Communiquée le 9 juin 2015
DEUXIÈME SECTION
Requête no 37798/13
Samia BELKACEMI et Yamina OUSSAR
contre la Belgique
introduite le 31 mai 2013
EXPOSÉ DES FAITS
1. La première requérante, Mme Samia Belkacemi, est une ressortissante belge née le 19 janvier 1981, et résidant à Schaerbeek et la deuxième requérante, Mme Yamina Oussar, est une requérante marocaine née le 10 mars 1973, et résidant à Liège. Elles sont représentées par Me I. Wouters, avocate à Bruxelles.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les requérantes, qui se déclarent de confession musulmane, indiquent avoir pris, de leur propre initiative, la décision de porter le niqab – voile couvrant le visage à l’exception des yeux – afin d’être en accord avec leurs convictions religieuses. Elles firent le choix de porter le voile intégral, conformément à leurs convictions religieuses. Elles expliquent avoir toujours enlevé leur voile spontanément et/ou sur demande de façon ponctuelle quand des circonstances précises le justifiaient, par exemple lors d’un contrôle d’identité, devant les cours et tribunaux, à la poste, etc.
3. La première requérante explique avoir été verbalisée à Etterbeek en 2009 sur la base d’un règlement de police communal pour port du voile intégral dans l’espace public et qu’elle a obtenu gain de cause dans le cadre d’un recours introduit devant le tribunal de police de Bruxelles, le règlement communal ayant été déclaré non conforme à l’article 9 de la Convention par jugement du 26 janvier 2011.
4. Quant à la deuxième requérante, elle fut verbalisée à Molenbeek-Saint-Jean en juin 2011, également sur la base d’un règlement de police communal, pour port du voile intégral.
5. À la suite de l’adoption le 1er juin 2011 de la loi interdisant le port de tout vêtement cachant totalement ou de manière principale le visage (voir paragraphes 12 et 13, ci-dessous), la première requérante décida, dans un premier temps, de continuer à circuler voilée sur la voie publique. Toutefois sous la pression, elle décida, dans l’attente de la décision de la Cour, de retirer temporairement son voile. Elle explique qu’en tant que mère de famille, elle a des responsabilités familiales et ne peut de ce fait soit passer son temps soit à la maison, soit affronter dans l’espace public la crainte des verbalisations, la stigmatisation créée par la loi, le coût élevé que les amendes risqueraient d’impliquer voire le risque d’être envoyée en prison.
6. La deuxième requérante décida, quant à elle, de rester chez elle de sorte que sa vie privée et sociale est, à ce jour, considérablement, réduite.
7. Le 26 juillet 2011, les requérantes firent une action en suspension et en annulation de la loi devant la Cour constitutionnelle. Leur demande de suspension fut rejetée par un arrêt no 148/2011 du 5 octobre 2011.
8. Deux personnes physiques et une association poursuivirent également l’annulation de la loi.
9. L’ensemble des recours en annulation furent rejetés par la Cour constitutionnelle par un arrêt no 145/2012 du 6 décembre 2012 (voir paragraphes 19-22 ci-dessous).
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La Constitution belge
10. La Constitution belge, en son article 19, protège la liberté de religion en ces termes :
« La liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que la liberté de manifester ses opinions en toute matière, sont garanties, sauf la répression des délits commis à l’occasion de l’usage de ces libertés. »
11. L’article 22 de la Constitution protège le droit au respect de la vie privée et familiale en ces termes :
« Chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi.
La loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 garantissent la protection de ce droit. »
2. La loi du 1er juin 2011
12. Une loi interdisant le port de tout vêtement cachant totalement ou de manière principale le visage a été promulguée le 1er juin 2011 et est entrée en vigueur le 23 juillet 2011.
13. Les dispositions pertinentes de la loi du 1er juin 2011 sont rédigées comme suit :
« Art. 2. Dans le Code pénal, il est inséré un article 563bis rédigé comme suit :
Art. 563bis. Seront punis d’une amende de quinze euros à vingt-cinq euros et d’un emprisonnement d’un jour à sept jours ou d’une de ces peines seulement, ceux qui, sauf dispositions légales contraires, se présentent dans les lieux accessibles au public le visage masqué ou dissimulé en tout ou en partie, de manière telle qu’ils ne soient pas identifiables.
Toutefois, ne sont pas visés par l’alinéa 1er, ceux qui circulent dans les lieux accessibles au public le visage masqué ou dissimulé en tout ou en partie de manière telle qu’ils ne soient pas indentifiables et ce, en vertu de règlements de travail ou d’une ordonnance de police à l’occasion de manifestations festives. »
14. Il ressort des travaux préparatoires de la loi que les auteurs de la proposition de loi qui a mené à l’adoption de la loi entendaient souscrire à un modèle de société faisant prévaloir l’individu sur ses attaches culturelles, philosophiques ou religieuses. C’est ainsi qu’ils préconisaient d’interdire le port, dans l’espace public, de tout vêtement dissimulant totalement ou de manière principale le visage, insistant sur le fait que cette interdiction ne reposait pas seulement sur des considérations d’ordre public mais plus fondamentalement sur des considérations sociales, indispensables à l’estime des auteurs de la proposition, au « vivre ensemble » dans une société émancipatrice et protectrice des droits de tous et de chacun (Doc. parl., Chambre, 2009-2010, DOC 52-2289/001, p. 5, et Doc. parl., Chambre, session extraordinaire 2010, DOC 53-0219/001, p. 5).
15. En ce qui concerne l’objectif de sécurité publique et juridique, les auteurs de la proposition de loi s’exprimèrent comme suit (Doc. parl., Chambre, 2009-2010, DOC 52-2289/001, pp. 5-6, et Doc. parl., Chambre, session extraordinaire 2010, DOC 53-0219/001, pp. 5-6) :
« Dans la mesure où chaque personne circulant sur la voie publique ou dans les lieux publics doit être identifiable, le port de vêtement masquant totalement le visage pose d’évidents problèmes quant à la sécurité publique. Pour interdire ce type de comportements, de nombreuses communes se sont dotées de règlements en vue d’interdire le port de tels vêtements, tout en permettant d’y déroger à l’occasion d’événements spécifiques. Toutefois, force est de constater que, dans une même ville, certaines communes ne prescrivent pas pareilles interdictions. Cette différenciation des régimes entraîne une forme d’insécurité juridique intenable pour les citoyens ainsi que pour les autorités chargées de sanctionner ce type de comportement.
Les auteurs estiment donc qu’il est souhaitable que cette question soit réglée au niveau fédéral de manière à ce que la même règle s’applique à l’ensemble du territoire ».
16. Quant au « vivre ensemble », les auteurs de la proposition de loi écrivaient ce qui suit (Doc. parl., Chambre, 2009-2010, DOC 52-2289/001, pp. 6-7, et Doc. parl., Chambre, session extraordinaire 2010, DOC 53-0219/001, pp. 6-7) :
« Au-delà de cet aspect purement sécuritaire, les vêtements cachant totalement ou de manière principale le visage, nous interpellent également au niveau de leur principe. Fondamentalement, tout comme Levinas, nous estimons que c’est par le visage que se manifeste notre humanité.
Elisabeth Badinter a posé, dans le cadre de son audition au sein de la mission d’information sur la burqa, instituée à l’Assemblée nationale française, une analyse pertinente sur le problème de socialisation que pose ce type de vêtement.
Bien qu’elle se soit exprimée sur la problématique particulière de la burqa ou du niqab, nous estimons que cette analyse porte un message plus universel encore et peut s’appliquer de manière plus générale à tout ce qui vise à dissimuler l’humanité présente en chacun de nous. (...)
Dans une société où nous postulons comme préalable indispensable au mieux vivre ensemble, une rencontre entre tous et l’élaboration d’un pacte citoyen commun, permettant de représenter la société dans sa composition nouvelle, nous affirmons ne pouvoir renoncer au principe du ‘Reconnaître pour connaître’»
17. Ces préoccupations furent rappelées lors des discussions en commission et en assemblée plénière de la Chambre des représentants. On y évoqua notamment la dimension du vivre ensemble et le rôle déterminant que jouait le visage dans le contact social (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0219/004 p. 10 ; Doc. parl., Chambre, 2010-2011, CRIV 53 PLEN 030, pp. 54, 56 et 60).
18. Un amendement qui tendait à remplacer l’intitulé de la loi en vue d’interdire explicitement le port de la burqa ou du niqab (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0219/003, p. 1) fut rejeté lors du vote en commission (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0219/004, p. 23).
3. L’arrêt no 145/2012 de la Cour constitutionnelle
19. Par un arrêt no 145/2012 du 6 décembre 2012, la Cour constitutionnelle rejeta des recours en annulation exercés contre la loi du 1er juin 2011 tout en émettant une réserve d’interprétation de la loi à propos des lieux de culte (point B.30 de l’arrêt, voir paragraphe 21, ci-dessous).
20. Saisie sur le terrain de la conformité de la loi avec la liberté de pensée, de conscience et de religion telle que garantie par l’article 9 de la Convention, la Cour constitutionnelle se prononça sur le moyen tiré du caractère imprécis de la loi en ses notions de « lieux accessibles au public » et d’« identifiabilité ». En ce qui concerne le terme « identifiable », elle jugea que rien dans les travaux préparatoires ne faisait apparaître qu’il y aurait eu lieu d’accorder une autre signification à cette notion que celle qui lui est conférée par le langage courant et le sens commun. Se référant ensuite à la définition de la notion de « lieu public » donnée par la Cour de cassation ainsi qu’à la définition donnée aux termes « lieux accessibles au public » par plusieurs autres textes législatifs belges, la Cour constitutionnelle considéra qu’il ne pouvait être admis que cette notion était à ce point vague qu’elle ne permettrait pas à chacun de savoir où son comportement tombait sous le coup de la loi.
21. Quant à savoir si l’ingérence dénoncée était nécessaire dans une société démocratique, répondait à un besoin social impérieux et était proportionnée par rapport aux buts légitimes poursuivis par le législateur, la Cour constitutionnelle s’exprima comme suit :
« B.17. Il ressort de l’exposé de la proposition qui est à l’origine de la loi attaquée (...) que le législateur a entendu défendre un modèle de société qui fait prévaloir l’individu sur ses attaches philosophiques, culturelles et religieuses en vue de favoriser l’intégration de tous et faire en sorte que les citoyens partagent un patrimoine commun de valeurs fondamentales que sont le droit à la vie, le droit à la liberté de conscience, la démocratie, l’égalité de l’homme et de la femme ou encore la séparation de l’Eglise et de l’État.
(...) les travaux préparatoires de la loi attaquée font apparaître que trois objectifs ont été poursuivis : la sécurité publique, l’égalité entre l’homme et la femme et une certaine conception du « vivre ensemble » dans la société.
B.18. De tels objectifs sont légitimes et entrent dans la catégorie de ceux énumérés à l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme que constituent le maintien de la sûreté publique, la défense de l’ordre ainsi que la protection des droits et libertés d’autrui.
B.19. La Cour doit encore examiner si les conditions de nécessité dans une société démocratique et de proportionnalité par rapport aux objectifs légitimes poursuivis sont remplies.
B.20.1. Il ressort des travaux préparatoires de la loi attaquée que l’interdiction du port d’un vêtement dissimulant le visage a notamment été dictée par des raisons de sécurité publique. À cet égard, ces travaux font état de la commission d’infractions par des personnes dont le visage était dissimulé (Doc. parl., Chambre, 2009-2010, DOC 52-2289/005, p. 8; Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0219/004, p. 7).
B.20.2. L’article 34, § 1er, de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police habilite les fonctionnaires de police à contrôler l’identité de toute personne s’ils ont des motifs raisonnables de croire, en fonction de son comportement, d’indices matériels ou de circonstances de temps et de lieu, qu’elle est recherchée, qu’elle a tenté de commettre une infraction ou se prépare à la commettre, qu’elle pourrait troubler l’ordre public ou qu’elle l’a troublé. Ce contrôle d’identité pourrait être entravé si la personne concernée avait le visage dissimulé et refusait de coopérer à un tel contrôle. En outre, les personnes qui ont le visage dissimulé ne seraient en général pas ou difficilement reconnaissables si elles commettaient des infractions ou troublaient l’ordre public.
B.20.3. Ce n’est pas non plus parce qu’un comportement n’aurait pas encore pris une ampleur de nature à mettre l’ordre social ou la sécurité en péril que le législateur ne serait pas autorisé à intervenir. Il ne peut lui être reproché d’anticiper en temps utile un tel risque en réprimant des comportements lorsqu’il est établi que la généralisation de ceux-ci entraînerait un danger réel.
B.20.4. Compte tenu de ce qui précède, le législateur pouvait estimer que l’interdiction de dissimuler le visage dans les lieux accessibles au public est nécessaire pour des raisons de sécurité publique.
B.21. Le législateur a également motivé son intervention par une certaine conception du « vivre ensemble » dans une société fondée sur des valeurs fondamentales qui, à son estime, en découlent.
L’individualité de tout sujet de droit d’une société démocratique ne peut se concevoir sans que l’on puisse percevoir son visage, qui en constitue un élément fondamental. Compte tenu des valeurs essentielles qu’il entend défendre, le législateur a pu considérer que la circulation dans la sphère publique, qui concerne par essence la collectivité, de personnes dont cet élément fondamental de l’individualité n’apparaît pas, rend impossible l’établissement de rapports humains indispensables à la vie en société. Si le pluralisme et la démocratie impliquent la liberté de manifester ses convictions notamment par le port de signes religieux, l’État doit veiller aux conditions dans lesquelles ces signes sont portés et aux conséquences que le port de ces signes peut avoir. Dès lors que la dissimulation du visage a pour conséquence de priver le sujet de droit, membre de la société, de toute possibilité d’individualisation par le visage alors que cette individualisation constitue une condition fondamentale liée à son essence même, l’interdiction de porter dans les lieux accessibles au public un tel vêtement, fût-il l’expression d’une conviction religieuse, répond à un besoin social impérieux dans une société démocratique.
B.22. Quant à la dignité de la femme, ici encore, le législateur a pu considérer que les valeurs fondamentales d’une société démocratique s’opposent à ce que des femmes soient contraintes de dissimuler leur visage sous la pression de membres de leur famille ou de leur communauté et soient privées ainsi, contre leur gré, de la liberté de disposer d’elles-mêmes.
B. 23. Toutefois, (...) le port du voile intégral peut correspondre à l’expression d’un choix religieux. Ce choix peut être guidé par diverses motivations aux significations symboliques multiples.
Même lorsque le port du voile intégral résulte d’un choix délibéré dans le chef de la femme, l’égalité des sexes, que le législateur considère à juste titre comme une valeur fondamentale de la société démocratique, justifie que l’État puisse s’opposer, dans la sphère publique, à la manifestation d’une conviction religieuse par un comportement non conciliable avec ce principe d’égalité entre l’homme et la femme. Comme la Cour l’a relevé en B.21, le port d’un voile intégral dissimulant le visage prive, en effet, la femme, seule destinataire de ce prescrit, d’un élément fondamental de son individualité, indispensable à la vie en société et à l’établissement de liens sociaux.
B.24. La Cour doit encore examiner si le recours à une sanction de nature pénale en vue de garantir le respect de l’interdiction que la loi prévoit n’a pas des effets disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis.
(...)
B.26. Lorsque le législateur estime que certains manquements doivent faire l’objet d’une répression, il relève de son pouvoir d’appréciation de décider s’il est opportun d’opter pour des sanctions pénales sensu stricto ou pour des sanctions administratives.
B.27. Compte tenu des disparités constatées entre les communes et des divergences jurisprudentielles qui sont apparues dans cette matière, le législateur a pu considérer qu’il s’imposait d’assurer la sécurité juridique en uniformisant la sanction infligée lorsque le port d’un vêtement dissimulant le visage dans les lieux accessibles au public est constaté.
B.28. Dès lors que l’individualisation des personnes, dont le visage est un élément fondamental, constitue une condition essentielle au fonctionnement d’une société démocratique dont chaque membre est un sujet de droit, le législateur a pu considérer que dissimuler son visage pouvait mettre en péril le fonctionnement de la société ainsi conçue et devait, partant, être pénalement réprimé.
B.29.1. Sous réserve de ce qui est mentionné en B.30, en ce qu’elle s’adresse aux personnes qui, librement et volontairement, dissimulent leur visage dans les lieux accessibles au public, la mesure attaquée n’a pas d’effets disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis dès lors que le législateur a opté pour la sanction pénale la plus légère. La circonstance que la peine puisse être plus lourde en cas de récidive ne mène pas à une autre conclusion. Le législateur a pu, en effet, estimer que le contrevenant qui est condamné pour un comportement pénalement réprimé ne réitérera pas ce comportement, sous la menace d’une sanction plus lourde.
B.29.2. Pour le surplus, il y a lieu d’observer, en ce qui concerne les personnes qui dissimuleraient leur visage sous la contrainte, que l’article 71 du Code pénal prévoit qu’il n’y a pas d’infraction lorsque l’auteur des faits a été contraint par une force à laquelle il n’a pu résister.
B.30. La loi attaquée prévoit une sanction pénale à l’égard de toute personne qui, sauf dispositions légales contraires, se présente le visage masqué ou dissimulé en tout ou en partie de manière telle qu’elle ne soit pas identifiable, dès lors qu’il s’agit de lieux accessibles au public. Il serait manifestement déraisonnable de considérer que ces lieux doivent s’entendre comme incluant les lieux destinés au culte. Le port de vêtements correspondant à l’expression d’un choix religieux, tels que le voile qui couvre intégralement le visage dans de tels lieux, ne pourrait faire l’objet de restrictions sans que cela porte atteinte de manière disproportionnée à la liberté de manifester ses convictions religieuses.
B. 31. Sous réserve de cette interprétation, le premier moyen dans l’affaire no 5191 et le deuxième moyen dans les affaires nos 5244 et 5290 ne sont pas fondés. »
22. En ce que la loi aurait créé une situation de discrimination à l’égard des femmes portant le voile intégral contraire notamment aux articles 14 de la Convention et 1er du Protocole no 12 à la Convention, la Cour constitutionnelle considéra ce qui suit :
« B.56. (...)
Comme l’indiquent les parties requérantes, la loi attaquée peut certes avoir des conséquences plus contraignantes à l’égard de l’exercice, par certaines femmes de confession musulmane, de certaines de leurs libertés fondamentales. Ainsi qu’il ressort de l’examen des moyens qui précède, la restriction apportée à leurs droits n’est pas disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur et répond au caractère de nécessité dans une société démocratique. Il est, partant, raisonnablement justifié de ne pas prévoir un traitement différencié pour cette catégorie de personnes. »
C. Autres textes pertinents
23. Les dispositions pertinentes figurant dans les autres instruments internationaux ainsi que la situation dans les autres pays européens sont énoncées dans l’arrêt S.A.S. c. France [GC] (no 43835/11, §§ 35-52, CEDH 2014 (extraits)).
GRIEFS
24. Invoquant les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention pris isolément et combinés avec l’article 14 de la Convention, les requérantes se plaignent que l’interdiction en droit belge de porter le voile intégral constitue une violation de leur droit au respect de leur vie privée, de leur droit à la liberté de manifester leur religion ou leurs convictions, de leur droit à la liberté d’expression et de leur droit à la liberté d’association. Elles soutiennent que cette interdiction génère à leur détriment une discrimination dans la jouissance de ces droits.
25. Invoquant l’article 3 pris isolément et combiné avec l’article 14, les requérantes se plaignent que l’interdiction litigieuse les expose à un risque de sanctions, de harcèlement et de discrimination, constitutif d’un traitement dégradant.
26. Invoquant l’article 5 de la Convention, les requérantes se plaignent que le risque d’être privées de leur liberté par l’effet d’une sanction pénale ou du choix contraint de rester chez elles porte atteinte à leur droit à la liberté individuelle. Les requérantes se plaignent d’être victimes d’une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention dans la jouissance du droit à la liberté individuelle et du droit à la liberté de circulation tel que garanti par l’article 2 du Protocole no 4.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Eu égard à l’arrêt S.A.S. c. France [GC] (no 43835/11, CEDH 2014 (extraits)), les requérantes sont-elles fondées à soutenir que l’interdiction légale de porter dans l’espace public une tenue destinée à dissimuler le visage est constitutive d’une violation de leur droit à la liberté de manifester leur religion ou leur conviction, tel qu’il se trouve garanti par l’article 9 de la Convention ?
Cette même circonstance emporte-t-elle violation du droit de la deuxième requérante au respect de sa vie privée tel qu’il se trouve garanti par l’article 8 de la Convention ?
En particulier, la circonstance que l’interdiction figurant dans la loi belge soit assortie d’une sanction pénale pouvant aller jusqu’à une peine d’emprisonnement rend-elle la mesure disproportionnée (comparer, S.A.S., précité, § 152) ? À ce sujet, comment les juridictions belges appliquent-elles en pratique les sanctions prévues par la loi ?
2. Les requérantes sont-elles fondées à soutenir qu’elles sont victimes d’une discrimination fondée sur la religion ou le sexe, contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 9 de la Convention et/ou l’article 8 de la Convention ?
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