DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 31524/96
présentée par BELVEDERE ALBERGHERIA Srl
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant en chambre le 21 septembre 1999 en présence de
M.M. Fischbach, président,
M.B. Conforti,
M.G. Bonello,
M.P. Lorenzen,
MmeM. Tsatsa-Nikolovska,
M.A.B. Baka,
M.E. Levits, juges,
et deM.E. Fribergh, greffier de section ;
Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 2 mai 1996 par Belvedere Albergheria Srl contre l'Italie et enregistrée le 20 mai 1996 sous le n° de dossier 31524/96 ;
Vu les rapports prévus à l’article 49 du règlement de la Cour ;
Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur les 28 septembre et 5 octobre 1998 et les observations en réponse présentées par la société requérante le 17 novembre 1998 ;
Après en avoir délibéré ;
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une société à responsabilité limitée, constituée en 1983.
Elle est représentée devant la Cour par Me Nicolo’ Paoletti, avocat au barreau de Rome.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A.Circonstances particulières de l’affaire
La société requérante (infra la requérante), propriétaire de l’hôtel Belvedere sis à Monte Argentario, était également propriétaire d’un terrain de 1 375 mètres carrés permettant aux clients de l’hôtel d’accéder directement à la mer.
Par une délibération du 19 mai 1987, la municipalité de Monte Argentario approuva le projet de construction d’une route qui devait se réaliser sur le terrain de la requérante.
Par un décret du 25 mai 1987, le maire de Monte Argentario ordonna l’occupation d’urgence du terrain de la requérante. A une date non précisée, l’administration procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
La procédure diligentée par la requérante devant le tribunal administratif
A une date non précisée, la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif de Toscane (TAR). Elle contestait notamment la légalité de la délibération de la municipalité du 19 mai 1987 et de l’occupation du terrain.
Par un jugement rendu le 2 décembre 1987, le TAR de Toscane accueillit le recours de la requérante et annula la délibération de la municipalité du 19 mai 1987 ainsi que tous les actes ultérieurs. Le tribunal estima que la municipalité avait approuvé le projet litigieux sans préalablement procéder à des tests techniques suffisants. De ce fait, le projet approuvé était illégal et ne pouvait pas être considéré comme d’intérêt public (non atto a realizzare un interesse pubblico).
Cette décision fut déposée au greffe le 24 mai 1988 et acquit force de chose jugée en date du 9 juin 1989.
La procédure d’exécution engagée par la requérante
Par des courriers du 8 juillet 1988, 11 août 1989 et 18 juillet 1990, la requérante intima à la municipalité de Monte Argentario de procéder à la remise en état du terrain et à la restitution de celui-ci, en exécution du jugement du TAR.
Ces courriers n’eurent pas d’effet.
La requérante introduisit un recours en exécution (giudizio di ottemperanza) devant le TAR de Toscane, en vue d’obtenir la remise en état du terrain, en exécution du jugement du 24 mai 1988.
Par une décision du 26 juin 1991, le TAR rejeta le recours de la requérante, au motif que l’exécution du jugement du 24 mai 1988 s’avérait impossible.
Le tribunal observa que le jugement du 2 décembre 1987 ayant annulé la délibération de la municipalité de Monte Argentario en raison de vices de la procédure d’instruction n’avait pas exclu que, par la suite, la municipalité puisse renouveler la procédure et adopter une nouvelle délibération - ce qui n’avait en tout cas pas eu lieu.
Le tribunal observa ensuite que, par effet du principe de l’expropriation substantielle (occupazione acquisitiva), la requérante n’était plus propriétaire du terrain qui appartenait désormais à la municipalité de Monte Argentario suite à l’accomplissement des travaux de construction de la route. En effet, en dépit du jugement rendu par ce même tribunal et malgré le fait que l’œuvre réalisée par l’administration était dangereuse et contraire à l’intérêt public, la réalisation de l’œuvre par l’administration avait entraîné le transfert de propriété du terrain. Par conséquent, la restitution du terrain était impossible. L’illégalité de ce transfert de propriété donnait toutefois le droit à l’intéressée de réclamer des dommages-intérêts devant les juridictions civiles.
La requérante interjeta appel de cette décision devant le Conseil d’Etat. Elle faisait notamment valoir que le TAR avait constaté l’illégalité du comportement de l’administration avant l’accomplissement des travaux par cette dernière et que l’administration avait ignoré ce jugement. L’application en l’espèce du principe de l’expropriation substantielle vidait de substance la décision judiciaire, puisque l’administration était libre d’agir de manière illégale dans le seul but d’acquérir la propriété d’un terrain.
Par une ordonnance du 5 juin 1995, la section V du Conseil d’Etat, saisie du recours, décida de déférer l’affaire devant la Plénière. Il ressort de cette ordonnance que la section concernée considérait qu’en l’espèce la perte de propriété du terrain par effet de la réalisation de l’œuvre publique équivalait à un déni de justice. En effet, si un jugement administratif, comme celui du 24 mai 1988, favorable au propriétaire d’un terrain, n’avait aucune efficacité face à la volonté de l’administration de s’approprier ce bien, il en résultait que le propriétaire concerné était à la merci de l’administration. Par ailleurs, la section V du Conseil d’Etat constata que la municipalité de Monte Argentario, suite à l’annulation des délibérations de la part du TAR, n’avait jamais renouvelé la procédure d’instruction ni adopté de délibérations ultérieures.
Par une décision du 7 février 1996, le Conseil d’Etat en chambres réunies rejeta l’appel de la requérante.
Le Conseil estima que l’application du principe de l’expropriation substantielle en l’espèce n’avait entraîné aucun déni de justice. En effet, le Conseil affirma que les travaux de construction avaient été achevés pour l’essentiel le 7 août 1987, à savoir avant le jugement du TAR. Après cette date, seuls des travaux complémentaires et de moindre importance avaient été effectués, et notamment l’installation de l’éclairage et l’achèvement de la chaussée. Par conséquent, la date du 7 août 1987 devait être considérée comme date du transfert de la propriété du terrain, puisqu’à cette date la destination de celui-ci était devenue irréversible par effet de l’achèvement des travaux. La restitution de ce dernier était impossible, par effet de l’expropriation substantielle. Le 7 août 1987 était également la date à laquelle avait commencé à courir le délai de prescription pour réclamer des dommages-intérêts.
B.Droit et pratique internes pertinents
La loi n° 85 du 22 octobre 1971
Cette loi discipline la procédure accélérée d’expropriation. Celle-ci permet à l’administration de construire avant l’expropriation formelle.
Une fois adoptés par l’administration locale concernée la déclaration d’utilité publique de l’œuvre à réaliser et le projet de construction, le préfet peut établir, par décret, l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée n’excédant pas cinq ans. Ce décret perd sa validité si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d’occupation, doivent suivre un décret d’expropriation formelle, par décret, et le paiement d’une indemnité.
Le principe de l’expropriation substantielle (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)
Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’une œuvre publique. Restait à savoir si, simplement par effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain. La jurisprudence résolut la question par l’affirmative, et introduisit le principe de l’expropriation substantielle (accessione invertita ou occupazione appropriativa).
Ce principe a été consacré par l’arrêt n° 1464 du 16 février 1983 de la Cour de Cassation, statuant en Chambres réunies. Par effet de ce principe, la puissance publique acquiert la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle, lorsque, suite à l’occupation d’urgence du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’œuvre publique a été réalisée de sorte que le bien ne peut plus être restitué au propriétaire. Dans un tel cas, le propriétaire a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sine titulo.
Toutefois, cette indemnisation n’est pas versée automatiquement : il incombe à l’intéressé d’engager une procédure en dommages-intérêts.
En outre, l’indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour toute occupation de terrains ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Cela, par effet de l’article 5-bis, alinéa 7-bis du décret-loi n° 333 du 11 juillet 1992, tel que modifié par la loi n° 662 de 1996. Dans ces cas, l’indemnisation ne peut pas dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle (demi-somme de la valeur vénale et du revenu foncier, de laquelle on déduit 40%), sans appliquer la réduction de 40% et augmenté de 10 % . Par arrêt n° 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle italienne a jugé compatible avec la Constitution une telle indemnité. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée, lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
Le droit à indemnisation est en outre soumis à un délai de prescription. Dans un premier temps, la jurisprudence avait considéré qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sine titulo du terrain constituait un acte illégal continu. Par la suite, la jurisprudence a considéré qu’un délai de prescription de dix ou cinq ans devait s’appliquer. Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation en Chambres réunies a définitivement tranché la question, statuant que le délai de prescription est de cinq ans et que celui-ci commence à courir à partir du jour où l’œuvre publique a été achevée.
GRIEF
La requérante se plaint d’une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens, tel que garanti par l’article 1 du Protocole n° 1. Elle fait valoir que, par effet de l’application du principe de l’expropriation substantielle, l’administration est devenue propriétaire de son terrain, en dépit du comportement illégal de celle-ci et de l’absence d’utilité publique de l’œuvre réalisée. La requérante se plaint de l’impossibilité d’obtenir la remise en état et la restitution du terrain, malgré le jugement favorable du tribunal administratif du 24 mai 1988.
PROCÉDURE
La requête a été introduite le 2 mai 1996 et enregistrée le 20 mai 1996.
Le 1er juillet 1998, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en l’invitant à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations les 28 septembre et 5 octobre 1998, et la requérante y a répondu le 17 novembre 1998.
En vertu de l’article 5 § 2 du Protocole n° 11, entré en vigueur le 1er novembre 1998, l’affaire est à examiner par la Cour européenne des Droits de l’Homme à partir de cette date.
EN DROIT
Le grief de la requérante porte sur l’impossibilité de récupérer la propriété de son terrain par effet du principe de l’expropriation substantielle, qui a été appliqué en dépit du jugement du tribunal administratif de Toscane ayant annulé, puisque illégale, l’occupation du terrain de la part de l’administration ainsi que le projet de construction, puisque dépourvu d’utilité publique.
La requérante allègue la violation de l’article 1 du Protocole n° 1, qui est libellé comme suit :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement fait observer que la requérante a été privée de son terrain par effet du principe de l’expropriation substantielle (occupazione acquisitiva) à compter du 7 août 1987 et que cette situation donne la possibilité à la requérante de réclamer une indemnisation intégrale.
Le Gouvernement soutient que la privation du terrain est conforme à l’article 1 du Protocole n° 1. L’achèvement des travaux entrepris par l’administration a un double effet : d’une part, il entraînerait une reconnaissance de l’utilité publique de l’œuvre réalisée, d’autre part il ferait cesser l’illégalité du comportement de l’administration. Cependant, l’illégalité existant jusqu’au moment de l’achèvement des travaux donne le droit à l’intéressé de demander une réparation par équivalent, à savoir des dommages-intérêts, au besoin par une action devant les juridictions compétentes.
Le Gouvernement fait observer que la possibilité de demander une réparation par équivalent est soumise à un délai de prescription de cinq ans. Ce délai commence à courir le jour où les travaux se sont terminés. Or, le Gouvernement observe qu’en l’espèce, le recours en exécution engagé par la requérante devant les juridictions administratives doit être qualifié de restitutio in integrum ; le délai de prescription semble dès lors avoir été interrompu par ce recours et aurait recommencé à courir après que la décision du Conseil d’Etat soit devenue définitive.
La requérante conteste la thèse du Gouvernement.
Elle soutient que l’ingérence dans son droit au respect des biens n’est pas compatible avec l’article 1 du Protocole n° 1, étant donné qu’elle ne peut pas obtenir la restitution du terrain malgré l’absence d’utilité publique du projet adopté par la municipalité de Monte Argentario et malgré l’illégalité de l’occupation du terrain. La requérante souligne qu’un jugement ayant acquis force de chose jugée a reconnu le caractère illégal du comportement tenu par l’administration. Se référant à l’ordonnance du Conseil d’Etat du 5 juin 1995, la requérante observe que, par effet de l’application du principe de l’expropriation substantielle, le propriétaire d’un terrain se trouve à la merci de l’administration : cette dernière - dans le seul but de s’approprier un terrain - peut réaliser sur celui-ci une œuvre dépourvue d’utilité publique après avoir, de manière tout à fait illégale, occupé le terrain et peut ne pas respecter les décisions judiciaires reconnaissant l’illégalité de son comportement et annulant les actes accomplis.
Selon la requérante, à supposer même qu’elle eût la possibilité de réclamer une indemnité, celle-ci ne saurait être considérée comme une compensation du préjudice subi en raison du comportement illégal de l’administration.
La requérante fait enfin observer que, par effet de la législation en vigueur, l’indemnité éventuellement versée ne correspondrait pas à la valeur du terrain, mais seulement à environ 60 % de celle-ci.
La Cour a examiné les arguments des parties. Elle estime que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
DÉCLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Erik FriberghMarc Fischbach
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy