BENEFICIO CAPELLA PAOLINI contre SAINT-MARIN

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 40786/98
présentée par BENEFICIO CAPPELLA PAOLINI
contre Saint-Marin

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 8 avril 2003 en une chambre composée de :

MM.J.-P. Costa, président,
A.B. Baka,
L. Loucaides,
C. Bîrsan,
K. Jungwiert,
V. Butkevych, juges,
M.L. Ferrari Bravo, juge ad hoc,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 19 mars 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Beneficio Cappella Paolini est une institution ecclésiastique saint-marinaise. La requête a été introduite par Mmes Amata Novella, Carla et Teresa Marcucci, ressortissantes saint-marinaises, titulaires d’un droit de patronage sur les biens appartenant à l’institution. Celles-ci ont désigné Mes Antonella Mularoni et Gian Luca Mularoni, avocats à Saint-Marin, pour représenter la requérante devant la Cour. Depuis lors, Me Antonella Mularoni a cessé ses fonctions d’avocat à Saint-Marin, si bien que reste seul devant la Cour Me Gian Luca Mularoni.

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le 7 mars 1985, le Gouvernement saint-marinais décréta l’expropriation de certains terrains appartenant à la requérante. L’indemnité d’expropriation versée s’éleva à 114 790 590 lires italiennes. Destinés à des travaux d’urbanisation à réaliser avant le 31 décembre 1987, les terrains ne furent utilisés qu’en partie. Le 16 février 1987, la requérante, par l’intermédiaire de Mmes Marcucci, s’adressa au Gouvernement afin de pouvoir recouvrer la possession des terrains non utilisés. Le Gouvernement rejeta la demande le 20 octobre 1987 au motif que ces biens pouvaient encore être utilisés dans l’intérêt de la collectivité. La procédure devant les juridictions civiles

Le 10 novembre 1988, s’appuyant sur le paragraphe 3 de l’article 14 de la loi no 18 du 25 mars 1980 (« la loi no 18/1980 ») qui prévoit la péremption de la procédure d’expropriation en cas de dépassement du délai fixé pour la réalisation des travaux, Mmes Marcucci introduisirent une action possessoire devant le juge civil de première instance (Commissario della Legge). La première audience fut fixée au 19 janvier 1989 mais ne se tint pas en raison du défaut de notification au Gouvernement. Celui-ci se constitua dans la procédure le 5 mai 1989. A l’audience du 23 septembre 1989, le Gouvernement demanda l’audition d’un témoin, autorisée par le juge le 12 janvier 1990. Le témoin ne se présenta pas à l’audience du 5 avril 1990, puis le 26 septembre le Gouvernement renonça à l’audition. Les parties présentèrent leurs conclusions écrites le 23 mai 1991. La mise en état de l’affaire fut close le 14 novembre 1991.

Par un jugement du 14 janvier 1992, déposé au greffe le même jour, le juge rejeta la demande de la requérante car, d’une part, le décret d’expropriation du 20 octobre 1987 était un acte administratif et échappait à la compétence de la juridiction civile et, d’autre part, la requérante ne pouvait introduire une action possessoire au motif que les biens litigieux avaient été expropriés légalement et n’avaient pas été acquis sine titulo par l’Etat.

Le 12 mars 1992, Mmes Marcucci saisirent le juge civil d’appel (Giudice delle Appellazioni Civili) d’une action pétitoire visant la restitution des terrains litigieux en application du paragraphe 3 de l’article 14 de la loi no 18/1980. Elles affirmaient aussi que le comportement de l’administration avait violé l’article 1 du Protocole no 1. La première audience eut lieu le 9 avril 1992. Le 21 mai suivant, les intéressées déposèrent certaines pièces. La procédure fut suspendue le 29 mai 1992 en raison de la tentative de règlement amiable en cours. La tentative n’ayant pas abouti, le 2 décembre 1992, le Commissario della Legge, organe chargé aussi de la mise en état en appel, ordonna la reprise de la procédure. A l’audience du 25 février 1993, Mmes Marcucci demandèrent la désignation d’un expert ainsi que l’audition d’un témoin afin de déterminer les terrains qui n’avaient pas été utilisés. Le Commissario della Legge y fit droit le 2 mars et le 6 avril. Le témoin fut entendu le 24 juin et l’expertise déposée le 7 novembre 1993. Les parties présentèrent leurs conclusions le 10 février et le 24 mars 1994. La mise en état fut close le 27 avril 1994.

Toutefois, entre-temps, en décembre 1994, C. P., qui était le juge d’appel, était décédé. Aucun autre juge ne pouvant le remplacer, car l’organigramme de la juridiction d’appel au civil prévoyait un seul magistrat, le 17 janvier 1995, le Parlement promulgua la loi n 2/1995. Aux termes de son article 1 : « En cas de décès ou de grave empêchement du magistrat d’appel au civil d’exercer ses fonctions d’instruction, l’un des magistrats d’appel au pénal le remplacera afin d’accomplir d’éventuels actes urgents jusqu’à la substitution ou à la fin du grave empêchement (...). »

Le 25 avril 1995, le Parlement nomma le juge P.G. P. en tant que remplaçant du juge décédé. Cependant, P.G. P. demanda au Conseil des XII l’autorisation de s’abstenir dans l’examen de la procédure litigieuse parce qu’il y avait participé comme juge civil de première instance. Le Conseil des XII, organe juridictionnel de troisième instance lorsque la décision d’appel ne confirme pas celle de première instance, se prononce également sur les demandes d’abstention et de récusation (article 17 de la loi no 2/1995).

Le 26 septembre 1995, le Conseil des XII fit droit à cette demande et confia le dossier en question à P. G., magistrat d’appel au pénal (Giudice delle Appellazioni per le cause penali).

Par un arrêt du 18 décembre 1998, déposé au greffe le même jour, le juge rejeta l’appel. Il relevait que l’article 14 § 3 de la loi no 18/1980 prévoyait la péremption de l’expropriation en cas de dépassement du délai fixé pour l’exécution des travaux et non pas pour la non-utilisation de la totalité des biens expropriés. La compétence quant au bien-fondé de la procédure d’expropriation appartenait de toute manière aux juridictions administratives. Le magistrat notait, en outre, que l’appel visait la restitution de la propriété des biens alors qu’en première instance Mmes Marcucci avaient simplement demandé à reprendre possession des terrains. La demande était par conséquent irrecevable car, conformément à la jurisprudence consolidée, « les demandes introduites en appel pour la première fois sont manifestement irrecevables » (arrêt du Giudice delle Appellazioni Civili du 20 juillet 1970 no 147).

2.La procédure devant les juridictions administratives

Auparavant, le 3 mars 1992, à la suite de l’entrée en vigueur du nouveau plan d’occupation des sols changeant la destination des terrains en question de productifs en agricoles, Mmes Marcucci avaient demandé au Gouvernement la restitution des biens. Le 24 novembre 1992, n’ayant pas eu de réponse, elles lui adressèrent une mise en demeure en l’invitant à adopter les décisions nécessaires en vue de la restitution. Le 20 avril 1993, elles saisirent le juge administratif de première instance. L’audience de plaidoiries eut lieu le 3 août 1993. Par un jugement du 17 août 1993, déposé au greffe le même jour, le juge déclara son incompétence à  « reconnaître l’existence d’un éventuel droit à la restitution des terrains non utilisés », les juridictions administratives pouvant connaître exclusivement des intérêts légitimes. Il précisa que seul le Parlement (Consiglio Grande e Generale) pouvait décider du sort desdits biens. Enfin, le nouveau plan d’occupation des sols ayant changé la destination des terrains non utilisés (de productifs en agricoles), le juge invalida l’expropriation décrété le 7 mars 1985, pour péremption, dans la mesure où elle concernait ces biens. Cette échéance ne créait pas pour autant un droit à rétrocession.

Le Gouvernement interjeta alors appel, contestant l’existence du refus tacite pouvant légitimer le recours au juge administratif de première instance, ainsi que la compétence de celui-ci pour prononcer l’invalidation partielle de l’expropriation. L’audience de plaidoiries, fixée d’abord au 13 janvier 1994, fut renvoyée au 24 mai suivant en raison de l’empêchement du juge administratif d’appel. Par un arrêt du 26 mai 1994, déposé au greffe le même jour, le juge accueillit l’appel. Relevant que l’Etat avait acquis la propriété des terrains selon les voies légales et moyennant le paiement de l’indemnité d’expropriation, le juge soulignait le fait qu’aucune disposition législative n’imposait au Gouvernement de procéder à la restitution des biens. La demande introduite par Mmes Marcucci le 20 avril 1993 était par conséquent irrecevable, le comportement du Gouvernement ne pouvant pas être qualifié de refus tacite. Le juge précisait enfin qu’en tout cas, le juge administratif de première instance ne pouvait pas déclarer l’invalidation partielle du décret d’expropriation, décision par ailleurs jamais attaquée, mais éventuellement l’illégalité du prétendu refus tacite du Gouvernement.

A une date non précisée, le juge administratif d’appel ordonna la transmission du dossier de l’affaire au Conseil des XII, autorité à laquelle il incombe en matière civile, après avoir recueilli l’avis d’un expert, de trancher une demande en cas de jugements de première et deuxième instance aboutissant à des conclusions opposées (article 21 de la loi 68 du 28 juin 1989 instituant les juridictions administratives). Le 27 septembre 1994, le Conseil des XII, faisant sien l’avis de l’expert, confirma l’arrêt d’appel. L’expert releva que si, d’une part, à la suite de la déclaration d’utilité publique des travaux d’urbanisation, le droit de propriété de Beneficio Cappella Paolini s’était transformé en simple intérêt légitime, d’autre part, le paragraphe 3 de l’article 14 de la loi no 15/1980 conférait non pas un intérêt légitime à la légalité de l’action de l’administration, mais un véritable droit de saisir le juge civil et d’obtenir la péremption de l’expropriation en raison du dépassement du délai fixé pour la réalisation des travaux.

GRIEFS

Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la longueur de la procédure civile, de ce que le juge d’appel ne saurait être considéré « établi par la loi » - car nommé par le Conseil des XII et non pas par le Parlement -, et d’un déni de justice en ce que les juridictions saisies n’auraient pas tranché le fond de la question qu’elle leur avait soumise. Ce déni aurait aussi porté atteinte à son droit de propriété violant ainsi l’article 1 du Protocole no 1.

EN DROIT

1.La requérante se plaint de la durée de la procédure engagée devant le juge civil de première instance le 10 novembre 1988, de ne pas avoir été jugé en appel par un juge « établi par la loi », et d’un déni de justice. Aux termes de l’article 6 § 1 de la Convention,

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Sur le premier grief tiré de cette disposition, la requérante met surtout en évidence le laps de temps qui s’écoula entre la clôture de la mise en état de l’appel et le dépôt de l’arrêt du juge civil d’appel.

Le Gouvernement invite tout d’abord la Cour a déclarer irrecevable ce grief en ce qui concerne la durée de la procédure devant les juridictions administratives en raison du dépassement du délai de six mois prévu à l’article 35 de la Convention. Cette procédure ayant pris fin le 27 septembre 1994, date de la décision du Conseil des XII, alors que la requête a été introduite le 19 mars 1998.

Quant à la procédure devant les juridictions civiles, le Gouvernement soutient qu’elle a respecté l’exigence du délai raisonnable tant en première qu’en deuxième instance, phase, cette dernière, marquée notamment par la désignation d’un nouveau juge civil d’appel à la suite du décès du titulaire.

La Cour note d’emblée que dans la formule de requête la requérante n’a pas invoqué l’article 6 § 1 par rapport à la procédure devant les juridictions administratives. L’argument soutenu par le Gouvernement n’appelle, par conséquent, aucune considération de la part de la Cour.

Pour ce qui concerne en revanche la durée prétendument déraisonnable de la procédure civile, la Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

2.Quant au deuxième grief se rapportant à l’article 6 § 1, la requérante souligne que s’il est vrai que la loi no 83/1992 prévoit la compétence du Conseil des XII pour décider sur les demandes d’abstention du juge civil d’appel, elle ne confère aucun pouvoir de désignation du juge remplaçant.

Le Gouvernement fait remarquer que le droit interne prévoit, en cas de décès ou de grave empêchement du magistrat d’appel au civil, le remplacement de celui-ci par le magistrat d’appel au pénal. En l’espèce, à la suite de la demande du nouveau juge d’appel visant à s’abstenir, entre autres, dans la procédure concernant la requérante, le Conseil des XII nomma, en application de la loi no 2 de 1995, le magistrat d’appel au pénal en tant que remplaçant.

La Cour rappelle avoir déjà examiné la question de la nomination par le Conseil des XII du même juge P. G. en remplacement du juge P.G. P. dans la requête Buscarini c. Saint-Marin (no  31657/96, décision du 4 mai 2000 non publiée), en s’exprimant en ces termes :

«  (...) la Cour constate d’emblée que le requérant n’a pas allégué l’impartialité de P. G., magistrat d’appel au pénal chargé de son affaire, ni contesté l’équité de la procédure d’appel. Il s’est limité à affirmer la non-conformité au droit interne du remplacement du magistrat d’appel. Or la Cour note que (...) les termes du problème posé par l’impossibilité pour le juge P.G. P. de siéger étaient suffisamment clairs pour constater qu’il ne fallait pas procéder à la nomination d’un juge - ce ne serait que temporaire - aux termes de l’article 6 de la loi no 83 de 1992, mais plutôt au remplacement d’un juge empêché de siéger dans un certain nombre d’affaires bien identifiées. Dans la mesure où le requérant pourrait avancer que les termes de l’article 17 de la même loi n’étaient pas suffisamment clairs pour affirmer que l’autorité qui accepte l’abstention est aussi habilitée à indiquer le remplaçant en cas d’abstention d’un juge, la Cour rappelle que, d’après sa jurisprudence, il ne lui appartient pas de contrôler si le droit de l’Etat mis en cause a été correctement appliqué, car elle se doit de contrôler si les garanties prévues par la Convention ont été respectées. La Cour est d’avis que le tribunal était « établi par la loi » et conforme à l’article 6 de la Convention. »

La Cour estime ne pas devoir s’écarter de cette conclusion.

Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

3.La requérante fait relever que les juridictions nationales n’ont pas tranché la question soumise à leur attention en déclarant tour à tour leur incompétence à connaître du litige.

Le Gouvernement affirme que seule la requérante porte la responsabilité de son échec. L’objet différent de l’appel devant le juge civil (l’action pétitoire) par rapport à la demande introduite en première instance (action possessoire), justifia pleinement la décision de rejet conformément à la jurisprudence établie. Quant à la procédure devant les juridictions administratives, elle se termina à juste titre par une décision de rejet par le Conseil des XII motivée par le défaut de compétence desdites juridictions à connaître du litige.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

4.Enfin, invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint d’une attente à son droit au respect de ses biens. Selon la disposition en question,

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

La requérante fait remarquer que seule une partie des biens expropriés ont été utilisés par l’Etat. Le système juridique national devrait prévoir la possible restitution des biens non utilisés, ce qui n’est pas le cas à Saint-Marin.

Le Gouvernement souligne que l’expropriation des biens de la requérante a respecté le principe de légalité. La loi nationale a été correctement appliquée et une indemnisation a été versée. Compte tenu de la large marge d’appréciation que l’article 1 du Protocole no1 ménage aux États, le Gouvernement considère que l’équilibre entre les intérêts en jeu a été respecté en l’espèce.

Compte tenu du lien étroit entre ce grief et celui tiré de l’article 6 de la Convention quant au déni de justice, et à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, la Cour estime que le grief tiré de l’article 1 du Protocole n o1 pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs tirés de la durée de la procédure devant les juridictions civiles, du déni de justice et du non respect des biens de la requérante ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

S. DolléJ.-P. Costa
GreffièrePrésident

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