [GC], no 28934/95, 18 février 1999, notamment §§ 58 - 63).
Le 28 juin 1999, les requérants demandèrent au Directeur général de l’ASE de reconnaître l’existence d’une relation de travail entre l’Agence et eux, respectivement depuis le 11 octobre 1982 pour le premier requérant et depuis le 1er mai 1991 pour le second requérant. Le 27 juillet 1999, le Directeur général répondit aux requérants qu’il « confirmait la position antérieure selon laquelle, conformément aux règles applicables à l’ASE, les requérants n’étaient pas membres du personnel de l’Agence ».
Le 20 septembre 1999, les requérants saisirent la Commission de recours de l’ASE et lui demandèrent de constater l’existence d’un lien contractuel entre eux et l’Agence et de condamner celle-ci à verser 945 035, 35 DEM au premier requérant, et 356 233 DEM au second requérant.
Par une décision du 8 juin 2000, après avoir tenu une audience publique le 28 avril 2000, la Commission de recours affirma sa compétence pour connaître du recours des requérants en vertu de l’article 33-6 du Statut du personnel (voir droit et pratique internes ci-dessous) et le déclara recevable. Sur le fond, elle rejeta le recours aux motifs suivants :
« Pour résoudre la question de savoir si MM. Beer et Regan sont membres du personnel de l’Agence, la Commission estime nécessaire de déterminer les règles de droit applicables au présent litige. Les requérants estiment que c’est la loi allemande du 7 août 1982 (AÜG). La Commission ne partage pas ce point de vue.
Sans doute, l’accord conclu entre le CERS et la République fédérale d’Allemagne, le 8 septembre 1967, qui se référait au protocole du 31 octobre 1963 sur les privilèges et immunités de cette organisation, stipulait-il que les activités du CERS en République fédérale d’Allemagne seraient, sous réserve de l’application de ce protocole, soumises au droit allemand. Il ajoutait que les contrats des membres du personnel de l’organisation non soumis au statut du personnel seraient soumis au droit allemand. Il précisait enfin que les litiges entre l’organisation et cette catégorie de personnels seraient soumis aux tribunaux allemands.
L’Agence spatiale qui a succédé au CERS a, selon l’article XIX de la Convention qui l’a créée, repris l’ensemble des droits et obligations du CERS. Il n’en reste pas moins qu’elle bénéficie, selon l’article XV de cette même convention et son annexe I, d’un nouveau régime de privilèges et immunités et qu’elle ne peut, selon le a) du 1 de l’article IV de cette annexe, qui est rédigé différemment du protocole analogue concernant le CERS, y renoncer que dans un cas particulier et par décision du Conseil. Les stipulations de l’accord de 1967 ne lui sont donc opposables ni en ce qui concerne la renonciation à ces privilèges et immunités, ni en ce qui concerne l’application de la loi allemande aux personnels qu’elle emploi à Darmstadt.
Si la loi locale n’est pas applicable, la Commission de recours ne peut donc que se tourner vers la convention créant l’Agence et le statut de son personnel. Elle relève alors que, selon l’article VII.2 de la Convention relatif à, la politique industrielle « pour l’exécution de ses programmes, l’Agence fait appel au maximum à des contractants extérieurs » et que selon l’article XII de la même convention :
« 2. Le Directeur général est assisté du personnel scientifique technique et administratif qu’il juge nécessaire, dans les limites autorisées par le Conseil ;
3. [...]
b) Les autres membres du personnel [que le personnel de direction] sont nommés ou licenciés par le Directeur général, agissant par délégation du Conseil ;
c) L’ensemble du personnel est recruté sur la base de ses qualifications en tenant compte d’une répartition adéquate des postes entre les ressortissants des Etats membres. Les engagements sont effectués et prennent fin conformément au statut du personnel. »
Les conditions de recrutement sont notamment précisées par les articles 7 à 10 du statut du personnel qui prévoient l’intervention d’une lettre de nomination signée du Directeur général ou de son représentant autorisé.
Aucune de ces dispositions ne permet de conclure que MM. Beer et Regan, même s’ils ont travaillé pendant une longue période dans les locaux de l’Agence, sont devenus, de ce fait, des membres de son personnel, alors que, d’une part, aucune des conditions ci-dessus énumérées pour accéder à ce statut ne se trouve remplie et que, d’autre part, le recours de l’Agence à des contractants extérieurs pour des prestations de services, même de longue durée, est entièrement conforme à la politique industrielle arrêtée conformément à l’article précité de la Convention.
La Commission en conclut que MM. Beer et Regan ne sont pas membres du personnel de l’Agence et que le recours doit être rejeté. »
Le 29 août 2000, les requérants saisirent la Commission de recours d’une demande d’interprétation et de révision de sa décision du 8 juin 2000.
Le 20 novembre 2000, le président de la Commission de recours rejeta la demande comme étant irrecevable au motif qu’elle ne tendait pas à clarifier d’éventuelles imprécisions de la décision litigieuse, mais revêtait en fait le caractère d’un vrai recours tendant à faire réexaminer le fond de l’affaire ; un tel recours n’était cependant pas prévu, conformément à l’article 41-17 du Statut du personnel.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1 La loi sur le prêt de main-d’œuvre
Selon l’article 1 § 1 1) de la loi sur le prêt de main-d’œuvre (Arbeitnehmerüberlassungsgesetz), tout employeur qui, à des fins professionnelles (gewerbsmäßig), envisage de mettre ses employés à la disposition d’un tiers, c’est-à-dire un utilisateur (Entleiher), a besoin d’une autorisation. L’article 1 § 9 1) dispose que le contrat entre le prêteur de main-d’œuvre (Verleiher) et l’utilisateur, ainsi qu’entre le prêteur et le travailleur temporaire (Leiharbeitnehmer) est nul en l’absence de l’autorisation exigée par l’article 1 § 1 1). Lorsque le contrat entre le prêteur et le travailleur temporaire est nul en vertu de l’article 1 § 9 1), un contrat entre l’utilisateur et le travailleur temporaire est réputé exister (gilt als zustande gekommen) à compter de la date envisagée pour le début de l’emploi (article 1 § 10 1) 1). L’article 1 § 10 2) prévoit en outre la possibilité pour le travailleur temporaire, sauf s’il avait connaissance des motifs de nullité du contrat, d’engager une action en réparation contre le prêteur pour tout dommage qu’il a subi pour s’être fondé sur la validité du contrat.
2. L’immunité de juridiction
Les articles 18 à 20 de la loi allemande sur l’organisation judiciaire (Gerichtsverfassungsgesetz) régissent l’immunité de juridiction (Exterritorialität) devant les tribunaux allemands. Les articles 18 et 19 visent les membres des missions diplomatiques et consulaires, et l’article 20 § 1 d’autres représentants d’Etats présents en Allemagne à l’invitation du gouvernement allemand. Conformément à l’article 20 § 2, d’autres personnes jouissent de l’immunité de juridiction en vertu des règles du droit international général, d’accords internationaux ou d’autres dispositions légales.
3. La Convention de l’ASE
La Convention de l’ASE est entrée en vigueur le 30 octobre 1980, date à laquelle dix Etats, membres du CERS ou du CECLES, l’ont signée et ont déposé leurs instruments de ratification ou d’acceptation.
L’Agence a pour mission d’assurer et de développer, à des fins exclusivement pacifiques, la coopération entre Etats européens dans les domaines de la recherche et de la technologie spatiales et de leurs applications spatiales, en vue de leur utilisation à des fins scientifiques et pour des systèmes spatiaux opérationnels d’applications (article II). Pour l’exécution des programmes qui lui sont confiés, l’Agence maintient la capacité interne nécessaire à la préparation et à la supervision de ses tâches et, à cette fin, crée et fait fonctionner les établissements et installations qui sont nécessaires à ses activités (article VI § 1 a)).
L’article XV porte sur le statut juridique, les privilèges et les immunités de l’Agence. Selon le paragraphe 1, l’Agence a la personnalité juridique. Le paragraphe 2 prévoit que l’Agence, les membres de son personnel et les experts, ainsi que les représentants de ses Etats membres, jouissent de la capacité juridique, des privilèges et des immunités prévus à l’annexe I. Des accords concernant le siège de l’Agence et les établissements créés conformément à l’article VI sont conclus entre l’Agence et les Etats membres sur le territoire desquels sont situés son siège et lesdits établissements (article VI § 3).
L’article XVII a trait à la procédure d’arbitrage ouverte en cas de différend entre deux ou plusieurs Etats membres, ou entre un ou plusieurs d’entre eux et l’Agence, au sujet de l’interprétation ou de l’application de la Convention de l’ASE ou de ses annexes, ainsi que de tout différend relatif à un dommage causé par l’Agence ou impliquant une autre responsabilité de celle-ci (article XXVI de l’annexe I) qui n’auront pas été réglés par l’entremise du Conseil.
L’article XIX dispose qu’à la date d’entrée en vigueur de la Convention de l’ASE, l’Agence reprend l’ensemble des droits et obligations du CERS.
L’annexe I concerne les privilèges et immunités de l’Agence.
Selon l’article premier de l’annexe I, l’Agence a la personnalité juridique ; elle a notamment la capacité de contracter, d’acquérir et d’aliéner des biens immobiliers et mobiliers, ainsi que d’ester en justice.
Conformément à l’article IV § 1 a) de l’annexe I, l’Agence bénéficie de l’immunité de juridiction et d’exécution, sauf dans la mesure où, par décision du Conseil, elle y renonce expressément dans un cas particulier ; le Conseil a le devoir de lever cette immunité dans tous les cas où son maintien est susceptible d’entraver l’action de la justice et où elle peut être levée sans porter atteinte aux intérêts de l’Agence.
Selon l’article XXV de l’annexe I, le recours à l’arbitrage est prévu dans tous contrats écrits autres que ceux conclus conformément au statut du personnel. En outre, tout Etat membre peut saisir le tribunal d’arbitrage international visé à l’article XVII de la Convention de l’ASE de tout différend relatif, notamment, à un dommage causé par l’Agence ou impliquant toute autre responsabilité extracontractuelle de celle-ci. Conformément à l’article XXVII de l’annexe I, l’Agence prend les dispositions appropriées en vue du règlement satisfaisant des litiges éventuels entre l’Agence et le Directeur général, les membres du personnel ou les experts au sujet de leurs conditions de service.
Le titre VIII du Statut du personnel de l’ASE (articles 33 à 41) traite des litiges au sein de l’Agence. Quant à la compétence de la Commission de recours, l’article 33 prévoit :
« 33.1 Il est institué une Commission de recours indépendante de l’Agence qui connaît des litiges relatifs à toute décision explicite ou implicite prise par l’Agence et l’opposant à un membre du personnel en fonctions, un ancien membre du personnel ou ses ayants droit.
33.2 La Commission annule la décision qui fait l’objet du recours si elle est contraire à la Réglementation applicable au personnel, aux conditions d’engagement de l’intéressé ou à ses droits acquis, dès lors qu’elle porte atteinte à un intérêt personnel et direct du requérant.
33.3 La Commission de recours peut également condamner l’Agence à réparer tout dommage subi par le requérant à la suite de la décision visée au paragraphe 33.2.
33.4 Si l’Agence – ou le requérant – fait valoir que l’exécution d’une décision d’annulation soulèverait d’importantes difficultés, la Commission de recours peut, si elle estime cet argument valable, allouer au requérant une indemnité en raison du préjudice subi.
33.5 La Commission de recours est également compétente dans le cas où un membre du personnel désire intenter une action en justice contre un autre membre du personnel et lorsque cette action a été empêchée par le refus du Directeur général de lever l’immunité de juridiction du membre du personnel en cause.
33.6 La Commission de recours a également compétence pour statuer sur les litiges relatifs à sa juridiction telle qu’elle est définie dans le présent Statut, ou sur toute question de procédure. »
4. L’Accord relatif à l’ESOC
Cet Accord a été conclu entre le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne et le CERS aux fins de l’établissement d’un Centre européen d’opérations spatiales, comprenant le Centre européen de données spatiales. Les articles 1 à 4 concernent le site de construction des bâtiments de l’ESOC et des questions connexes.
Le titre III de l’Accord renferme des dispositions générales. L’article 6 est ainsi libellé :
« 1. Sous réserve des dispositions du Protocole sur les Privilèges et les Immunités de l’Organisation et de tout accord complémentaire conclu entre la République Fédérale d’Allemagne et l’Organisation conformément à l’Article 30 dudit Protocole, l’activité de l’Organisation dans la République Fédérale d’Allemagne est régie par le droit allemand. Lorsque les conditions d’emploi d’un agent de l’Organisation ne sont pas réglées par le Statut du Personnel de l’Organisation, elles seront assujetties aux lois et règlements allemands.
2. Les conflits entre l’Organisation et son personnel dans la République Fédérale d’Allemagne qui n’est pas soumis à la compétence de la Commission de recours de l’Organisation, seront soumis à la juridiction allemande. »
GRIEFS
Les requérants soulèvent un certain nombre de griefs tirés de l’article 6 § 1 de la Convention. Ils allèguent notamment la violation de leur droit d’accès à un tribunal et de celui d’être entendu.
En particulier, ils se plaignent de ce que la Commission de recours n’a en réalité pas examiné leur recours en substance. Celle-ci a affirmé sa compétence sur la seule allégation des requérants de faire partie des membres du personnel (staff members). Or cette question aurait dû être examinée au stade de la recevabilité du recours et ne pouvait être rattachée à l’examen du bien-fondé du recours. Les requérants allèguent en outre de ce que la Commission de recours n’a pas pris en considération leurs observations sur la question de savoir si l’ASE, en se servant de la possibilité offerte par la loi allemande sur le prêt de main-d’œuvre, n’avait pas incorporé le droit allemand dans le droit interne de l’organisation. Les requérants se plaignent aussi du refus de l’ASE de leur permettre de consulter leurs dossiers personnels.
Les requérants soulignent que si la Cour, dans son arrêt du 18 février 1999, a considéré que les requérants pouvaient intenter une action en dommages-intérêts contre les sociétés qui les avaient employés et qui les avaient mis a la disposition de tiers, en invoquant les dispositions générales du droit du travail ou, plus particulièrement, la loi allemande sur le prêt de main-d’œuvre (affaire Beer et Regan précitée, § 60), cela n’avait pas d’importance en l’espèce, s’agissant des griefs portant sur la procédure devant la Commission de recours de l’ASE. En outre, l’objet du recours devant la Commission de recours portait sur l’existence d’une relation de travail donnant droit au salaire dû par l’agence alors que les accords conclus devant le tribunal du travail de Darmstadt en 1994 et 1995 concernaient le paiement des dommages-intérêts suite à l’invalidité du contrat de travail. Le fait que les requérants aient obtenu des dédommagements considérables (« relativ hohe Entschädigungen »), ne s’oppose pas aux conclusions faites mais devrait être déduit du dommage matériel subi lors de son évaluation ; celui-ci s’élèverait par ailleurs à 1 250 035,35 DEM pour le premier requérant et à 378 233 DEM pour le second requérant.
EN DROIT
Les requérants se plaignent de ce qu’ils n’ont pas bénéficié d’un procès équitable devant la Commission de recours de l’ASE. Ils invoquent l’article 6 § 1 de la Convention dont la partie pertinente se lit ainsi :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
La Cour note que l’Agence spatiale européenne n’est pas en tant que telle partie contractante à la Convention. La question se pose dès lors de savoir si la République fédérale d’Allemagne et les autres Etats membres de l’ASE peuvent être tenus responsables de la décision de la Commission de recours et du déroulement de la procédure devant celle-ci qui est l’organe juridictionnel de cette organisation. Dans l’affirmative, devra alors être examinée la question de savoir si l’approche de la Commission de recours qui consiste à considérer les requérants comme n’étant pas membres du personnel de l’ASE peut s’analyser en une limitation injustifiée de l’accès au tribunal contraire à l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour estime cependant qu’il n’y pas lieu ici de se prononcer sur les questions soulevées, la requête devant être rejetée pour d’autres raisons. Elle rappelle ce qu’elle a dit au paragraphe 60 de son arrêt Beer et Regan précité:
« Par ailleurs, les travailleurs temporaires ont en principe la faculté de demander réparation aux sociétés qui les ont employés et qui les ont mis à la disposition de tiers. Ils peuvent intenter une action en dommages-intérêts contre ces sociétés en invoquant les dispositions générales du droit du travail ou, plus particulièrement, la loi allemande sur le prêt de main-d’œuvre. Pareille action permet de préciser la nature des relations de travail. Le fait que toute action invoquant la loi sur le prêt de main-d’œuvre présuppose la bonne foi [voir droit et pratique internes pertinents ci-dessus] ne la prive pas, de manière générale, de chances raisonnables de succès. »
La Cour constate que les requérants se sont servis de cette faculté et ont conclu, le 6 septembre 1994 et le 20 juin 1995 respectivement, des règlements amiables avec les sociétés en question devant le tribunal du travail de Darmstadt. En application de ceux-ci, ils ont reçu, pour la perte de leur emploi, des indemnisations dont les montants étaient - de leur propre aveu - considérables.
Dès lors, de l’avis de la Cour, les requérants ne peuvent passer pour avoir dû supporter, du fait de la décision de la Commission de recours rejetant leur demande, une charge disproportionnée, (voir, mutatis mutandis, Wittek c. Allemagne, no 37290/97, 12 décembre 2002 , CEDH 2002-..., § 60).
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare la requête irrecevable.
Søren nielsenChristos Rozakis
Greffier adjointPrésident
Full & Egal Universal Law Academy