SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 25315/94
présentée par María del Mar BERNALDO QUIRÓS
TACÓN et 492 autres
contre l'Espagne
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 10 avril 1995 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission.
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 30 juin 1994 par María del Mar
BERNALDO QUIRÓS TACÓN et 492 autres contre l'Espagne et enregistrée le
14 septembre 1994 sous le N° de dossier 25315/94 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont 493 ressortissants et associations de
propriétaires espagnols (voir Annexe). Ils sont représentés par
Maîtres Antonio Creus Carreras et Bonifacio García Porras, avocats à
Bruxelles.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
requérants, peuvent se résumer comme suit :
I. Circonstances particulières de l'affaire
1. La première requérante est propriétaire bailleresse d'un
appartement à Madrid. Elle perçoit un loyer mensuel de 1.489 pesetas
(environ 65 francs), en vertu d'un contrat de bail conclu le
30 janvier 1929 avec le père de Mme. C.A.G., locataire actuelle de
l'appartement, qu'elle occupe après deux subrogations.
Le 14 avril 1989, la première requérante présenta une action en
résiliation du contrat de bail devant le juge d'arrondissement N° 14
de Madrid et demanda au juge de saisir le Tribunal constitutionnel
d'une question de constitutionnalité (cuestión de inconstitucionalidad)
relative à la conformité de l'article 57 de la loi des baux urbains
(loi 40/1964 du 11 juin 1964, dont le texte figure dans le décret
4104/1964 du 24 décembre 1964) avec les articles 33 (droit à la
propriété privée), 9 et 14 (principe de non-discrimination) de la
Constitution. Par décision (auto) du 8 novembre 1989, le juge
d'arrondissement de Madrid déféra la question au Tribunal
constutitionnel.
2. La deuxième requérante est propriétaire bailleresse d'un local
commercial à Gijón. Elle perçoit un loyer mensuel de 8.050 pesetas
(environ 350 francs), en vertu d'un contrat de bail commercial conclu
le 16 mai 1979 et dont M. F.J.B.P. est locataire par subrogation.
La deuxième requérante présenta également une action en
résiliation du contrat de bail commercial devant le juge d'instance N°4
de Gijón et demanda au juge de saisir le Tribunal constitutionnel d'une
question de constitutionnalité concernant les articles 57, 70, 71 et
73 de la loi des baux urbains interprétés à la lumière de l'article 9
du décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985 (suppression de la prorogation
légale des baux), en relation avec le droit à la propriété et les
principes de non-discrimination et de protection de l'économie de
marché et soutien des dépenses publiques (articles 33, 14, 31 et 38 de
la Constitution). Par décision (auto) du 27 avril 1991, le juge
d'instance de Gijón déféra la question au Tribunal constutitionnel.
Les deux références furent déclarées recevables (admitidas a
trámite) et portées à la connaissance, conformément à l'article 37
par. 2 de la loi organique 2/1979 du 3 octobre 1979, de la Chambre des
Députés, du Sénat, du Gouvernement et du Procureur général de l'Etat,
lesquels pouvaient soumettre des observations, ce que firent, dans les
deux cas, le ministère public et l'avocat de l'Etat.
Par décision (auto) du 10 décembre 1991, le Tribunal
constitutionnel décida la jonction des deux affaires. Par arrêt du
17 mars 1994, la haute juridiction déclara la conformité des articles
en cause de la loi des baux urbains avec la Constitution, en estimant
que l'article 57 de la loi des baux urbains ne portait pas atteinte au
droit à la propriété ni au principe de non-discrimination protégés par
la Constitution.
Dans son arrêt, le Tribunal constitutionnel souligna la fonction
sociale de la propriété et le rôle du législateur dans la délimitation
du droit de propriété. Il précisa que les dispositions législatives
critiquées n'entraînaient pas, en tant que telles, une perte d'utilité
économique pour les propriétaires, l'éventuelle réparation de ce manque
à gagner devant se faire par le biais de lois ordinaires et de
dispositions d'actualisation des loyers.
La haute juridiction estima que, dans le cadre de la Constitution
en vigueur, la limitation du droit à la propriété que pouvait
constituer la prorogation légale était toutefois justifiée par la
situation du marché immobilier et la nécessité de protection des
locataires, aussi bien que par l'existence d'un droit au logement digne
(article 47 de la Constitution) garanti par les pouvoirs publics, et
en raison du besoin de protection de la famille et du domicile
familial.
Pour ce qui est de la suppression, dans le décret-loi 2/1985 du
30 avril 1985, de la prorogation légale, changement pouvant être perçu
comme la preuve de l'absence actuelle de justification d'une telle
mesure, le Tribunal constitutionnel estima que l'appréciation des
circonstances du marché et la justification ou non de la mesure citée
était de la compétence du législateur. La suppression de la
prorogation légale par le décret mentionné n'impliquait pas directement
l'extinction de la justification objective et raisonnable à laquelle
répondait l'article 57 de la loi des baux urbains, d'autant plus que
la réforme effectuée par le décret de 1985 n'était que partielle, une
réforme totale devant être effectuée par loi ordinaire.
Quant au grief de discrimination existant entre les propriétaires
bailleurs qui avaient conclu les contrats de bail avant et après le
décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985, le Tribunal constitutionnel
constata que la différence de traitement n'était que le résultat de
l'application objective de la législation, sans égard aux circonstances
personnelles ou sociales des propriétaires.
Le Tribunal constitutionnel rappela que l'article 14 de la
Constitution ne prohibait pas que par suite de modifications
législatives un traitement inégal puisse se produire, sans qu'il soit
pour autant discriminatoire. Le Tribunal constitutionnel nota,
cependant, que l'adaptation d'une telle situation ressortait de la
compétence exclusive du législateur et qu'en tout état de cause, les
modifications introduites par le décret de 1985 ne constituaient qu'une
réglementation partielle et provisoire de la matière.
Trois magistrats du Tribunal constitutionnel formulèrent des
opinions dissidentes concluant à l'inconstitutionnalité de la
disposition de la loi sur les baux urbains en cause. Ils estimaient
que le système espagnol des baux urbains (loi du 11 juin 1964)
constituait une violation du droit à la propriété dans la mesure où il
impliquait une quasi-expropriation sans réparation économique, due au
blocage des loyers. Ils constatèrent que ce système était
discriminatoire dans la mesure où il instituait un traitement différent
en fonction de la date de conclusion du bail. Cela conduisait, selon
ces magistrats, à un sacrifice patrimonial des anciens bailleurs,
appelés à supporter, personnellement, les coûts de la politique sociale
de logement.
Les magistrats dissidents soulignèrent que le contenu du droit
de propriété ne pouvait être abandonné complètement au législateur, le
Tribunal constitutionnel devant aider à déterminer le contenu essentiel
d'un droit garanti par la Constitution.
Ils estimèrent que les dispositions examinées par le Tribunal
constitutionnel (essentiellement l'article 57 de la loi des baux
urbains), ne pouvaient être séparées du restant de la réglementation
sur les baux urbains, restrictive du droit de propriété du bailleur et
de caractère impératif, et se référaient à l'absence de compensation
économique en raison de l'absence d'adoption de mesures d'actualisation
des loyers.
3. Les autres requérants (Nos 3 à 493) sont également des
propriétaires bailleurs d'appartements ou de locaux commerciaux, et
des associations de propriétaires dont les membres sont soumis au
régime de la prorogation légale prévu à l'article 57 de la loi des baux
urbains combiné avec un système de restrictions à l'augmentation des
loyers et le droit de subrogation du locataire.
Ces requérants n'ont pas porté leurs griefs devant les
juridictions internes en raison de l'impossibilité légale de saisir le
Tribunal constitutionnel d'un recours d'"amparo" sur le fondement du
droit à la propriété et l'absence d'autres voies de recours effectives
en droit espagnol après le prononcé de l'arrêt du Tribunal
constitutionnel du 21 mars 1994.
II. Droit interne pertinent
(Original)
Decreto 4104/1964 de 24 de Diciembre de 1964, de arrendamientos urbanos
Artículo 57
"Cualquiera que sea la fecha de la ocupación de viviendas,
con o sin mobiliario, y locales de negocio, llegado el día
del vencimiento del plazo pactado, éste se prorrogará
obligatoriamente para el arrendador y potestativamente para
el inquilino o arrendatario, aun cuando un tercero suceda
al arrendador en sus derechos y obligaciones ..."
(Traduction)
Décret 4104/1964 du 24 Diciembre 1964, sur les baux urbains
Article 57
"Quelle que soit la date de l'occupation des logements,
avec ou sans mobilier, et des locaux commerciaux, au terme
de l'échéance du délai fixé, ce dernier sera prorogé
obligatoirement pour le bailleur et de manière facultative
pour le locataire, même dans le cas où un tiers vient
succéder au locataire dans ses droits et obligations ..."
Le système de contrôle des loyers existe en Espagne depuis les
années vingt (décret du 21 juin 1920). Ce contrôle a été mis en oeuvre
par le biais, d'une part, des restrictions à l'augmentation des loyers
et, d'autre part, des limitations au principe de la liberté
contractuelle, telle l'impossibilité pour le bailleur de résilier le
bail, sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. De
telles restrictions étaient justifiées par la pénurie des logements et
le profond déséquilibre entre l'offre et la demande de ces derniers.
Elles avaient pour objet la protection des locataires, qui se
trouvaient dans une situation économique et sociale défavorable, face
aux propriétaires, théoriquement forts. Depuis 1929 et jusqu'aux
réformes introduites par la loi du 11 juin 1964, les loyers faisaient
l'objet d'un blocage total.
La loi 40/1964 du 11 juin 1964, telle qu'elle figure dans le
décret 4104/1964 du 24 décembre 1964, a institué un système de maintien
de prorogation légale des contrats de bail avec subrogation "inter
vivos" (cession) et "mortis causa" et de mesures d'augmentation des
loyers en fonction de la date de conclusion du bail combiné avec des
index de révalorisation indiqués par la loi. L'article 100 de la loi
en cause prévoit l'adaptation bisannuelle des loyers soumis à la
prorogation légale du bail, devant être effectuée par décret du Conseil
des ministres. Cependant, cette loi n'a pas réussi à instituer un
système valable de déblocage des loyers.
Ce n'est que par la mise en oeuvre du décret-loi 2/1985 du
30 avril 1985 que la prorogation légale des baux fut supprimée ;
néanmoins, cette mesure n'était prévue que pour les contrats conclus
postérieurement à l'entrée en vigueur du décret-loi en cause.
Cela implique l'existence de deux types de contrats de bail :
d'une part, ceux qui sont soumis aux règles antérieures audit décret-
loi, dont la prorogation légale reste obligatoire, de même que le
système de contrôle des loyers et, d'autre part, les contrats de bail
non soumis à la mesure de prorogation citée et dont le loyer est fixé
librement par les parties contractantes.
Ce décret-loi avait pour objet, parmi d'autres, de favoriser la
consommation, le secteur de la construction et les investissements pour
améliorer l'offre des logements, ainsi que les besoins de logement des
jeunes.
La loi 29/1994 du 24 novembre 1994 est entrée en vigueur le
1er janvier 1995 (après l'enregistrement de la présente requête).
Elle déroge, pour l'essentiel, à la loi des baux urbains, telle
qu'elle figure dans le décret-loi 4104/1964 du 24 décembre 1964 et à
quelques dispositions du décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985.
Elle prévoit des contrats de bail d'une durée minimum de cinq
ans, ou d'une durée inférieure avec prorogation obligatoire pour le
bailleur jusqu'à la limite de cinq ans, sauf dans les conditions
prévues par la loi. Elle prévoit aussi un système de prorogation
tacite, à l'échéance du terme de cinq ans sans dénonciation d'aucune
des parties, pour des périodes annuelles et jusqu'à un maximum de trois
ans. Ceci permet une certaine stabilité aux unités familiales sans
porter préjudice au droit à la propriété du bailleur mais élimine les
problèmes posés par une prorogation légale illimitée. Pour les
contrats de baux à usage commercial soumis à la législation antérieure,
la nouvelle loi prévoit un mécanisme de résolution.
Les loyers sont fixés librement par les parties, et seront
réactualisés suivant les modifications annuelles des taux des prix à
la consommation (Indice de Precios al Consumo).
Cette loi prévoit également un système d'adaptation des contrats
de bail d'habitation conclus en vertu de la loi des baux urbains de
1964 (c'est-à-dire avant le décret-loi de 1985) à travers la
suppression des subrogations, "inter vivos" (sauf exceptions prévues
par la loi) et la suppression progressive des subrogations "mortis
causa". Elle établit également un système de révision graduelle des
loyers pour ces contrats tendant au déblocage des loyers. Ce système
sera articulé en fonction des revenus des locataires, avec un correctif
de nature fiscale pour les cas des locataires dont les revenus
n'atteignent pas le seuil minimum fixé.
GRIEFS
Les requérants allèguent la violation de l'article 1er du
Protocole N° 1 ainsi que de l'article 14 de la Convention combiné avec
l'article 1er du Protocole N° 1.
Ils se plaignent d'une atteinte au droit au respect de leurs
biens, dans la mesure où la prorogation légale du contrat de bail
constitue une limitation non justifiée du droit en cause, et que ladite
prorogation n'a pas été économiquement compensée par l'application de
l'article 100 de la loi des baux urbains sur l'adaptation des loyers,
les décrets annoncés n'ayant pas eu de suite, ce qui a produit un
blocage des loyers. Ils considèrent que de la combinaison entre la
prorogation légale des baux urbains et le blocage des loyers dans une
période de forte inflation résulte une expropriation sans
indemnisation, en violation de l'article 1er du Protocole N° 1.
Les requérants se plaignent en outre d'une discrimination au
regard d'autres catégories de propriétaires qui ont conclu des baux à
des dates plus récentes sous l'empire d'une législation plus libérale,
notamment, le décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985, leurs contrats de
bail n'étant donc pas soumis à la prorogation légale illimitée desdits
contrats.
Ils considèrent qu'aucune mesure de protection de l'intérêt
général ne saurait justifier cette discrimination, ce qui constituerait
une atteinte aux dispositions de l'article 14 de la Convention en
combinaison avec l'article 1er du Protocole N° 1.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint d'abord d'une violation de l'article 1er
du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention qui est ainsi libellé :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de
ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour
cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par
la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au
droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le
paiement des impôts ou d'autres contributions ou des
amendes."
La Commission rappelle d'abord que l'article 1er du
Protocole N° 1 (P1-1) comporte trois normes distinctes. La première,
d'ordre général, énonce le principe du respect de la propriété ; elle
s'exprime dans la première phrase du premier alinéa. La deuxième vise
la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; elle
figure dans la seconde phrase du même alinéa. Quant à la troisième,
elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer
l'usage des biens conformément à l'intérêt général en mettant en
vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin ; elle ressort
du deuxième alinéa (voir Cour Eur.D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du
23 septembre 1982, série A N° 52, p. 24, par. 61 ; arrêt James et
autres du 21 février 1986, série A N° 98, p. 29, par. 37).
Dans la présente affaire, la Commission considère que les mesures
sur le contrôle des loyers incriminés par les requérants doivent être
assimilées à une réglementation de l'usage des biens, qui relève du
second alinéa de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) (voir Cour Eur.
D.H., arrêt Mellacher et autres du 19 décembre 1989, série A N° 169,
p. 24, par. 42 et ss.).
Dans l'arrêt Mellacher précité (ibidem, p. 25, par. 45), la Cour,
après avoir rappelé que le second alinéa laisse aux Etats le droit
d'adopter les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage
des biens conformément à l'intérêt général, a considéré que :
"Pareilles lois sont particulièrement indiquées et
fréquentes dans le domaine du logement, qui occupe une
place centrale dans les politiques sociales et économiques
de nos sociétés modernes. Dans la mise en oeuvre de telles
politiques, le législateur doit jouir d'une grande latitude
pour se prononcer tant sur l'existence d'un problème
d'intérêt public appelant une réglementation que sur le
choix des modalités d'application de cette dernière. La
Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de
l'intérêt général, sauf si son jugement se révèle
manifestement dépourvu de base raisonnable (arrêt James et
autres du 21 février 1986, série A N° 98, p. 32, par. 46)."
A la lumière des principes ainsi établis, la Commission a examiné
si dans la présente affaire le système de la prorogation légale des
baux combinée avec la réglementation sur l'augmentation des loyers et
ses conséquences sur les droits d'une certaine catégorie de
propriétaires poursuivent un objectif "d'intérêt général", qui n'est
pas manifestement dépourvu de base raisonnable, et si ces mesures sont
proportionnées au but poursuivi et peuvent donc être "jugées
nécessaires".
Quant à la question de savoir si de telles mesures poursuivent
un objectif "d'intérêt général", la Commission rappelle que les
autorités nationales jouissent d'une large marge d'appréciation dans
la détermination dudit "intérêt".
La Commission note que la situation du marché immobilier a
conduit à une crise aiguë des logements. Il était donc légitime que
le législateur adopte des mesures adéquates de régulation du marché
pour répondre, au mieux, au besoin social en matière de logement. Elle
estime qu'une ingérence dans les droits contractuels des propriétaires
ne saurait, d'emblée, être tenue pour non fondée.
La Commission estime donc que le but poursuivi par le législateur
espagnol en adoptant les mesures dénoncées par les requérants, à
savoir la protection sociale des locataires, était légitime et que son
jugement quant à la nécessité de ménager un juste équilibre entre les
intérêts généraux de la communauté et le droit de propriété des
propriétaires en général et des requérants en particulier n'était pas
manifestement dépourvu de base raisonnable.
Dès lors, les exigences du second alinéa de l'article 1er du
Protocole N° 1 (P1-1) n'ont pas été méconnues.
Il s'ensuit que, sur ce point, la requête est manifestement mal
fondée et doit être rejetée conformément à l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
2. Les requérants se plaignent également d'avoir fait l'objet d'une
discrimination contraire à l'article 14 de la Convention combiné avec
l'article 1er du Protocole No 1 (art. 14+P1-1), au regard d'autres
catégories de propriétaires qui perçoivent des loyers considérablement
plus élevés, du simple fait qu'ils ont conclu des baux à des dates plus
récentes, dans le cadre d'une législation plus libérale.
L'article 14 (art. 14) est ainsi libellé :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
(...) Convention doit être assurée, sans distinction
aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur,
la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes
autres opinions, l'origine nationale ou sociale,
l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la
naissance ou toute autre situation."
Dans l'affaire linguistique belge (Cour Eur. D.H., arrêt du
23 juillet 1968, série A N° 6, p. 34, par. 10), la Cour a précisé
qu'une différence de traitement doit avoir une justification objective
et raisonnable et qu'il doit exister un rapport de proportionnalité
entre les moyens employés et le but visé.
La Commission considère qu'en l'espèce il existe une différence
de traitement entre les requérants et d'autres catégories de
propriétaires qui ne sont pas soumis à la mesure de prorogation légale
des baux et qui perçoivent des loyers plus élevés en vertu du principe
de libre fixation des loyers, pour des appartements analogues, du seul
fait qu'ils ont conclu des baux à des dates plus récentes.
Toutefois, elle constate que cette différence de traitement,
conséquence des mesures prises par l'Etat dans le domaine du logement,
a pour but de protéger les locataires les plus anciens qui formaient
au moment de l'adoption du décret-loi de 1985 la catégorie de
locataires la plus importante, et d'éviter par là une hausse brutale
des loyers qui aurait eu des conséquences néfastes au plan social. De
l'avis de la Commission, le but en est légitime, l'ingérence de l'Etat
ne revêt pas un caractère disproportionné et les moyens employés sont
pertinents et raisonnables par rapport au but visé.
La Commission note également que cette différence de traitement
ne répond qu'à des modifications (celles introduites en vertu du
décret-loi cité) de caractère partial et provisoire, puisque la loi
29/1994 du 24 décembre 1994 prévoit un système d'adaptation des
contrats de bail d'habitation conclus avant le décret-loi de 1985 à
travers la suppression des subrogations et un système de révision
graduelle des loyers pour ces contrats tendant au déblocage desdits
loyers.
La Commission estime dès lors que la différence de traitement
qu'allèguent les requérants n'est pas discriminatoire et ne constitue
pas une violation de l'article 14 de la Convention lu en combinaison
avec l'article 1er du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).
Il s'ensuit que la requête est, sur ce point également,
manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de
l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la Convention
Par ces motifs la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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