Beschluss des Präsidenten des Gerichts Erster Instanz vom 19. Dezember 2001. Government of Gibraltar gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes

Avis juridique important

|62001B0195

Beschluss des Präsidenten des Gerichts Erster Instanz vom 19. Dezember 2001. - Government of Gibraltar gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. - Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - Staatliche Beihilfen - Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens - Zulässigkeit - Fumus boni juris - Fehlende Dringlichkeit - Interessenabwägung. - Verbundene Rechtssachen T-195/01 R und T-207/01 R.

Sammlung der Rechtsprechung 2001 Seite II-03915

Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor

Schlüsselwörter

1. Vorläufiger Rechtsschutz - Zulässigkeitsvoraussetzungen - Zulässigkeit der Klage - Klage auf Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wegen einer in Durchführung begriffenen Beihilfe - Entscheidung, die Rechtswirkungen erzeugt - Klage, die nicht prima facie als unzulässig erscheint

(Artikel 88 Absatz 2 EG, 242 EG und 243 EG; Verfahrensordnung des Gerichts, Artikel 104 § 1)

2. Staatliche Beihilfen - Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wegen einer in Durchführung begriffenen Beihilfe - Entscheidung, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage und eines Antrags auf einstweilige Maßnahmen sein kann - Gerichtliche Nachprüfung - Erfordernis, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler nachzuweisen

(Artikel 88 Absatz 2 EG; Verfahrensordnung des Gerichts, Artikel 104 § 2)

3. Vorläufiger Rechtsschutz - Aussetzung des Vollzugs - Einstweilige Anordnungen - Voraussetzungen - Dringlichkeit - Beurteilungskriterien - Entscheidung, über die Hauptsache im beschleunigten Verfahren nach Artikel 76a der Verfahrensordnung des Gerichts zu entscheiden - Unbeachtlich

(Verfahrensordnung des Gerichts, Artikel 76a und 104 § 2)

4. Vorläufiger Rechtsschutz - Aussetzung des Vollzugs - Einstweilige Anordnungen - Voraussetzungen - Schwerer und nicht wieder gutzumachender Schaden - Beweislast - Abhängigkeit des Schadenseintritts von künftigen und ungewissen Ereignissen

(Artikel 242 EG und 243 EG; Verfahrensordnung des Gerichts, Artikel 104 § 2)

5. Vorläufiger Rechtsschutz - Aussetzung des Vollzugs - Einstweilige Anordnungen - Voraussetzungen - Abwägung sämtlicher betroffener Belange - Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wegen einer Beihilfe - Erfordernis außergewöhnlicher Umstände, um den Erlass einstweiliger Maßnahmen zu rechtfertigen

(Artikel 88 Absatz 2 EG, 242 EG und 243 EG; Verfahrensordnung des Gerichts, Artikel 104 § 2; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates)

Leitsätze

1. Eine von der Kommission erlassene Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens wegen einer in Durchführung begriffenen Beihilfemaßnahme erzeugt spezifische rechtliche Wirkungen und kann deshalb sogleich bei den Gemeinschaftsgerichten angefochten werden, ohne dass die das Verfahren abschließende Entscheidung abgewartet werden müsste. Ein Betroffener, der eine solche Klage erhebt, kann beim Richter des vorläufigen Rechtsschutzes einstweilige Anordnungen beantragen.

( vgl. Randnr. 59 )

2. Eine Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wegen einer staatlichen Beihilfemaßnahme, mit deren Durchführung bereits begonnen wurde und die der betroffene Mitgliedstaat bis zu dem Erlass einer endgültigen Entscheidung der Kommission auch weiterhin durchführen möchte, kann bei den Gemeinschaftsgerichten stets - und selbst wenn eine Aussetzung der Maßnahmen in der streitigen Entscheidung nicht angeordnet wurde - gleichzeitig angefochten und zum Gegenstand von Anträgen auf vorläufigen Rechtsschutz gemacht werden. Jedoch sind der von den Gemeinschaftsgerichten im Rahmen solcher Verfahren auszuübenden Kontrolle genaue Grenzen zu ziehen, um sicherzustellen, dass die Kommission nicht an der Ausübung der vom Vertrag vorgesehenen präventiven Kontrolle" gehindert wird. Diese Abgrenzung erscheint umso mehr angemessen, als die Kommission hinsichtlich der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens, wenn sie bei der Beurteilung einer staatlichen Maßnahme und ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt ernsthaften Schwierigkeiten begegnet, über keinerlei Ermessen verfügt.

Angesichts des Beurteilungsspielraums, über den die Kommission bei ihrer vorläufigen Würdigung des Sachverhalts und der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften verfügt, muss ein Kläger, um möglicherweise die Nichtigerklärung einer Entscheidung zu erwirken, in der hinsichtlich der Frage, ob eine staatliche Maßnahme nicht eine bestehende Beihilfe, sondern eine neue Beihilfe darstellt, ernsthafte Zweifel konstatiert werden, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler der Kommission nachweisen.

( vgl. Randnrn. 76-77, 79 )

3. Ein vom Gericht gefasster Beschluss, in der Hauptsache im beschleunigten Verfahren zu entscheiden, vermag weder die Beurteilung der Dringlichkeit noch die gegebenenfalls erforderliche Abwägung der beteiligten Interessen durch den Richter der einstweiligen Anordnung zu beeinflussen. Die maßgebenden Kriterien dafür, ob die nach Artikel 76a § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts für eine Entscheidung im beschleunigten Verfahren erforderliche besondere Dringlichkeit" gegeben ist, sind nur partiell deckungsgleich mit den in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien für die Beurteilung der Dringlichkeit, die eine Voraussetzung für den Erlass einstweiliger Anordnungen durch den Richter der einstweiligen Anordnung bildet.

( vgl. Randnr. 94 )

4. Ob hinsichtlich eines Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz Dringlichkeit besteht, ist danach zu beurteilen, ob die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes erforderlich ist, um zu verhindern, dass dem Antragsteller ein schwerer und nicht wieder gutzumachender Schaden entsteht.

Es ist Sache der Partei, die sich auf einen schweren und nicht wieder gutzumachenden Schaden beruft, dessen Vorliegen zu beweisen. Das unmittelbare Bevorstehen des Schadens braucht nicht mit absoluter Sicherheit nachgewiesen zu werden. Insbesondere wenn die Entstehung des Schadens vom Eintritt einer Reihe von Faktoren abhängt, genügt es, dass er mit einem hinreichenden Grad von Wahrscheinlichkeit vorhersehbar ist.

Ein rein hypothetischer Schaden, der vom Eintritt künftiger und ungewisser Ereignisse abhängt, vermag die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht zu rechtfertigen.

( vgl. Randnrn. 95-96, 101 )

5. Der Umstand allein, dass eine Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wegen einer Beihilfe Ungewissheit über die Rechtmäßigkeit der Durchführung einer nicht angemeldeten staatlichen Maßnahme hervorzurufen vermag, kann bei Abwägung der widerstreitenden Interessen nicht zu dem Ergebnis führen, dass die Entscheidung nicht in Kraft bleiben dürfe.

Das gemeinschaftliche Interesse, in dessen Wahrnehmung die Kommission ihrer wesentlichen Aufgabe aus Artikel 88 EG nachkommt, Verfälschungen des Gemeinsamen Marktes durch nicht angemeldete und/oder mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfen vorzubeugen, geht im Stadium des Erlasses einer Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens - abgesehen von echten Ausnahmefällen - dem Interesse vor, das ein Mitgliedstaat an der Erwirkung einer vorläufigen gerichtlichen Entscheidung hat, mit der die Kommission an der Prüfung gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG und der Verordnung Nr. 659/1999, ob eine bestimmte Maßnahme eine neue Beihilfe und gegebenenfalls eine rechtswidrige Beihilfe ist, gehindert würde.

Es erscheinen schwerlich Umstände denkbar, die es, sofern ein besonders ernster Fumus boni iuris und offenkundige Dringlichkeit nicht vorliegen, rechtfertigen könnten, dass der Richter des vorläufigen Rechtsschutzes den Vollzug einer Entscheidung aussetzt, die sich darin erschöpft, dass eine bereits in Durchführung begriffene, aber nicht angemeldete staatliche Maßnahme zum Gegenstand eines förmlichen Prüfverfahrens gemacht wird.

( vgl. Randnrn. 109-110, 115 )

Parteien

In den Rechtssachen T-195/01 R und T-207/01 R

Regierung von Gibraltar, Prozessbevollmächtigte: A. Sutton, M. Llamas, Barristers, und Rechtsanwalt W. Schuster, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Antragstellerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch V. Di Bucci und R. Lyal als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Antragsgegnerin,

wegen zwei Anträgen auf einstweilige Anordnung in Bezug auf die an die Regierung des Vereinigten Königreichs gerichteten Entscheidungen SG(2001) D/289755 und SG(2001) D/289757 der Kommission vom 11. Juli 2001 über die Eröffnung des Verfahrens gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG wegen angeblicher staatlicher Beihilfen aufgrund der Rechtsvorschriften von Gibraltar über steuerbefreite und qualifizierte Gesellschaften

erlässt

DER PRÄSIDENT DES GERICHTS ERSTER INSTANZ

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN

folgenden

Beschluss

Entscheidungsgründe

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrechtliche Vorschriften

1 Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG sind staatliche Beihilfen, abgesehen von bestimmten Ausnahmen, verboten. Um die Wirksamkeit dieses Verbotes zu sichern, erlegt Artikel 88 EG der Kommission eine besondere Überwachungspflicht und den Mitgliedstaaten genaue Verpflichtungen zu dem Zweck auf, der Kommission die Erfuellung ihrer Aufgabe zu erleichtern und zu verhindern, dass sie vor vollendete Tatsachen gestellt wird.

2 So überprüft die Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG fortlaufend in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die in diesen Staaten bestehenden Beihilferegelungen und schlägt ihnen gegebenenfalls die zweckdienlichen Maßnahmen vor, welche die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erfordern". Sollen Beihilfen eingeführt oder umgestaltet werden, so muss die Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG so rechtzeitig unterrichtet werden, dass sie sich dazu äußern kann. Nach Satz 2 dieser Bestimmung muss die Kommission das kontradiktorische Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG einleiten, wenn sie der Auffassung ist, dass ein angemeldetes Beihilfevorhaben nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Schließlich dürfen die Mitgliedstaaten die beabsichtigten Maßnahmen nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung darüber erlassen hat, ob die Maßnahmen Beihilfen und gegebenenfalls ob sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.

3 Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] (ABl. L 83, S. 1), die am 16. April 1999 in Kraft trat, enthält folgende in den vorliegenden Verfahren relevante Definitionen:

a) ,Beihilfen alle Maßnahmen, die die Voraussetzungen des Artikels 92 Absatz 1 des Vertrags erfuellen;

b) ,bestehende Beihilfen

i) ... alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrags in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrags eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind;

ii) genehmigte Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die von der Kommission oder vom Rat genehmigt wurden;

...

v) Beihilfen, die als bestehende Beihilfen gelten, weil nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurden, keine Beihilfe waren und später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu Beihilfen wurden, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren haben. Werden bestimmte Maßnahmen im Anschluss an die Liberalisierung einer Tätigkeit durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften zu Beihilfen, so gelten derartige Maßnahmen nach dem für die Liberalisierung festgelegten Termin nicht als bestehende Beihilfen;

c) ,neue Beihilfen alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen;

...

f) ,rechtswidrige Beihilfen neue Beihilfen, die unter Verstoß gegen Artikel [88] Absatz 3 des Vertrags eingeführt werden".

4 Gemäß den Artikeln 2 Absatz 1 und 3 der Verordnung Nr. 659/1999 teilen die Mitgliedstaaten der Kommission ihre Vorhaben zur Gewährung neuer Beihilfen rechtzeitig mit", und nach Absatz 3 dieser Verordnung dürfen solche Beihilfen nicht eingeführt werden, bevor die Kommission eine diesbezügliche Genehmigungsentscheidung erlassen hat oder die Beihilfe als genehmigt gilt". Nach Artikel 4 Absatz 4 entscheidet die Kommission, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG (im Folgenden: förmliches Prüfverfahren) zu eröffnen, wenn die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt".

5 Gemäß Artikel 6 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 659/1999 enthält die Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens ... eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters der geplanten Maßnahme durch die Kommission und Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt".

6 Hinsichtlich nicht angemeldeter Maßnahmen bestimmt Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 659/1999: Befindet sich die Kommission im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen, so prüft sie diese Informationen unverzüglich." Nach Artikel 13 Absatz 1 kann diese Prüfung mit einer Entscheidung zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens abgeschlossen werden. Gemäß Artikel 11 Absatz 1 kann die Kommission ..., nachdem sie dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, eine Entscheidung erlassen, mit der dem Mitgliedstaat aufgegeben wird, alle rechtswidrigen Beihilfen so lange auszusetzen, bis die Kommission eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt erlassen hat".

7 Was die Rückforderung von Beihilfen angeht, so entscheidet die Kommission gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 659/1999 [i]n Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen ..., dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern", es sei denn, dass die Rückforderung gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde". Nach Artikel 15 Absatz 1 gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen ... für eine Frist von zehn Jahren".

8 Das für bestehende Beihilfen geltende Verfahren ist in den Artikeln 17 bis 19 der Verordnung Nr. 659/1999 geregelt. Gemäß Artikel 18 dieser Verordnung schlägt die Kommission, wenn sie zu dem Schluss [gelangt], dass die bestehende Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt nicht oder nicht mehr vereinbar ist, ... dem betreffenden Mitgliedstaat zweckdienliche Maßnahmen vor". Stimmt der Mitgliedstaat den vorgeschlagenen Maßnahmen nicht zu und vertritt die Kommission trotz der von ihm vorgebrachten Argumente weiterhin die Auffassung, dass die Maßnahmen notwendig sind, so hat sie gemäß Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 das förmliche Prüfverfahren einzuleiten.

Der Status von Gibraltar und die streitigen Vorschriften

9 Da das Gebiet von Gibraltar ein europäisches Hoheitsgebiet im Sinne von Artikel 299 Absatz 4 EG ist, dessen auswärtige Beziehungen das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland wahrnimmt, findet der EG-Vertrag auf dieses Gebiet Anwendung. Während gemäß Artikel 28 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Dänemark, Irlands und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland zu den Europäischen Gemeinschaften, die dem Vertrag über diesen Beitritt beigefügt ist (ABl. 1972, L 73, S. 5), die Rechtsakte der Organe der Gemeinschaft u. a. betreffend die Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuer ... auf Gibraltar nicht anwendbar" sind, sofern der Rat nicht etwas anderes bestimmt, gelten die Bestimmungen des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts einschließlich der Bestimmungen über die von den Mitgliedstaaten gewährten Beihilfen unstreitig auch für Gibraltar.

10 Die vorliegenden Rechtssachen betreffen zwei gesellschaftsrechtliche Regelungen über steuerbefreite und qualifizierte Gesellschaften. Während Erstere nicht in Gibraltar angesiedelt sind, haben Letztere dort eine tatsächliche Geschäftsstelle und sind in verschiedenen Bereichen tätig.

11 m 9. März 1967 erließ das House of Assembly (Parlament) von Gibraltar die Ordinance No. 2 von 1967, gemeinhin bekannt unter der abgekürzten Bezeichnung Companies (Taxation and Concessions) Ordinance" (Gesellschaftsverordnung [Besteuerung und Steuervergünstigungen]). Diese Verordnung wurde in den Jahren 1969 und 1970 und nach dem Beitritt des Vereinigten Königreichs noch zehnmal geändert, nämlich 1974, 1977, 1978, 1983, 1984, 1985, 1987, 1988, 1990 und 1993. In den vorliegenden Rechtssachen geht es um die geänderte Fassung der Verordnung von 1978 und 1983 (im Folgenden: Regelung über steuerbefreite Gesellschaften).

12 Für die Anerkennung als steuerbefreite Gesellschaft muss ein Unternehmen die in Artikel 3 der Regelung über steuerbefreite Gesellschaften festgelegten Voraussetzungen erfuellen. Dazu gehört das Verbot der Ausübung einer gewerblichen oder sonstigen Tätigkeit in Gibraltar; ausgenommen sind allerdings Tätigkeiten mit anderen steuerbefreiten oder - nach den in der Anhörung gemachten Angaben - qualifizierten Gesellschaften. Staatsangehörige und Einwohner von Gibraltar können an einer steuerbefreiten Gesellschaft nicht beteiligt sein und aus einer solchen Beteiligung keine Vorteile erlangen, es sei denn, mittels einer Aktiengesellschaft als deren Aktionär.

13 Nach Artikel 8 der Regelung über steuerbefreite Gesellschaften ist eine solche Gesellschaft - unter bestimmten engen Ausnahmen - in Gibraltar von der Einkommensteuer befreit und braucht nur eine jährliche Pauschalsteuer von 225 GBP zu entrichten. Nach Artikel 9 der Regelung fallen außerdem für Beteiligungen an einer steuerbefreiten Gesellschaft, ihr gewährte Darlehen und von ihr ausgegebene Schuldverschreibungen keinerlei Verkehrssteuern an.

14 Am 14. Juli 1983 erließ das Parlament von Gibraltar die Ordinance No. 24 von 1983, gemeinhin bekannt unter der abgekürzten Bezeichnung Income Tax (Amendment) Ordinance 1983" (Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Einkommensteuer). Mit dieser Verordnung wurden in die Ordinance No. 11 von 1952, gemeinhin bekannt unter der abgekürzten Bezeichnung Income Tax Ordinance" (Verordnung über die Einkommensteuer), die Definition einer als Qualifying Companies" (qualifizierte Gesellschaft") bezeichneten Gesellschaftsart und verschiedene Vorschriften über diese eingefügt. Die erforderlichen Einzelbestimmungen zur Durchführung dieser neuen Vorschriften wurden in den Income Tax (Qualifying Companies) Rules" (Regeln über die Einkommensteuer [qualifizierte Gesellschaften]) vom 22. September 1983 erlassen. Die Ordinance No. 24 und die Regeln vom 1983 (im Folgenden: Regelung über qualifizierte Gesellschaften) bilden die in den vorliegenden Verfahren fragliche Regelung über qualifizierte Gesellschaften.

15 Um den Status einer qualifizierten Gesellschaft zu erlangen, sind im Wesentlichen die gleichen Voraussetzungen zu erfuellen wie für den Status einer steuerbefreiten Gesellschaft.

16 Gemäß Artikel 41 Absatz 4 der Income Tax Ordinance unterliegen qualifizierte Gesellschaften der Gewinnsteuer, deren Satz jedoch den in Gibraltar geltenden Satz der Körperschaftsteuer (gegenwärtig 35 % vom Gewinn) nicht überschreiten darf. Der tatsächlich geltende Satz für die von einer qualifizierten Gesellschaft zu entrichtende Steuer wird durch keine Rechtsnorm festgelegt. Alle diese Gesellschaften müssen allerdings nach den Angaben in den Akten und in der Anhörung Steuern in Höhe eines Satzes zahlen, der mit den Steuerbehörden von Gibraltar ausgehandelt wird und zwischen 2 % und 10 % ihres Gewinnes schwankt. Nach Artikel 41 Absatz 4 Buchstaben b und c der Income Tax Ordinance sind ferner Honorare, die eine qualifizierte Gesellschaft Empfängern ohne Wohnsitz in Gibraltar (einschließlich Direktoren) zahlt, und von ihr an die Aktionäre ausgeschüttete Dividenden zu dem gleichen Satz zu versteuern wie ihr Gewinn. Schließlich fällt nach der Stamp Duty Ordinance (Verordnung über die Stempelsteuer) keine Stempelsteuer an für die Übertragung der Aktien einer qualifizierten Gesellschaft, den Erwerb von einer solchen Gesellschaft ausgegebener Lebensversicherungspolicen, von ihr gezahlte Renten oder die Veräußerung, Verpfändung oder sonstige Transaktion solcher Policen oder Renten.

Vorgeschichte des Rechtsstreits

17 Mit Schreiben vom 12. Februar 1999 ersuchte die Kommission den Ständigen Vertreter des Vereinigten Königreichs bei der Europäischen Union um allgemeine Auskünfte u. a. über fünf in Gibraltar geltende Steuerregelungen, deren Prüfung im Übrigen bereits der Rat im Zusammenhang mit dem Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung (im Anhang zu den Schlussfolgerungen des Rates Wirtschafts- und Finanzfragen" vom 1. Dezember 1997 zur Steuerpolitik, ABl. 1997, C 2, S. 1, im Folgenden: Verhaltenskodex) und außerdem eine 1997 vom Rat eingesetzte, gegenwärtig von Frau Primarolo geleitete Arbeitsgruppe (im Folgenden: Arbeitsgruppe Primarolo), der hochrangige nationale Steuerexperten und ein Kommissionsvertreter angehören, aufgenommen hatten.

18 Zu diesen Regelungen gehören die über die steuerbefreiten und über die qualifizierten Gesellschaften. Die Regierung des Vereinigten Königreichs übermittelte die erbetenen Auskünfte mit Schreiben vom 22. Juli 1999 und bat um eine Zusammenkunft mit den zuständigen Dienststellen der Kommission, um diese Regelungen zu erörtern.

19 Am 23. Mai und 28. Juni 2000 richtete die Kommission ein Schreiben und eine Erinnerung an den Ständigen Vertreter des Vereinigten Königreichs, mit denen sie um ergänzende Informationen über die Regelungen ersuchte.

20 Die Ständige Vertretung des Vereinigten Königreichs beantwortete dies mit Schreiben vom 3. Juli 2000, dem sie eine Kopie der Verordnung von 1967 über steuerbefreite Gesellschaften in der Fassung von 1983 und der Verordnung von 1983 über qualifizierte Gesellschaften in der Fassung von 1984 beifügte.

21 Mit Schreiben vom 14. Juli 2000 an den Ständigen Vertreter des Vereinigten Königreichs bestätigte die Kommission, dass sie nach den ihr vorliegenden Angaben die Regelung über steuerbefreite Gesellschaften für eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Betriebsbeihilfe halte. Um festzustellen, ob es sich um eine bestehende Beihilfe handelte, ersuchte sie außerdem um Übermittlung einer Kopie der Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung von 1967 und forderte zugleich die Regierung des Vereinigten Königreichs gemäß Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 zur Stellungnahme auf.

22 Hierauf reagierte die Ständige Vertretung des Vereinigten Königreichs mit Antwortschreiben vom 3. August 2000, dem sie den ursprünglichen Text der Verordnung mit den geänderten Fassungen von 1969, 1970, 1977 und 1978 beifügte, und vom 12. September 2000; sie ersuchte darin außerdem erneut um eine Sitzung mit Vertretern der Kommission. In dem Schreiben vom 12. September 2000 erinnerte sie nochmals an diese Bitte und übersandte der Kommission ein Schriftstück der Regierung von Gibraltar, die darin erläuterte, aus welchen Gründen sie die Regelung über steuerbefreite Gesellschaften nicht für eine staatliche Beihilfe halte.

23 Am 19. Oktober 2000 fand in Brüssel eine Sitzung von Vertretern der Regierung des Vereinigten Königreichs und Dienststellen der Kommission statt. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hatte auch Vertreter der Regierung von Gibraltar zur Teilnahme an der Sitzung eingeladen. Verschiedene Antworten auf die Fragen, die die Kommission in dieser Sitzung stellte, wurden von der Regierung von Gibraltar ausgearbeitet und der Kommission am 28. November 2000 bereits vor ihrer förmlichen Übermittlung durch die Regierung des Vereinigten Königreichs am 8. Januar 2001 zur Kenntnis gebracht.

Die angefochtenen Entscheidungen

24 Mit den Entscheidungen SG(2001) D/289755 und SG(2001) D/289757 vom 11. Juli 2001, der Regierung des Vereinigten Königreichs zugestellt mit Schreiben vom selben Tag, eröffnete die Kommission das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich der Regelungen über steuerbefreite und qualifizierte Gesellschaften.

25 Im zweiten Teil der Begründung der Entscheidung SG(2001) D/289755 stellt die Kommission nach einer Zusammenfassung der wichtigsten Voraussetzungen für die Anerkennung als steuerbefreite Gesellschaft (Nummer 8) in Nummer 9 fest:

Nach den von den Behörden des Vereinigten Königreichs übermittelten Informationen weisen die Rechtsvorschriften über steuerbefreite Gesellschaften, die nach dem Beitritt des Vereinigten Königreichs zur Europäischen Union in Kraft gesetzt wurden, mindestens zwei gemäß der Regelung über staatliche Beihilfen anzumeldende Änderungen auf."

26 Diese Änderungen werden in den Nummern 12 bis 14 beschrieben. Nach Auffassung der Kommission waren erstens durch die Änderung von 1978 die steuerbefreiten Gesellschaften dadurch von ihrer Steuerpflicht freigestellt worden, dass sie von der Stempelsteuer für den Abschluss von Lebensversicherungsverträgen, für nach solchen Verträgen gezahlte Renten und für bestimmte Transaktionen im Zusammenhang mit solchen Verträgen und Renten ausgenommen wurden. Zweitens sei durch die Änderung von 1983 die fragliche Steuerregelung auf eine neue Gruppe von Unternehmen ausgeweitet worden, die nach der ursprünglichen, von 1967 datierenden Fassung der Verordnung über steuerbefreite Gesellschaften nicht die erforderlichen Voraussetzungen für eine Anerkennung als steuerbefreite Gesellschaft erfuellt hätten (bei dieser Unternehmensgruppe habe es sich um die gemäß Titel IX der Companies Ordinance [Verordnung über Gesellschaften] von Gibraltar registrierten Niederlassungen ausländischer Gesellschaften gehandelt). Diese Unternehmen zahlen im Fall ihrer Anerkennung als steuerbefreite Gesellschaften nur eine jährliche Pauschalsteuer von 300 GBP. Die Kommission gelangte daher (in Nummer 16) zu dem Ergebnis, dass wegen dieser wesentlichen Änderungen", durch die sowohl die gewährte Vergünstigung nach ihrem Betrag erhöht als auch der Kreis der potenziell Begünstigten ausgeweitet worden sei, die Regelung über steuerbefreite Gesellschaften nicht als eine bestehende Beihilfe, sondern als eine rechtswidrige Beihilfe anzusehen" sei.

27 Im dritten Teil der Begründung (Nummern 19 bis 23) fasste die Kommission das Vorbringen der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Regierung von Gibraltar im Rahmen ihrer Vorprüfung zusammen. Sie stellte sodann im vierten Teil (Nummern 24 bis 39) fest, dass dieses Vorbringen nicht genüge, um die Bedenken auszuräumen, dass die fragliche Regelung in Wirklichkeit als eine bestehende staatliche Beihilfe einzustufen sei (vgl. insbesondere Nummern 34 und 35). Die Kommission prüfte anschließend im fünften Teil (Nummern 40 bis 53) die Rechtmäßigkeit der Beihilfe und kam (in Nummer 48) zu dem Ergebnis, dass diese offenbar nicht in den Anwendungsbereich der in Artikel 87 Absatz 3 EG aufgeführten Ausnahmen falle. Sie ersuchte die Beteiligten (in Nummer 49) um Stellungnahme dazu, ob der Rückforderung der Beihilfe, falls [diese] für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt werden sollte", etwaige Hindernisse entgegenstuenden. Die Kommission wies die Regierung des Vereinigten Königreichs darauf hin (Nummer 51), dass das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG aufschiebende Wirkung habe und dass gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 659/1999 eine rechtswidrige Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern sei.

28 Im ersten Teil (Nummern 1 und 2) der Begründung der weiteren Entscheidung SG(2001) D/289757 führte die Kommission (in Nummer 1) aus, dass die Regelung über qualifizierte Gesellschaften von der Definition einer bestehenden Beihilfe gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 659/1999 anscheinend nicht erfasst" werde und dass sie derzeit als eine nicht angemeldete Beihilfe anzusehen" sei. Der zweite Teil (Nummern 3 bis 9) und der dritte Teil (Nummern 10 bis 17) dieser Entscheidung enthalten eine Darstellung und Beurteilung der Regelung.

29 Ihre Rechtmäßigkeit wird im vierten Teil (Nummern 17 bis 31) geprüft. Nach der Feststellung, dass es sich bei dieser Regelung offenbar um eine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG (Nummer 17) handele, stellte die Kommission (in den Nummern 24 und 25) fest, dass sie derzeit" als eine Betriebsbeihilfe anzusehen sein könnte, die offenbar nicht unter eine der Ausnahmen gemäß Artikel 87 Absatz 3 EG falle. Ebenso wie in der ersten Entscheidung ersuchte die Kommission die Beteiligten um Stellungnahme, ob der Rückforderung der Beihilfe, falls [diese] für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt werden sollte", etwaige Hindernisse entgegenstuenden. Sie wies die Regierung des Vereinigten Königreichs (in Nummer 29) auf die aufschiebende Wirkung des Verfahrens gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG sowie darauf hin, dass eine rechtswidrige Beihilfe gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 659/1999 vom Empfänger zurückzufordern sei.

Verfahren

30 Mit Klageschrift, die am 20. August 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen und unter der Nummer T-195/01 in das Register eingetragen worden ist, hat die Regierung von Gibraltar (im Folgenden: Antragstellerin) gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG eine Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung SG(2001) D/289755 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung I) über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wegen der Regelung über steuerbefreite Gesellschaften erhoben.

31 Mit besonderem Schriftsatz, der am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Antragstellerin gemäß den Artikeln 242 EG und 243 EG einen unter der Nummer T-195/01 R in das Register eingetragenen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs der angefochtenen Entscheidung I und auf Erlass einstweiliger Anordnungen, mit denen der Kommission die Bekanntgabe der Eröffnung des in Frage stehenden Verfahrens untersagt werden soll, gestellt.

32 Wegen der umfangreichen Begründung dieses Antrags und der Notwendigkeit einer raschen Entscheidung im Verfahren der einstweiligen Anordnung ist die Antragstellerin aufgefordert worden, den Antrag in einer neuen, 30 Seiten nicht überschreitenden Fassung einzureichen. Die verkürzte Fassung ist am 24. August 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht worden.

33 In dieser verkürzten Fassung ist der Antrag der Kommission am 27. August 2001 zugestellt worden.

34 Mit Klageschrift, die am 7. September 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen und unter der Nummer T-207/01 in das Register eingetragen worden ist, hat die Antragstellerin gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG eine Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung SG(2001) D/289757 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung II) über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens wegen der Regelung über qualifizierte Gesellschaften erhoben.

35 Mit besonderem Schriftsatz, der am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Antragstellerin gemäß den Artikeln 242 EG und 243 EG einen unter der Nummer T-207/01 R in das Register eingetragenen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs der angefochtenen Entscheidung II und auf Erlass einstweiliger Anordnungen, mit denen der Kommission die Bekanntgabe der Eröffnung des in Frage stehenden Verfahrens untersagt werden soll, gestellt.

36 Mit Schreiben vom 7. September 2001 hat die Antragstellerin beantragt, die vorgenannten Rechtssachen in der Hauptsache sowie im Verfahren der einstweiligen Anordnung zu verbinden. Sie hat weiterhin beantragt, dass der Richter der einstweiligen Anordnung sie selbst und ferner als Sachverständigen Professor Fletcher anhören möge; eine schriftliche Erklärung von Professor Fletcher ist dem Antrag auf einstweilige Anordnung in der Rechtssache T-207/01 R beigefügt worden.

37 Die Kommission hat am 10. und 27. September 2001 zu den beiden Anträgen auf einstweilige Anordnung schriftlich Stellung genommen.

38 In ihrem Schriftsatz vom 27. September 2001 hat die Kommission erklärt, dass sie gegen die Verbindung der beiden Hauptsacheverfahren und der beiden Verfahren der einstweiligen Anordnung keine Einwände erhebe, jedoch einer Anhörung von Professor Fletcher als Zeugen in der Rechtssache T-195/01 R aus grundsätzlichen Erwägungen widerspreche.

39 Wegen dieser Ablehnung wurde für den 12. Oktober 2001 eine gesonderte Anhörung vor dem Richter der einstweiligen Anordnung in beiden Rechtssachen anberaumt. Die Parteien sind mit Schreiben vom 1. Oktober 2001 aufgefordert worden, in der Anhörung insbesondere zu den etwaigen Folgen des vom Gerichtshof am 9. Oktober 2001 zur Verkündung angesetzten Urteils in der Rechtssache C-400/99 (Italien/Kommission), das ihnen unverzüglich nach Verkündung in Kopie übermittelt werde, Stellung zu nehmen.

40 Mit Schreiben vom 28. September 2001 an den Ständigen Vertreter des Vereinigten Königreichs hat der Kanzler des Gerichts gemäß Artikel 21 Absatz 2 der EG-Satzung des Gerichtshofes, der gemäß Artikel 46 Absatz 1 dieser Satzung auch im Verfahren vor dem Gericht anwendbar ist, in Form von drei Fragen um bestimmte Auskünfte ersucht.

41 Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat diese Fragen mit Schreiben vom 11. Oktober 2001 beantwortet (im Folgenden: Antwort des Vereinigten Königreichs). Sie legt darin dar, dass für die Einbringung und den Erlass von Vorschriften über die Unternehmensbesteuerung, da es sich hierbei um defined domestic matters" (festgelegte innere Angelegenheiten") im Sinne von Artikel 55 der Gibraltar Constitution Order (Verordnung über die Verfassung von Gibraltar) von 1969 handele, die Antragstellerin und das Parlament von Gibraltar zuständig seien. Nur Angelegenheiten, die nicht in diese Kategorie fielen, verblieben in der ausschließlichen Zuständigkeit des Gouverneurs von Gibraltar. Nach dem Ministerialerlass vom 23. Mai 1969 könne der Gouverneur jedoch im Namen des Vereinigten Königreichs in einer Angelegenheit tätig werden, wenn ein solches Tätigwerden erforderlich sei, um u. a. den internationalen - auch den gemeinschaftsrechtlichen - Verpflichtungen der Regierung des Vereinigten Königreichs nachzukommen. Was die Befugnis angehe, in Angelegenheiten der Unternehmensbesteuerung gerichtliche Verfahren einzuleiten, so könne der Chief Minister (Premierminister) hierzu im Namen der Antragstellerin ermächtigt werden; die Antragstellerin sei nämlich ungeachtet der Abgrenzung ihrer inneren Zuständigkeiten gegenüber dem Parlament von Gibraltar insoweit klageberechtigt.

42 Nachdem die Kommission in der Anhörung auf ihre Einwände gegen die Vernehmung von Professor Fletcher in der Rechtssache T-195/01 R verzichtet hatte, hat der Richter der einstweiligen Anordnung die beiden Verfahren der einstweiligen Anordnung verbunden, die Parteien angehört und ihnen mündliche Fragen gestellt.

43 In dieser Verhandlung sind auf Antrag der Antragstellerin der Direktor des Finance Centre des Department of Trade, Industry and Telecommunications (Ministerium für Handel, Industrie und Telekommunikation) der Regierung von Gibraltar und der Chief Secretary (Generalsekretär) der Regierung von Gibraltar vom Präsidenten des Gerichts vernommen worden. Professor Fletcher konnte an der Verhandlung aus persönlichen Gründen nicht teilnehmen.

44 Die Zweite Kammer des Gerichts, an die die Hauptsacheverfahren verwiesen worden sind, hat in ihrer Beratung vom 12. November 2001 gemäß Artikel 76a der Verfahrensordnung des Gerichts in der Fassung vom 6. Dezember 2000 (ABl. L 322, S. 4) beschlossen, dem Antrag der Kommission vom 18. Oktober 2001 auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren stattzugeben.

45 Am 14. November 2001 sind die beiden Verfahren zur Hauptsache gemäß Artikel 50 der Verfahrensordnung durch Beschluss des Präsidenten der Zweiten Kammer des Gerichts zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

Entscheidungsgründe

46 Gemäß Artikel 242 EG in Verbindung mit den Artikeln 243 EG und 4 des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 24. Oktober 1988 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 319, S. 1) in der Fassung des Beschlusses 93/350/Euratom, EGKS, EWG des Rates vom 8. Juni 1983 (ABl. L 144, S. 21) kann das Gericht, wenn es dies den Umständen nach für nötig hält, die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen oder sonstige einstweilige Anordnungen treffen.

47 Ein Antrag auf Aussetzung des Vollzugs einer Maßnahme ist gemäß Artikel 104 § 1 Absatz 1 der Verfahrensordnung des Gerichts nur zulässig, wenn der Antragsteller die betreffende Maßnahme durch Klage beim Gericht angefochten hat. Diese Vorschrift ist keine bloße Formalität, sondern setzt voraus, dass die Klage, auf die sich der Aussetzungsantrag bezieht, vom Gericht geprüft werden kann. Nach ständiger Rechtsprechung würde es jedoch der Entscheidung des Gerichts zur Hauptsache vorgreifen, wenn im Stadium des Verfahrens der einstweiligen Anordnung über die Zulässigkeit entschieden würde, es sei denn, diese ist dem ersten Anschein nach völlig ausgeschlossen (Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 17. Januar 2001 in der Rechtssache T-342/00 R, Petrolessence und SG2R/Kommission, Slg. 2001, II-67, Randnr. 17).

48 Artikel 104 § 2 der Verfahrensordnung bestimmt, dass Anträge auf einstweilige Anordnung die Umstände anführen müssen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt; ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen (Fumus boni juris). Diese Voraussetzungen gelten kumulativ, so dass ein Antrag auf Aussetzung des Vollzugs zurückzuweisen ist, wenn eine davon nicht erfuellt ist (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 14. Oktober 1996 in der Rechtssache C-268/96 P [R], SCK und FNK/Kommission, Slg. 1996, I-4971, Randnr. 30; Beschlüsse des Präsidenten des Gerichts vom 15. Juli 1998 in der Rechtssache T-73/98 R, Prayon-Rupel/Kommission, Slg. 1998, II-2769, Randnr. 25, und vom 8. Dezember 2000 in der Rechtssache T-237/99 R, BP Nederland u. a./Kommission, Slg. 2000, II-3849, Randnr. 34). Der Richter der einstweiligen Anordnung nimmt gegebenenfalls auch eine Abwägung der widerstreitenden Interessen vor (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 23. Februar 2001 in der Rechtssache C-445/00 R, Österreich/Rat, Slg. 2001, I-1461, Randnr. 73).

Zur Zulässigkeit

Vorbringen der Parteien

49 Die Antragstellerin macht geltend, dass sie kraft der Verfassung von Gibraltar für diejenigen Angelegenheiten zuständig sei, die als festgelegte innere Angelegenheiten" bezeichnet würden, darunter die Körperschaftsteuer. Was das Recht des Chief Minister zur Klageerhebung im Namen der Antragstellerin angehe, so hat die Antragstellerin in der Anhörung betont, dass etwaige Zweifel hieran durch die Antwort des Vereinigten Königreichs im Rahmen der vorliegenden Verfahren ausgeräumt worden seien.

50 Ausweislich ihrer Begründung entfalteten die angefochtenen Entscheidungen Rechtswirkungen. So habe die Kommission in der angefochtenen Entscheidung I festgestellt, dass die Regelung über steuerbefreite Gesellschaften eine neue, nicht notifizierte und damit rechtswidrige Beihilfe darstelle. Folglich gelte die Verpflichtung aus Artikel 88 Absatz 3 EG, diese Maßnahmen nicht durchzuführen, und die Kommission könne die Rückforderung der Beihilfe verlangen. Desgleichen habe die angefochtene Entscheidung II, obgleich die Kommission, was die etwaige Einstufung der Regelung über qualifizierte Gesellschaften als nicht angemeldete Beihilfe angehe, eine zurückhaltende Formulierung" gewählt habe, nicht nur vorläufigen Charakter, sondern entfalte ähnliche Rechtswirkungen wie die angefochtene Entscheidung I.

51 Die Kommission hat zunächst in ihrem schriftlichen Vorbringen die Klageberechtigung der Antragstellerin und das Recht des Chief Minister zur Erhebung der Klage in Zweifel gezogen. In der Anhörung hat sie jedoch in Anbetracht der Antwort des Vereinigten Königreichs eingeräumt, dass es wegen dieser Bedenken nicht gerechtfertigt erscheine, im Verfahren der einstweiligen Anordnung von einer offensichtlichen Unzulässigkeit der Klagen auszugehen.

52 Allerdings mache die Antragstellerin in ihren Anträgen auf einstweilige Anordnung zu Unrecht geltend, dass die angefochtenen Entscheidungen I und II unmittelbare Rechtswirkungen hätten. Anders als die Entscheidungen, die Gegenstand der Urteile des Gerichtshofes vom 30. Juni 1992 in den Rechtssachen C-312/90 (Spanien/Kommission, Slg. 1992, I-4117, im Folgenden: Urteil Cenemesa) und C-47/91 (Italien/Kommission, Slg. 1992, I-4145, im Folgenden: Urteil Italgrani) gewesen seien, enthielten die hier angefochtenen Entscheidungen keine endgültige Feststellung dazu, ob es sich um neue oder bestehende Beihilfen handele und ob sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien. Deshalb begründeten sie nicht automatisch die Verpflichtung aus Artikel 88 Absatz 3 EG, von ihrer Durchführung abzusehen. In den angefochtenen Entscheidungen I (Nummer 51) und II (Nummer 29) weise die Kommission die Regierung des Vereinigten Königreichs nur auf die Rechtsfolgen dieses Artikels im Fall seiner Anwendbarkeit hin. Die Frage, ob die streitigen Regelungen, falls sie Beihilfen seien, als neue oder als bestehende Beihilfen einzustufen wären, bleibe damit offen. Im Übrigen sei keine Entscheidung ergangen, mit der der Regierung des Vereinigten Königreichs gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 659/1999 aufgegeben worden wäre, die Anwendung der fraglichen Regelungen auszusetzen.

53 In der Anhörung hat die Kommission unter Bezugnahme auf das Urteil des Gerichtshofes vom 9. Oktober 2001 in der Rechtssache C-400/99 (Italien/Kommission, Slg. 2001, I-7303) darauf hingewiesen, dass sich die dort streitige Entscheidung (SG[99] D/6463 vom 6. August 1999 [ABl. 1999, C 306, S. 2]) von den hier angefochtenen Entscheidungen insofern unterscheide, als Italien darin seinerzeit aufgegeben worden sei, die Zahlung der in Frage stehenden Beihilfe auszusetzen. Für die Zulässigkeitsprüfung sei auf die Wirkungen einer Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens abzustellen, nicht aber auf das der Maßnahme bis auf weiteres angeheftete Etikett". Eine solche Entscheidung erzeuge nicht regelmäßig Rechtswirkungen. Im Licht des Urteils Italien/Kommission hat die Kommission indessen sodann in der Anhörung, ohne förmlich auf ihre Einrede der Unzulässigkeit zu verzichten, eingeräumt, dass im vorliegenden Verfahren realistischerweise" eine offensichtliche Unzulässigkeit der Klagen nicht länger eingewandt werden könne.

54 In ihren schriftlichen Ausführungen zur Dringlichkeit hat die Kommission ferner gerügt, dass eine Körperschaft, die - wie die Antragstellerin - kein Staat sei, vor den Gemeinschaftsgerichten nicht, wie im vorliegenden Fall, allgemeine wirtschaftliche und soziale Interessen verteidigen könne (Beschluss des Gerichts vom 16. Juni 1998 in der Rechtssache T-238/97, Comunidad Autónoma de Cantabria/Rat, Slg. 1998, II-2271, Randnr. 50).

Würdigung durch den Richter der einstweiligen Anordnung

55 Was die Klageberechtigung der Antragstellerin angeht, so können die Klagen unter Berücksichtigung der Antwort des Vereinigten Königreichs und der Stellungnahme der Kommission in der Anhörung nicht für offensichtlich unzulässig erklärt werden. Ebenso scheint das Interesse der Antragstellerin daran, die gerügte Beeinträchtigung der allgemeinen wirtschaftlichen Interessen von Gibraltar geltend zu machen, angesichts des weiten Umfangs ihrer internen Zuständigkeiten nicht jeder rechtlichen Grundlage zu entbehren.

56 Was die Frage anbelangt, ob die angefochtenen Entscheidungen anfechtbare Handlungen sind, so ist, da diese Frage einen von Amts wegen zu prüfenden Unzulässigkeitsgrund betrifft und mit der Unsicherheit der Kommission über die richtige Auslegung des Urteils Italien/Kommission zusammenhängt, im vorliegenden Fall zu prüfen, ob sich prima facie nicht völlig ausschließen lässt, dass die Klagen zulässig sind.

57 Im Urteil Cenemesa hat der Gerichtshof unter Hinweis darauf, dass die Kommission dort entschieden [hatte], Beihilfen als neu zu behandeln, die die spanische Regierung als bestehend angesehen" hatte (Randnr. 19), festgestellt, dass die dort angefochtene Entscheidung offensichtlich mit einem Urteil über die Einordnung der Beihilfe und die demgemäß anzuwendenden Verfahrensvorschriften verbunden" war und deshalb Rechtswirkungen" erzeugte (Randnr. 20). Ebenso hat der Gerichtshof im Urteil Italgrani entschieden, dass die dort fragliche Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens ein Verbot, die beabsichtigten Beihilfen ... zu zahlen", enthielt, das auf einer bewussten Entscheidung [der Kommission beruhte]" (Randnrn. 20 und 21). Der Gerichtshof ist deshalb zu dem Ergebnis gelangt, dass diese Entscheidung wegen des ihr zugrunde liegenden Urteil[s] der Kommission" Rechtswirkungen erzeugte (Randnr. 26).

58 Zwar beruhte in der Rechtssache Italien/Kommission das Vorbringen Italiens, seine Klage sei zulässig, auf der Prämisse, dass die angefochtene Entscheidung eine Aussetzung der Zahlung der fraglichen Subventionen verlange. Jedoch hat der Gerichtshof die Frage geprüft, ob nicht auch bei Fehlen einer solchen Anordnung der Zahlungsaussetzung die angefochtene Entscheidung ... doch bedeutet, dass die italienischen Behörden die Durchführung der genannten Maßnahmen hätten aussetzen müssen" (Randnr. 55). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof klar hervorgehoben: Wenn es sich um eine in der Durchführung begriffene Beihilfe handelt, deren Zahlung andauert und die nach Ansicht des Mitgliedstaats eine bestehende Beihilfe darstellt, so entfaltet die gegenteilige Einstufung als neue Beihilfe, die die Kommission - und sei es vorläufig - in ihrer Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG über diese Beihilfe einzuleiten, vornimmt, eigenständige Rechtswirkung" (Randnr. 57). Nach den weiteren Feststellungen des Gerichtshofes impliziert eine solche Entscheidung, dass die Kommission nicht beabsichtigt, die Beihilfe im Rahmen der fortlaufenden Überprüfung bestehender Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 88 Absatz 1 EG und 17 bis 19 der Verordnung Nr. 659/1999 zu prüfen" (Randnr. 58), und ändert damit im Hinblick auf die Fortführung der fraglichen Maßnahmen notwendigerweise ihre Rechtslage sowie die der Beihilfe begünstigten Unternehmen" (Randnr. 59). Der Gerichtshof hat dann die folgenden, für die Beurteilung der vorliegenden Anträge auf einstweilige Anordnung in hohem Maße einschlägigen Ausführungen angeschlossen:

Während der Mitgliedstaat, die beihilfebegünstigten Unternehmen und die anderen Wirtschaftsbeteiligten bis zum Erlass einer solchen Entscheidung davon ausgehen können, dass die Maßnahme ordnungsgemäß als bestehende Beihilfe durchgeführt wird, bestehen nach dem Erlass zumindest erhebliche Bedenken an der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme, die unbeschadet der Möglichkeit, beim zuständigen Richter einstweilige Anordnungen zu beantragen, den Mitgliedstaat veranlassen müssen, die Zahlung auszusetzen, da die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG es ausschließt, dass eine sofortige Entscheidung ergeht, mit der die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt würde und die es ermöglichen würde, die Durchführung der Maßnahme ordnungsgemäß fortzusetzen."

59 Diesem Urteil ist zumindest prima facie zu entnehmen, dass eine von der Kommission erlassene Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens wegen einer in Durchführung begriffenen Maßnahme spezifische rechtliche Wirkungen erzeugt und deshalb sogleich beim Gemeinschaftsrichter angefochten werden kann, ohne dass die das genannte Verfahren abschließende Entscheidung abgewartet werden müsste. Der Gerichtshof erwähnt auch ausdrücklich die einem Betroffenen, der eine solche Klage erhebt, zu Gebote stehende Möglichkeit, beim Richter der einstweiligen Anordnung vorläufige Maßnahmen zu beantragen. Grundsätzlich kann eine solche Entscheidung deshalb Gegenstand einstweiliger Anordnungen sein.

60 Es bestehen also Anhaltspunkte, die im vorliegenden Fall den Schluss erlauben, dass die Zulässigkeit der Klagen nicht vollständig ausgeschlossen werden kann.

Zum Fumus boni juris

61 Für ihr Vorbringen, dass die Voraussetzung des Fumus boni juris in den vorliegenden Verfahren erfuellt sei, stützt sich die Antragstellerin im Wesentlichen auf die im Hauptsacheverfahren vorgetragenen Klagegründe, mit denen sie die Unvereinbarkeit der angefochtenen Entscheidungen mit den Artikeln 88 EG und 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 659/1999 und die Verletzung der Verteidigungsrechte der Antragstellerin und der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Begründungspflicht geltend macht.

62 Die Kommission tritt zwar diesen Klagegründen mit Nachdruck entgegen, aber wendet nicht förmlich ein, dass sie, jedenfalls für die rechtliche Beurteilung in den vorliegenden Verfahren der einstweiligen Anordnung, von vornherein unbeachtlich seien. Während indessen fast das gesamte Vorbringen der Antragstellerin im Rahmen dieser Klagegründe auf der Hypothese aufbaue, dass die angefochtenen Entscheidungen definitiv die Frage entschieden, ob die gerügten Beihilfen neue oder bereits bestehende Beihilfen seien, habe die Kommission bisher von jeder definitiven Bewertung der fraglichen Regelungen abgesehen. Das Vorbringen der Antragstellerin beleuchte nur, dass ihre Klagen verfrüht seien.

63 Zunächst ist das Hauptvorbringen der Antragstellerin zu prüfen, wonach die Kommission in den angefochtenen Entscheidungen gegen die Artikel 88 EG und 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 659/1999 verstoßen habe.

Vorbringen der Parteien

64 Die Antragstellerin macht geltend, der Kommission sei ein offenkundiger Beurteilungsfehler mit ihrer Feststellung unterlaufen, dass die Änderungen der Regelung über steuerbefreite Gesellschaften in den Jahren 1978 und 1983 wesentliche Änderungen" einer nicht angemeldeten Beihilferegelung darstellten. Mit dieser Bewertung der Änderungen und damit der gesamten Regelung über steuerbefreite Gesellschaften als neue Beihilferegelung" ohne Berücksichtigung des gemeinschaftsrechtlichen Kontexts, in dem diese Regelung seinerzeit erlassen worden sei, und ohne gebührende Würdigung ihrer wirtschaftlichen Essenz habe die Kommission dem Begriff der neuen Beihilfe eine überzogene und willkürliche Bedeutung beigelegt. Da die Regelung 1967 eingeführt worden sei, sei sie im Zeitpunkt des Beitritts des Vereinigten Königreichs im Jahr 1973 offenkundig eine bestehende Beihilferegelung gewesen, die nur im Wege einer wesentlichen Änderung" in eine neue" Beihilferegelung hätte umgewandelt werden können (Urteil des Gerichtshofes vom 9. August 1994 und Schlussanträge von Generalanwalt Lenz vom 22. Juni 1994 in der Rechtssache C-44/93, Namur-les assurances du crédit, Slg. 1994, I-3829, Schlussanträge von Generalanwalt Fennelly vom 13. April 2000 in den verbundenen Rechtssachen C-15/98 und C-105/99, Italien und Sardegna Lines/Kommission, Slg. 2000, I-8855). Die bloße Tatsache, dass eine bestehende Beihilferegelung Gegenstand einer Änderungsverordnung gewesen sei, rechtfertige nicht den automatischen Schluss, den die Kommission hier aber gezogen habe, dass eine wesentliche Änderung vorliege (Schlussanträge von Generalanwalt Fennelly, Nr. 62). Die Änderung im Jahr 1978 habe nur im Wege einer Verordnung eine bereits bestehende und weit verbreitete Praxis bestätigt und sei somit ohne konkrete Auswirkung geblieben. Mit der Änderung von 1983 seien zwar die Gesellschaften gemäß Kapitel IX der Companies Ordinance in den Kreis der Gesellschaften einbezogen worden, die grundsätzlich als steuerbefreite Gesellschaften anerkannt werden könnten, es handele sich aber nur um eine administrative Verbesserung, weil die Gesellschaften für eine Anerkennung trotzdem die gleichen Voraussetzungen erfuellen müssten. Am 31. Juli 2001 hätten nur 24 der 260 Gesellschaften gemäß Kapitel IX der Companies Ordinance diesen Status besessen.

65 Was die Regelung über qualifizierte Gesellschaften anbelange, so habe die Kommission sie rechtlich fehlerhaft nicht als eine bestehende Beihilferegelung eingestuft. Diese Regelung stamme von 1983, aus einer Zeit also, in der weder für die Kommission noch für die Mitgliedstaaten und erst recht nicht für die Wirtschaftsteilnehmer klar gewesen sei, ob überhaupt und gegebenenfalls wie weit die Vorschriften über staatliche Beihilfen systematisch auf nationale Bestimmungen über die Körperschaftsteuer anzuwenden seien. Die Regelung sei somit zehn Jahre vor der Liberalisierung des Kapitalverkehrs und fünfzehn Jahre vor der Klärung des Begriffes der staatlichen Beihilfe seitens der Kommission in ihrer Mitteilung vom 10. Dezember 1998 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (ABl. C 384, S. 3, im Folgenden: Mitteilung von 1998) ergangen.

66 Die Regierung des Vereinigten Königreichs habe die Regelung über qualifizierte Gesellschaften sogar noch vor der Veröffentlichung der Mitteilung von 1998 der Arbeitsgruppe Primarolo notifiziert. Mit dieser Mitteilung habe die Kommission seinerzeit auf den im Verhaltenskodex (Buchstabe J) formulierten Wunsch des Rates Wirtschaft und Finanzen" reagiert, sie möge sich verpflichten, die Leitlinien für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung zu veröffentlichen. Die Mitteilung von 1998 habe erstmals eine allgemeine, aber nicht erschöpfende Definition der staatlichen Beihilfen steuerlicher Art" enthalten und sei mehr eine politische Erklärung über das künftige Tätigwerden der Kommission in diesem Bereich als eine klärende Erläuterung" der geltenden Vorschriften gewesen. Der Sache nach sei diese Mitteilung eine Weiterentwicklung der geltenden Vorschriften und nicht bloß eine Erläuterung des geltenden Rechts. Diese Auslegung werde dadurch bestätigt, dass in der Mitteilung von 1998 keinerlei Präzedenzentscheidungen der Gemeinschaftsgerichte oder der Kommission angeführt würden.

67 Dass die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über staatliche Beihilfen im Wege solcher Entscheidungen weiterentwickelt werden könnten, werde auch durch Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung Nr. 659/1999 anerkannt. Die Regelung über qualifizierte Gesellschaften sei nach dieser Vorschrift eine Maßnahme, die erst nachträglich eine Beihilfe geworden sei. Das habe die Kommission selbst in der dritten Begründungserwägung der Mitteilung von 1998 mit den Worten anerkannt, dass [i]m Anschluss an die Vollendung des Binnenmarkts und die Liberalisierung des Kapitalverkehrs ... außerdem die Notwendigkeit deutlich [geworden sei], die besonderen Auswirkungen der Beihilfen steuerlicher Art zu untersuchen". Indem sie die Regelung über qualifizierte Gesellschaften nicht als bestehende Beihilfen einstufe, wende die Kommission die relativ komplexen Kriterien für die Definition staatlicher Beihilfen aus dem Jahr 2001 auf die unterschiedliche rechtliche und wirtschaftliche Lage im Jahr 1983 an. Insoweit sei auf die irische Regelung der Körperschaftsteuer zu verweisen, die zunächst nicht als eine Beihilfe angesehen worden sei, während die Kommission später einen anderen Standpunkt eingenommen und der schrittweisen Entwicklung der Gemeinschaftsvorschriften zu einer strengeren Behandlung steuerlicher Förderungsregelungen Rechnung getragen habe (Entscheidungen der Kommission betreffend das Internationale Finanzdienstleistungszentrum und die zollfreie Zone am Flughafen Shannon sowie betreffend die irische Körperschaftsteuer [ABl. 1998, C 395, S. 14 und 19]).

68 Die Kommission führt zur Regelung über steuerbefreite Gesellschaften aus, dass trotz der nicht ganz klaren Formulierung der Nummern 12 und 13 der angefochtenen Entscheidung I die wirklich zu entscheidende Frage dahin gehe, ob die Änderungen aus den Jahren 1978 und 1983 wesentlich gewesen seien, weil sie die Substanz und nicht nur den Umfang der Beihilfe betroffen hätten (Schlussanträge von Generalanwalt Fennelly in der Rechtssache Sardegna Lines/Kommission, Nrn. 62 und 63). Die Kommission brauche deshalb nicht die wirtschaftlichen Auswirkungen der Änderungen zu analysieren, sondern nur die fraglichen Rechtsvorschriften zu prüfen. Diese Prüfung sei im Rahmen eines förmlichen Prüfverfahrens vorzunehmen, wenn nicht, wie in der angefochtenen Entscheidung I dargelegt, schon bei erster Prüfung ausgeschlossen werden könne, dass die Änderungen die Substanz der Regelung berührt hätten.

69 Was die Regelung über qualifizierte Gesellschaften angehe, so sei der Umstand, dass sie schon seit etlichen Jahren in Kraft sei, als solcher ohne Bedeutung. Eine Maßnahme, die bei ihrem Erlass eine neue Beihilfe dargestellt habe, verliere diesen Charakter nicht durch bloßen Zeitablauf (Urteil des Gerichtshofes vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C-295/97, Piaggio, Slg. 1999, I-3735). Das Argument der Antragstellerin, dass die Ausweitung der Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen auf die Körperschaftsteuer eine Neuerung darstelle, sei nicht vertretbar. Schon seit 1974 sei klar, dass der Begriff der staatlichen Beihilfe auch steuerliche Vergünstigungen erfasse (Urteil des Gerichtshofes vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73, Italien/Kommission, Slg. 1974, 709). Außerdem sei die fragliche Regelung 1983 erlassen worden, also in dem Jahr, in dem die Kommission erstmals gegen einen Staat wegen der Körperschaftsteuer eine Vertragsverletzungsklage erhoben habe, über die mit Urteil des Gerichtshofes vom 28. Januar 1986 in der Rechtssache 270/83 (Kommission/Frankreich, Slg. 1986, 273) entschieden worden sei. Die Frage, ob die durch die Regelung begünstigten Unternehmen grenzüberschreitendem Wettbewerb unterlägen, könne nicht auf die Liberalisierung des Kapitalverkehrs beschränkt werden. Von gewissem Gewicht sei das Argument der Antragstellerin darum nur insoweit, als es um die Frage eines möglichen Vertrauensschutzes gegen die Rückforderung der Beihilfe gehe, falls diese letztlich als neue und unzulässige Beihilfe eingestuft werde. Dass qualifizierte Gesellschaften ihre Tätigkeit im Wesentlichen außerhalb Gibraltars ausüben müssten, zeige schließlich gerade, dass diese Tätigkeit grenzüberschreitenden Charakter habe.

Würdigung durch den Richter der einstweiligen Anordnung

70 Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Kommission nach ständiger Rechtsprechung gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG ein förmliches Prüfverfahren eröffnen muss, wenn sie nach ihrer ersten Prüfung auf ernsthafte Schwierigkeiten stößt, die Vereinbarkeit der bei ihr angemeldeten oder nicht angemeldeten, ihr aber zur Kenntnis gelangten Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt zu beurteilen (Urteile des Gerichtshofes vom 19. Mai 1993 in der Rechtssache C-198/91, Cook/Kommission, Slg. 1993, I-2487, Randnr. 29, und vom 2. April 1998 in der Rechtssache C-367/95 P, Kommission/Sytraval und Brink's France, Slg. 1998, I-1719, Randnr. 39; Urteile des Gerichts vom 18. September 1995 in der Rechtssache T-49/93, SIDE/Kommission, Slg. 1995, II-2501, Randnr. 58, und vom 15. März 2001 in der Rechtssache T-73/98, Prayon-Rupel/Kommission, Slg. 2001, II-867, Randnr. 42). Diese in der Rechtsprechung entwickelte Regel ist in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 659/1999 übernommen worden, wonach die Kommission, wenn sie nach einer vorläufigen Prüfung feststellt, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt, die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens beschließt.

71 Die Kommission hat nach den tatsächlichen und rechtlichen Umständen des Falles zu beurteilen, ob wegen der Schwierigkeiten, auf die sie bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt gestoßen ist, die Einleitung dieses Verfahrens erforderlich ist (Urteile Cook/Kommission, Randnr. 30, und Prayon-Rupel/Kommission, Randnr. 43).

72 Sodann kann die Antwort auf die Frage, ob eine neue Beihilfe vorliegt und folglich vor ihrer Einführung das vorläufige Prüfverfahren nach Artikel 88 Absatz 3 EG durchgeführt werden muss, nicht von einer subjektiven Beurteilung der Kommission abhängen (Urteil Piaggio, Randnr. 47).

73 Wie in den vorliegenden Verfahren unstreitig ist, wurden die 1978 und 1983 vorgenommenen Änderungen der Regelung über steuerbefreite Gesellschaften, auf die sich die Kommission in der angefochtenen Entscheidung I bezieht, ihr nicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG gemeldet. Was die Regelung über qualifizierte Gesellschaften angeht, so wurde sie - ungeachtet ihrer Notifizierung" an die Arbeitsgruppe Primarolo - eindeutig ebenfalls nicht bei der Kommission im Sinne der Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen angemeldet.

74 Die Regelung über steuerbefreite Gesellschaften kann deshalb nur dann als eine bestehende Beihilferegelung angesehen werden, wenn die Änderungen von 1978 und 1983, deren Bedeutung umstritten ist, keine Umgestaltung" im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG und Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 659/1999 sind. Was die Regelung von 1983 über qualifizierte Gesellschaften angeht, so kann sie nur als bestehende Beihilfe angesehen werden, wenn sie seinerzeit keine Beihilfe im Sinne von Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung Nr. 659/1999 war, es aber wegen der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes später wurde. Jedoch bestreitet die Antragstellerin in den Hauptsacheverfahren gerade die Rechtmäßigkeit der in den angefochtenen Entscheidungen zum Ausdruck gebrachten Weigerung der Kommission, zumindest nicht die Möglichkeit auszuschließen, dass es sich bei diesen Regelungen um neue Beihilfen handele.

75 Der Begriff der staatlichen Beihilfe ist ein Rechtsbegriff und demgemäß anhand objektiver Kriterien auszulegen. Deshalb ist die Qualifizierung staatlicher Maßnahmen als neue oder bestehende Beihilfen seitens der Kommission unter Berücksichtigung sowohl der konkreten Umstände des Rechtsstreits als auch des technischen oder komplexen Charakters der von der Kommission vorgenommenen Beurteilung einer umfassenden Kontrolle durch den Gemeinschaftsrichter zu unterziehen (Urteil des Gerichts vom 27. Januar 1998 in der Rechtssache T-67/94, Ladbroke Racing/Kommission, Slg. 1998, II-1, Randnr. 52, auf Rechtsmittel bestätigt durch Urteil des Gerichtshofes vom 16. Mai 2000 in der Rechtssache C-83/98 P, Frankreich/Ladbroke Racing und Kommission, Slg. 2000, I-3271, Randnr. 25). Da jedoch die Kommission nach Abschluss ihrer vorläufigen Prüfung das förmliche Prüfverfahren eröffnen muss, wenn sie nicht ausschließen kann, dass die fraglichen staatlichen Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfen darstellen, ist ihre Befugnis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt am Ende des vorläufigen Verfahrens auf die Maßnahmen beschränkt, die keine ernsthaften Schwierigkeiten aufwerfen (Urteil Prayon-Rupel/Kommission, Randnr. 44).

76 Auch wenn es angemessen erscheint, das Urteil vom 9. Oktober 2001 in der Rechtssache Italien/Kommission dahin auszulegen, dass mit ihm zumindest grundsätzlich bestätigt wurde, dass eine Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wegen einer staatlichen Maßnahme, mit deren Durchführung bereits begonnen wurde und die der betroffene Mitgliedstaat bis zum Erlass einer endgültigen Entscheidung der Kommission auch weiter durchführen möchte, stets gleichzeitig beim Gemeinschaftsrichter angefochten und zum Gegenstand eines Antrags auf einstweilige Anordnung gemacht werden kann, auch wenn keine Aussetzung der Maßnahmen in der streitigen Entscheidung angeordnet wurde, so ändert dies doch nichts daran, dass die Frage, welche Art von Kontrolle der Gemeinschaftsrichter im Rahmen solcher Verfahren auszuüben hat, in der Rechtsprechung bisher nicht geklärt wurde.

77 Auf den ersten Blick ist festzustellen, dass dieser Kontrolle genaue Grenzen zu ziehen sind, um sicherzustellen, dass die Kommission nicht an der Ausübung der im Vertrag vorgesehenen präventiven Kontrolle" gehindert wird (in diesem Sinne Urteile Cenemesa, Randnr. 16, und Italgrani, Randnr. 24). Eine solche Einschränkung erscheint umso angemessener, als die Kommission hinsichtlich der Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens über keinerlei Ermessen verfügt, wenn sie bei der Beurteilung einer staatlichen Maßnahme und ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt ernsthaften Schwierigkeiten begegnet (vgl. die oben in Randnr. 70 zitierte Rechtsprechung).

78 Die Kommission ist somit zwar in ihrer Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens gebunden, sie hat aber nach der Rechtsprechung einen gewissen Spielraum bei der Ermittlung und Prüfung der Umstände des Einzelfalls, um festzustellen, ob sich daraus ernsthafte Schwierigkeiten ergeben (Urteil Prayon-Rupel/Kommission, Randnr. 45). Auch wenn der Begriff der ernsthaften Schwierigkeiten objektiven Charakter hat, so ist doch die Frage, ob solche Schwierigkeiten gegeben sind, anhand der Umstände bei Erlass der fraglichen staatlichen Maßnahme und ihres Inhalts zu beurteilen (Urteil Prayon-Rupel/Kommission, Randnr. 47). Deshalb kann die Kommission, wenn sie die Existenz von Schwierigkeiten bestätigt, die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens nicht mit der Begründung ablehnen, dass diese Schwierigkeiten nicht ernsthafter Natur seien (Urteil Prayon-Rupel/Kommission, Randnr. 48). In den angefochtenen Entscheidungen stellte die Kommission jedoch fest, dass sie trotz der Stellungnahmen der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Antragstellerin im Rahmen ihrer vorläufigen Prüfung nach wie vor mit ernsthaften Schwierigkeiten insbesondere hinsichtlich der Qualifizierung der fraglichen Regelungen konfrontiert war. Sie bezog sich damit sowohl auf eine Würdigung objektiver Grundsätze, die für die gemeinschaftsrechtlichen Begriffe der neuen und der bestehenden Beihilfe gelten, als auch auf die der Kommission bei Erlass der angefochtenen Entscheidungen verfügbaren Informationen über den Sachverhalt und die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften, also die Vorschriften, die zur Zeit des Erlasses der staatlichen Maßnahme und gegebenenfalls der einschlägigen Änderungen galten. Folglich muss eine Partei, die wie die Antragstellerin eine Entscheidung der Kommission angreift, mit der die Kommission ein förmliches Prüfverfahren wegen einer angeblichen neuen Beihilfe eröffnet, anstatt die geprüfte Maßnahme als bestehende Beihilfe zu behandeln, nachweisen können, dass die Kommission nach einer solchen vorläufigen Beurteilung nicht zu dem Ergebnis gelangen konnte, dass ernsthafte Schwierigkeiten vorlagen und sie deshalb gezwungen war, ein förmliches Prüfverfahren zu eröffnen.

79 Angesichts des Ermessensspielraums, über den die Kommission bei ihrer vorläufigen Beurteilung des Sachverhalts und der einschlägigen Aspekte des nationalen Rechts verfügen muss, scheint es auf den ersten Blick, dass der Betroffene einen offensichtlichen Beurteilungsfehler der Kommission nachweisen muss, um möglicherweise die Nichtigerklärung einer Entscheidung zu erwirken, in der hinsichtlich der Frage, ob eine staatliche Maßnahme nicht eine bestehende Beihilfe, sondern eine neue Beihilfe darstellt, ernsthafte Zweifel konstatiert werden.

80 In der Anhörung hat die Antragstellerin klargestellt, dass sie einen offenkundigen Fehler der rechtlichen Qualifizierung geltend mache, den die Kommission im vorliegenden Fall begangen habe. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die in der gegenwärtigen Rechtsprechung herangezogenen Kriterien für die Beurteilung der Frage, ob Änderungen" einer Beihilferegelung eine Umgestaltung" im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG sind, allgemeinen Charakter haben. Wie Generalanwalt Fennelly in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Italien und Sardegna Lines/Kommission hervorgehoben hat, ist dabei auf das Wesen der fraglichen Änderungen abzustellen. Unter diesen Umständen lässt sich zumindest prima facie nicht ausschließen, dass die Kommission einen offensichtlichen Fehler begangen hat, als sie die Tragweite der Änderungen" der Regelung über steuerbefreite Gesellschaften in den Jahren 1978 und 1983 im Wesentlichen nur nach ihrem Wortlaut beurteilte. Die Kommission räumt insoweit ein, dass die Nummern 12 und 13 der angefochtenen Entscheidung I nicht eindeutig formuliert seien und dass diese Unklarheit nicht das Verständnis der Erwägungen erleichtere, die der in Nummer 16 dieser Entscheidung enthaltenen Erwähnung wesentlicher Änderungen" zugrunde lägen. Für den Richter der einstweiligen Anordnung lässt sich somit nicht die Möglichkeit ausschließen, dass die Kommission dadurch zu dieser Beurteilung gelangt ist, dass sie lediglich den Wortlaut der Rechtstexte vor und nach den streitigen Änderungen verglichen und damit einen offensichtlichen Fehler begangen hat.

81 Was die Regelung über qualifizierte Gesellschaften angeht, so lässt sich zumindest auf den ersten Blick nicht ausschließen, dass sie im Zeitpunkt ihrer Einführung im Jahr 1983 keine Beihilfe darstellte. Es ist möglich, dass diese Regelung, da eine wirkliche Liberalisierung des Kapitalverkehrs seinerzeit noch nicht gegeben war, sich auf den Handel nur unbedeutend auswirken und den zwischenstaatlichen Wettbewerb nicht nachteilig beeinflussen konnte. Das Argument der Antragstellerin, dass die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften über die staatlichen Beihilfen auf staatliche Maßnahmen im Bereich der Körperschaftsteuer noch recht neu gewesen sei und dass die darin liegende Neuheit sowohl durch die Umstände, unter denen der Verhaltenskodex erlassen worden sei, als auch durch den Wortlaut der Mitteilung von 1998 verdeutlicht werde, entbehrt nicht jeder Grundlage. Auch haben die Argumente der Antragstellerin zur Entwicklung der für solche angeblichen staatlichen Beihilfen geltenden Gemeinschaftsvorschriften und zur Auslegung von Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung Nr. 659/1999 auf den ersten Blick ernst zu nehmenden Charakter (in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 4. April 2001 in der Rechtssache T-288/97, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Kommission, Slg. 2001, II-1169, Randnrn. 89 bis 90).

82 Demnach entbehrt das tatsächliche und rechtliche Vorbringen der Antragstellerin zumindest auf den ersten Blick nicht gänzlich jeder Grundlage.

Zur Dringlichkeit und zur Interessenabwägung

Vorbringen der Parteien

83 Die Antragstellerin trägt vor, zwar müsse derjenige, der einstweilige Anordnungen beantrage, nachweisen, dass ohne ihren Erlass für ihn ein schwerwiegender und nicht wieder gutzumachender Schaden entstuende, noch bevor das Gericht zur Hauptsache entscheide; nicht erforderlich sei aber, dass der Eintritt eines solchen Schadens mit absoluter Sicherheit nachgewiesen werde, sondern es genüge, dass der Schadenseintritt mit hinreichender Wahrscheinlichkeit voraussehbar sei. Im vorliegenden Fall bestehe für die wirtschaftliche Lebensfähigkeit von Gibraltar insgesamt die Gefahr einer schwerwiegenden Schädigung, wenn die einstweiligen Anordnungen nicht erlassen würden. Wie sich aus dem Beschluss des Gerichts vom 29. Juni 1993 in der Rechtssache C-280/93 R (Deutschland/Rat, Slg. 1993, I-3667, Randnr. 27) ergebe, sei die Lage der Antragstellerin vergleichbar mit der eines Mitgliedstaats, der seine Wirtschaft zu schützen suche. Tatsächlich sei die Gefahr, die sich für eine sehr kleine Volkswirtschaft wie die Gibraltars aus den streitigen Entscheidungen ergebe, ungleich größer als für die eines Staates.

84 Der Schaden ergebe sich aus zwei Gesichtspunkten. Erstens erzeugten die angefochtenen Entscheidungen unmittelbare Wirkungen, nämlich die Rechtswidrigkeit der Regelungen über steuerbefreite und qualifizierte Gesellschaften, und damit eine Verpflichtung zu ihrer Aussetzung; die Entscheidungen begründeten damit auch die Gefahr, dass die Beihilfen zurückzufordern seien und es zu Klagen vor den Gerichten von Gibraltar kommen werde. Zweitens werde mit der Veröffentlichung der angefochtenen Entscheidungen Dritten zur Kenntnis gebracht, dass das förmliche Prüfverfahren eröffnet worden sei, was die Reputation Gibraltars als verlässlicher Finanzplatz auf dem Markt für Finanzdienstleistungen erschüttern, wenn nicht ruinieren werde.

85 Gibraltar habe schätzungsweise 30 000 Einwohner und eine Fläche von 5,82 km2, womit es das kleinste dem Gemeinschaftsrecht unterliegende autonome Hoheitsgebiet sei. Es sei durch das Fehlen guter Kommunikationswege und natürlicher Ressourcen benachteiligt und verfüge nicht über die Möglichkeit, den Primärsektor oder die Schwerindustrie zu entwickeln. Die Wirtschaft Gibraltars beruhe traditionell auf der britischen Militärpräsenz, jedoch sei der militärische Anteil am Bruttosozialprodukt Gibraltars seit Beginn der achtziger Jahre von 60 % auf nur 6 % gesunken. Gibraltar habe diesen schwierigen Wandel zum großen Teil dank der erfolgreichen Entwicklung seines Finanzdienstleistungssektors überlebt. Dieser Sektor, in dessen Mittelpunkt die steuerbefreiten und die qualifizierten Gesellschaften stuenden, erwirtschafte gegenwärtig 30 % des Bruttosozialprodukts von Gibraltar gegenüber nur 7 % im Jahr 1988; der Bereich zähle fast 2 000 unmittelbar Beschäftige und fast 1 000 weitere mittelbar Beschäftigte.

86 Nach dem genannten Gutachten von Professor Fletcher liege die besondere Bedeutung der steuerbefreiten Gesellschaften, die normalerweise im Gebiet von Gibraltar nicht tatsächlich ansässig seien, für die Wirtschaft Gibraltars in den ihnen durch verschiedene Dienstleistungsunternehmen erbrachten Dienstleistungen. Die qualifizierten Gesellschaften unterschieden sich von den steuerbefreiten Gesellschaften im Allgemeinen dadurch, dass sie eine Geschäftsstelle" in Gibraltar besässen. Ihre Tätigkeit erstrecke sich auf verschiedene Sektoren, darunter den Bank- und Finanzbereich, Schiffsreparaturen, die Kraftfahrzeugbranche, Telekommunikation und die Veranstaltung von Glücksspielen und Wettbüros; sie seien dennoch sehr mobil und zählten etwa 1 450 Beschäftigte (davon 1 000 im Finanzbereich). Laut Professor Fletcher würde die Aussetzung der beiden fraglichen Regelungen etwa 4 000 der insgesamt ungefähr 13 000 Beschäftigten in Gibraltar bedrohen, also etwa 30 % der Erwerbstätigen überhaupt. Außer diesem unmittelbaren Verlust von Arbeitsplätzen ergäbe sich eine Destabilisierung der für steuerbefreite Gesellschaften tätigen Dienstleister wie Banken, Investmentfirmen, Versicherungsunternehmen, Treuhänder, Rechtsanwälte und Buchprüfer. Eine solche Destabilisierung sei sogar in außerfinanziellen, aber von den steuerbefreiten Gesellschaften abhängigen Branchen wie dem Hotel- und Gastronomiegewerbe, dem Einzelhandel, den Kurierdiensten und der Telekommunikation zu gewärtigen. Ebenfalls ausgelöst würden ein Zusammenbruch der Immobilienpreise für gewerbliche und Wohnobjekte sowie ein einschneidender Rückgang der Einkünfte der Antragstellerin, was sie in der Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste beeinträchtigen werde.

87 Es sei zu befürchten, dass das Bruttosozialprodukt von Gibraltar im Finanzsektor wieder auf die Größenordnung von 1988 zurückfallen werde, was die überragende Bedeutung des Erlasses der beantragten einstweiligen Anordnungen für die wirtschaftliche, soziale und politische Stabilität Gibraltars offenkundig werden lasse. Andererseits seien die Auswirkungen solcher Anordnungen auf den Wettbewerb und den Handel im Gemeinsamen Markt zu vernachlässigen.

88 Diese Schäden seien nicht nur hypothetischer Natur. Im Zeitalter des elektronischen Handels und Geldverkehrs vollzögen Investoren die Verlegung ihrer Tätigkeit von einem Ort an einen anderen äußerst rasch. Auf Fragen des Richters der einstweiligen Anordnung in der Anhörung hat die Antragstellerin erklärt, dass die Finanzkreise von Gibraltar vom Erlass der angefochtenen Entscheidungen zwar praktisch sofort erfahren hätten, es aber, weil die Einzelheiten diesen Kreisen unbekannt geblieben seien, eine Schockwelle" nur in begrenztem Umfang gegeben habe.

89 Zur Abwägung der Interessen führt die Antragstellerin aus, dass der Richter der einstweiligen Anordnung die Vorteile aus der Durchführung der angefochtenen Entscheidungen, mit der die seit etwa 18 bzw. 23 Jahren geltende Regelung über steuerbefreite Gesellschaften und die seit 18 Jahren geltende steuerliche Regelung über qualifizierte Gesellschaften im Ergebnis unverzüglich ausgesetzt würden, mit den Vorteilen vergleichen müsse, die der Antragstellerin aus einer Aussetzung der Entscheidungen bis zum Urteil des Gerichts in den Hauptsacheverfahren erwüchsen. Während die Aussetzung der beiden Regelungen verhängnisvolle Folgen für die Wirtschaft von Gibraltar hätte, zöge die Gemeinschaft hieraus keinerlei Vorteil. Eine gerechte Interessenabwägung verlange deshalb, dass die Kommission diese Regelungen als bestehende Beihilfen behandele.

90 Die Kommission meint, dass das Vorbringen der Antragstellerin, wonach die Durchführung der angefochtenen Entscheidungen einen Zusammenbruch der Wirtschaft Gibraltars auslösen könne, weithin spekulativer Natur sei. Die Antragstellerin müsse aber hinreichend glaubhaft machen, dass der behauptete Schaden tatsächlich drohe (Beschluss Prayon-Rupel/Kommission, Randnrn. 22, 36 und 38). Die Argumente der Antragstellerin seien auch widersprüchlich: Wenn es zutreffe, dass die von den Entscheidungen betroffenen Regelungen der einzige Grund für die Präsenz der betroffenen Unternehmen in Gibraltar seien, so lasse sich schwerlich leugnen, dass diese Regelungen Beihilfen darstellten. Jedenfalls entstuende der behauptete Schaden keinesfalls aus den angefochtenen Entscheidungen, da in ihnen weder festgestellt werde, dass es sich um neue Beihilfen handele, noch eine Verpflichtung zu ihrer Aussetzung statuiert werde. Was die Gefahr anbelange, dass die Beihilfen zurückzufordern seien, so habe die Kommission in beiden angefochtenen Entscheidungen (Nummern 49 bzw. 25) ausdrücklich - und in sehr unüblicher Weise - darauf hingewiesen, dass selbst dann, wenn es sich bei den fraglichen Regelungen um neue und folglich rechtswidrige Beihilfen handeln sollte, die Frage ihrer Rückforderbarkeit wegen des Grundsatz des Vertrauensschutzes zurückhaltend zu beurteilen sei.

91 Was die angebliche Gefahr von Klagen bei den Gerichten Gibraltars betreffe, so könne grundsätzlich jedermann stets die nationalen Gerichte anrufen, um die Entscheidung zu erwirken, dass eine staatliche Maßnahme eine rechtswidrige Beihilfe sei; diese Möglichkeit bestehe unabhängig von dem Standpunkt, den die Kommission einnehme. Dass dieser Standpunkt das nationale Gericht nicht binde, ergebe sich klar aus dem Urteil Piaggio. Hänge außerdem die Fortführung der Tätigkeit der durch die Regelungen begünstigten Unternehmen tatsächlich von deren Fortgeltung ab, so hätten Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG, die im Fall der Nichtbeachtung mit einer entsprechenden Anordnung verbunden würden, die gleichen ungünstigen Folgen wie die von der Antragstellerin befürchteten. Derartige Folgen könnten sich aus jeder Maßnahme zur Reform der Regelungen ergeben, die zur Erfuellung der Verpflichtungen ergriffen würde, die die Regierung des Vereinigten Königreichs im Rahmen der Arbeiten der Arbeitsgruppe Primarolo eingegangen sei, um den Abbau der Regelungen bis spätestens Ende 2005 zu gewährleisten; auch dass sich die Antragstellerin selbst, wie ihrer Stellungnahme vom 28. November 2000 zu entnehmen sei, im Anschluss an diese britische Zusicherung verpflichtet [habe], das Steuersystem von Gibraltar zu reformieren", könne die gleichen Folgen haben.

92 Was die verhängnisvollen Wirkungen angehe, die sich nach dem Vorbringen der Antragstellerin für das Ansehen des Finanzplatzes Gibraltar aus der Bekanntgabe der angefochtenen Entscheidungen ergäben, so widerspreche dieses Vorbringen der sonstigen Argumentation der Antragstellerin, wonach nichts belege, dass es sich um neue oder bestehende Beihilfen handele. Im Übrigen sei den interessierten Kreisen, darunter auch Investoren, die Haltung der Kommission bereits aus der Pressemitteilung vom 11. Juli 2001 bekannt.

93 Was die Abwägung der Interessen angehe, so hätten die angefochtenen Entscheidungen, da sie keine endgültige Einstufung der Regelungen als neue Beihilfen enthielten, keine tatsächlichen Rechtsfolgen und seien deshalb nicht mit den Konsequenzen vergleichbar, die sich aus der von der Antragstellerin begehrten Aussetzung ergäben, durch die jede Prüfung aller durch die Regelungen aufgeworfenen Fragen verhindert würde. Die Argumentation der Antragstellerin laufe darauf hinaus, dass die Kommission diese Prüfung im Geheimen vornehmen solle, was aber den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts widerspräche. In der Anhörung hat die Kommission die nicht hinzunehmenden Folgen hervorgehoben, die sich ergäben, wenn sie die Regelungen nicht unter Anhörung aller Beteiligten umfassend prüfen dürfte.

Würdigung durch den Richter der einstweiligen Anordnung

94 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die bloße Tatsache, dass das Gericht am 12. November 2001 auf Antrag der Kommission beschlossen hat, zur Hauptsache im beschleunigten Verfahren zu entscheiden, weder die Beurteilung der Dringlichkeit noch die eventuell vom Richter der einstweiligen Anordnung vorzunehmende Abwägung der widerstreitenden Interessen zu beeinflussen vermag. Die maßgebenden Kriterien dafür, ob die nach Artikel 76a § 1 der Verfahrensordnung für eine Entscheidung im beschleunigten Verfahren erforderliche besondere Dringlichkeit" gegeben ist, sind nur partiell deckungsgleich mit den in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien für die Beurteilung der Dringlichkeit, die eine Voraussetzung für den Erlass einstweiliger Anordnungen durch den Richter der einstweiligen Anordnung ist.

95 Es steht fest, dass die Dringlichkeit eines Antrags auf einstweilige Anordnung danach zu beurteilen ist, ob eine vorläufige Entscheidung erforderlich ist, um zu verhindern, dass dem Antragsteller ein schwerer und nicht wieder gutzumachender Schaden entsteht (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 18. Oktober 1991 in der Rechtssache C-213/91 R, Abertal u. a./Kommission, Slg. 1991, I-5109, Randnr. 18; Beschluss BP Nederland u. a./Kommission, Randnr. 48).

96 Es ist Sache der Partei, die sich auf einen schweren und nicht wieder gutzumachenden Schaden beruft, dessen Vorliegen zu beweisen (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 12. Oktober 2000 in der Rechtssache C-278/00 R, Griechenland/Kommission, Slg. 2000, I-8787, Randnr. 14). Das unmittelbare Bevorstehen des Schadens braucht nicht mit absoluter Sicherheit nachgewiesen zu werden, sondern es genügt, insbesondere wenn die Entstehung des Schadens vom Eintritt einer Reihe von Faktoren abhängt, dass dieses unmittelbare Bevorstehen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehbar ist (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 19. Juli 1995 in der Rechtssache C-149/95 P[R], Kommission/Atlantic Container Line u. a., Slg. 1995, I-2165, Randnr. 38; Beschlüsse Prayon-Rupel/Kommission, Randnr. 38, und BP Nederland u. a./Kommission, Randnr. 49).

97 Da die Antragstellerin im vorliegenden Fall in der Anhörung eingeräumt hat, dass bisher in Gibraltar noch kein messbarer" Schaden eingetreten sei, beruht der geltend gemachte Hauptschaden auf der Annahme, dass mit den angefochtenen Entscheidungen die Rechtswidrigkeit der Regelungen über steuerbefreite und qualifizierte Gesellschaften festgestellt werde. Aus dieser Rechtswidrigkeit, die die Folge der Qualifizierung der Regelungen als neue und zugleich rechtswidrige Beihilfen sei, ergebe sich für sie die Verpflichtung, diese Regelungen unverzüglich auszusetzen.

98 Ohne der Würdigung durch den Richter der Hauptsache vorzugreifen, erscheint es zweifelhaft, ob eine solche Auslegung vertretbar ist. Die Kommission hat nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 659/1999 in die Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters der geplanten Maßnahme ... und Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt" aufzunehmen. Auch wenn im vorliegenden Fall einige Randnummern der angefochtenen Entscheidungen, wie die Kommission einräumt, missliche Formulierungen enthalten, so ist doch auf den ersten Blick klar, dass diese Entscheidungen insgesamt gesehen keinerlei endgültige Qualifizierung der betroffenen Regelungen enthalten. Sie schreiben der Antragstellerin damit nicht deren Aussetzung vor.

99 Was das Risiko von Klagen bei den Gerichten von Gibraltar angeht, so ist daran zu erinnern, dass ein Beteiligter unabhängig davon, wie die Kommission die fraglichen Maßnahmen in der Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens vorläufig qualifiziert hat, stets das nationale Gericht anrufen kann, um eine Entscheidung darüber herbeizuführen, ob eine staatliche Maßnahme eine neue Beihilfe ist, die unter Verstoß gegen das Verbot des Artikels 88 Absatz 3 letzter Satz EG ohne Notifizierung durchgeführt wurde (Urteile des Gerichtshofes vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires und Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Slg. 1991, I-5505, Randnrn. 11 und 12, vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-39/94, SFEI u. a., Slg. 1996, I-3547, Randnrn. 39 und 40, und vom 8. November 2001 in der Rechtssache C-143/99, Adria-Wien Pipeline u. a., Slg. 2001, I-8365, Randnrn. 26 und 27). Da bei der Kontrolle, ob die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtung insbesondere aus Artikel 88 Absatz 3 EG eingehalten haben, der Kommission und den nationalen Gerichten einander ergänzende und unterschiedliche Rollen" zufallen (Urteil SFEI u. a., Randnr. 41), hindert eine Entscheidung der Kommission, in der sie die Maßnahme nach einer ersten Prüfung nicht als Beihilfe einstuft, das nationale Gericht nicht daran, zur gegenteiligen Schlussfolgerung zu gelangen, was je nach den Umständen des Falles zur Folge hat, dass es dem Gerichtshof eine Vorabentscheidungsfrage nach der Auslegung von Artikel 88 Absatz 3 EG und der Verordnung Nr. 659/1999 vorlegen kann oder muss (Urteil Piaggio).

100 Was das Vorbringen angeht, dass die Veröffentlichung der angefochtenen Entscheidungen das Ansehen Gibraltars als Finanzplatz mit gemeinschaftsrechtskonformer und verlässlicher Gesetzgebung bedrohe, so ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Argumentation der Antragstellerin hinsichtlich der Realität dieser Bedrohung - wie die Kommission zu Recht geltend macht - im Wesentlichen auf der von ihr vertretenen Auslegung der angefochtenen Entscheidungen beruht. Wie jedoch oben (Randnr. 98) dargelegt worden ist, verpflichten die angefochtenen Entscheidungen die Antragstellerin nicht zur unverzüglichen Aussetzung der Regelungen über steuerbefreite und qualifizierte Gesellschaften. Außerdem kann eine etwaige Unsicherheit der Antragstellerin, ob sie eine solche Aussetzung aus eigener Initiative verfügen sollte, es allein nicht rechtfertigen, dass das Gericht den Vollzug der Entscheidungen aussetzt. Diese Unsicherheit hätte vermieden werden können, wenn die Regelungen bei der Kommission angemeldet worden wären.

101 Soweit die Antragstellerin mit einer vorweggenommenen Auslegung der Reaktion der betroffenen Finanzkreise argumentiert, bleibt der behauptete Schaden vorläufig rein hypothetisch, da er vom Eintritt künftiger ungewisser Ereignisse abhängt. Ein derartiger Schaden kann den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung nicht rechtfertigen (Beschlüsse des Präsidenten des Gerichts Prayon-Rupel/Kommission, Randnrn. 22, 26 und 38, und BP Nederland u. a./Kommission, Randnrn. 57 und 66, und vom 15. Januar 2001 in der Rechtssache T-241/00 R, Le Canne/Kommission, Slg. 2001, II-37, Randnr. 37).

102 Die bloße Tatsache, dass mit den angefochtenen Entscheidungen ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet wird, in dem eine eingehende Untersuchung der fraglichen Regelungen im Rahmen eines kontradiktorischen Verfahrens stattfindet und das zu einer endgültigen Entscheidung führen könnte, mit der die Unvereinbarkeit dieser Regelungen festgestellt wird, ist nicht notwendig geeignet, einen wahren Exodus steuerbefreiter oder qualifizierter Gesellschaften zu anderen Standorten auszulösen, die gleiche oder ähnliche Vorteile bieten wie die streitigen Regelungen. Zumindest prima facie erscheint es wahrscheinlicher, dass die Verantwortlichen der betroffenen Gesellschaften und insbesondere der in Gibraltar tatsächlich ansässigen qualifizierten Gesellschaften den Erlass der endgültigen Entscheidungen der Kommission abwarten werden. Dies erscheint umso näherliegend, als - wie die Antragstellerin in der Anhörung bestätigt hat - weder die Prüfung der Regelungen durch die Arbeitsgruppe Primarolo noch die Bestimmung eines endgültigen Termins für ihre Aufhebung, nämlich 2005, wesentliche Standortverlagerungen verursacht haben.

103 Soweit die Antragstellerin mündlich geltend gemacht hat, dass der Erlass der angefochtenen Entscheidungen schon jetzt neue Investitionen in Gibraltar eingefroren habe, so fehlt ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen diesem behaupteten Ausbleiben neuer Investitionen und den Entscheidungen. Es ist allgemein bekannt, dass erstens alle von der Arbeitsgruppe Primarolo bezeichneten Regelungen bis höchstens 2005 befristet sind und dass zweitens, wie die Kommission in der Anhörung dargelegt hat, seit Ende 2001 keine neue Gesellschaft mehr in den Genuss der Regelungen über steuerbefreite und qualifizierte Gesellschaften gelangen kann. In ihrer Kombination können auch diese beiden Umstände erklären, warum sich die Gründung neuer Unternehmen in Gibraltar seit Erlass der angefochtenen Entscheidungen möglicherweise verlangsamt hat.

104 Auch wenn es schließlich möglich ist, dass die amtliche Veröffentlichung der angefochtenen Entscheidungen den Wegzug einer bestimmten Anzahl betroffener Gesellschaften beschleunigen wird, so ist es doch zumindest auf den ersten Blick ebenso möglich, dass dies nicht eintreten wird. Der ganz ungewöhnliche, wenn nicht neuartige Schritt der Kommission, der darin besteht, u. a. die Antragstellerin in den angefochtenen Entscheidungen (Randnr. 49 bzw. 25) zu einer Stellungnahme zu der Frage aufzufordern, ob es, falls die Kommission schließlich die Rechtswidrigkeit der fraglichen Regelungen feststelle, wegen der möglichen Anwendung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes tatsächlich angemessen wäre, die Beihilfe zurückzufordern, könnte zahlreiche Gesellschaften zum Verbleib in Gibraltar bewegen.

105 Demnach ist der Schaden, den die Durchführung der angefochtenen Entscheidungen verursachen könnte, zumindest gegenwärtig nur hypothetischer Natur, denn sein Eintritt hängt von der vermuteten Reaktion bestimmter Wirtschaftsteilnehmer auf die Eröffnung der in diesen Entscheidungen angekündigten Untersuchungen ab.

106 Jedenfalls ist festzustellen, dass die Interessenabwägung im vorliegenden Fall zugunsten der Möglichkeit für die Kommission ausfällt, die geplanten förmlichen Prüfverfahren einzuleiten.

107 Wie sich aus dem Vorbringen der Antragstellerin ergibt, will sie die Kommission in Wirklichkeit daran hindern, im Rahmen einer solchen Prüfung der Frage nachzugehen, ob die Regelungen als neue Beihilfen eingestuft werden können. Nach ihrer Ansicht hätte die Kommission, nachdem sie diese Frage schon über zwei Jahre lang im Rahmen einer vorläufigen Prüfung erwogen habe, zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass es sich allenfalls um bestehende Beihilfen handele. Folglich könne die Kommission nun nur noch ein Verfahren wegen bestehender Beihilfen gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG und den Artikeln 17 bis 19 der Verordnung Nr. 659/1999 einleiten.

108 Eine solche Beeinträchtigung der Kommission bei der Wahrnehmung ihrer sich aus Artikel 88 Absatz 3 EG und Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 659/1999 ergebenden Aufgabe, die der Gerichtshof als für die Gewährleistung des Funktionierens des Gemeinsamen Marktes wesentlich" bezeichnet hat (Urteil Adria-Wien Pipeline u. a., Randnr. 25), kann grundsätzlich nicht hingenommen werden. Aus Artikel 13 Absatz 2 dieser Verordnung ergibt sich, dass die Kommission bei nicht angemeldeten Maßnahmen nicht an Fristen für den Abschluss ihrer vorläufigen Prüfung gebunden ist. Nach Artikel 88 Absatz 3 EG - in seiner Auslegung durch den Gerichtshof - kann überdies nicht angenommen werden, dass die Verzögerung, mit der die Kommission ihre Voruntersuchung abgeschlossen hat, sich dahin auswirken könnte, dass eine unter Verstoß gegen Artikel [88] Absatz 3 Satz 3 [EG] gewährte neue Beihilfe zu einer bestehenden Beihilfe würde" (Urteil SFEI u. a. Randnr. 46).

109 Erstens räumen Artikel 88 Absatz 3 EG in der Auslegung durch die Rechtsprechung (vgl. oben, Randnr. 70) und Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 659/1999 der Kommission, wenn sie bei ihrer Voruntersuchung auf ernsthafte Schwierigkeiten stößt, hinsichtlich der Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens kein Ermessen ein. Obgleich sich die Antragstellerin in der Anhörung mehrfach auf das Urteil vom 9. Oktober 2001 in der Rechtssache Italien/Kommission, insbesondere auf die Randnummern 59 bis 62, bezogen hat, lässt sich zumindest prima facie nicht annehmen, dass der Gerichtshof, indem er die Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens als anfechtbare Handlung eingestuft hat, damit die Tragweite der der Kommission obliegenden Verpflichtung, eine solche Entscheidung in Zweifelsfällen zu erlassen, abändern oder der Kommission insoweit ein erweitertes Ermessen einräumen wollte. Die bloße Tatsache, dass eine solche Entscheidung eine Unsicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der weiteren Durchführung einer nicht angemeldeten staatlichen Maßnahme hervorrufen kann, genügt nicht, um eine Interessenabwägung zugunsten ihrer Aufrechterhaltung zu rechtfertigen.

110 Daraus folgt, wie die Antragstellerin in der Anhörung ausdrücklich eingeräumt hat, dass das Gemeinschaftsinteresse, in dessen Wahrnehmung die Kommission ihrer wesentlichen Aufgabe aus Artikel 88 EG nachkommt, nämlich dafür zu sorgen, dass der Gemeinsame Markt nicht durch nicht angemeldete und/oder unvereinbare Beihilfen verfälscht wird, im Stadium des Erlasses einer Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens, außer in wirklichen Ausnahmefällen, dem Interesse vorgehen muss, das ein Mitgliedstaat daran hat, eine vorläufige gerichtliche Entscheidung zu erwirken, mit der die Kommission daran gehindert wird, gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG und der Verordnung Nr. 659/1999 zu prüfen, ob eine bestimmte Maßnahme eine neue Beihilfe und gegebenenfalls eine unvereinbare Beihilfe ist.

111 Zweitens sind, da die Antragstellerin im Wesentlichen befürchtet, die Veröffentlichung der angefochtenen Entscheidungen könnte den internationalen Finanzmärkten eine für das Ansehen Gibraltars möglicherweise sehr ungünstige Information vermitteln, die mutmaßlichen Auswirkungen einer solchen Veröffentlichung zu prüfen. Wie bereits oben in Randnummer 103 ausgeführt, steht insoweit fest, dass jedenfalls in den beteiligten Finanzkreisen bereits allgemein bekannt ist, dass die Arbeitsgruppe Primarolo die fraglichen Regelungen bereits geprüft hat und dass diese deshalb ebenso wie eine Reihe weiterer geprüfter Maßnahmen spätestens 2005 aufgehoben werden müssen. Die Antragstellerin hat im Übrigen nicht das Vorbringen der Kommission in der Anhörung bestritten, dass neue Gesellschaften zumindest seit Ende 2001 nicht mehr in den Genuss der geprüften steuerlichen Regelungen gelangen könnten. Was die Frage angeht, inwieweit der Erlass der angefochtenen Entscheidungen bekannt geworden ist, so war die Eröffnung der förmlichen Prüfverfahren unstreitig Gegenstand einer Pressemitteilung der Kommission vom 11. Juli 2001. Über den wesentlichen Inhalt der angefochtenen Entscheidungen ist die Öffentlichkeit daher bereits unterrichtet.

112 Die Antragstellerin hat jedoch in der Anhörung eingeräumt, dass sich noch keine messbaren" Auswirkungen in Gibraltar ergeben hätten. Sie meint aber, dass eine Veröffentlichung der Einzelheiten der angefochtenen Entscheidungen, d. h. aller verfehlten Feststellungen der Kommission, und ihres Hinweises auf eine etwaige Rückforderung der Beihilfe, der Öffentlichkeit Informationen gäben, die der Antragstellerin einen schweren und nicht wieder gutzumachenden Schaden zufügen würden.

113 Diese Argumentation kann gegenüber dem Gemeinschaftsinteresse und dem Interesse potenziell interessierter Dritter nicht durchgreifen. Die Kommission muss diesen Dritten die Gesichtspunkte mitteilen können, zu denen sie insbesondere Äußerungen erhalten möchte, nicht nur, damit diese ihre Rechte wirksam ausüben können, sondern auch, damit sie selbst in die Lage versetzt wird, nachdem sie die Kommentare des betroffenen Mitgliedstaats zu diesen Äußerungen erhalten hat, ihre endgültige Entscheidung auf der Grundlage möglichst vollständiger Informationen zu erlassen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Zweck der Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens nach der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 659/1999 darin besteht, dass die Kommission alle zur Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe zweckdienlichen Auskünfte einholen kann und die Beteiligten ihre Stellungnahmen abgeben können". Es heißt dort weiter, dass die Eröffnung dieses Verfahrens die Rechte der Beteiligten ... am besten gewährleistet". Ferner bestimmt Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 659/1999, dass die Kommission nicht die Rückforderung der Beihilfe [verlangt], wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde". Die ausdrückliche Aufforderung der Kommission, zur möglichen Anwendung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes im vorliegenden Fall Stellung zu nehmen, soll entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin prima facie die etwaigen Besorgnisse derjenigen, auf die die streitigen Regelungen zurzeit anwendbar sind, im Wesentlichen zerstreuen.

114 Das Interesse der Antragstellerin daran, die Untersuchung der fraglichen Regelungen durch die Kommission auf ein Verfahren wegen bestehender Beihilfen zu beschränken, kann deshalb nicht dem Interesse der Kommission an der Eröffnung der in den angefochtenen Entscheidungen angekündigten förmlichen Prüfverfahren vorgehen.

115 Es ist schwierig, sich die Umstände vorzustellen, die es bei Fehlen eines besonders ernsten Fumus boni juris und einer offenkundigen Dringlichkeit rechtfertigen würden, dass der Richter der einstweiligen Anordnung eine Entscheidung aussetzt, die sich darauf beschränkt, dass eine bereits in Durchführung begriffene, aber nicht angemeldete staatliche Maßnahme zum Gegenstand eines förmlichen Prüfverfahrens gemacht wird.

116 Im Übrigen hat der Richter der einstweiligen Anordnung gemäß Artikel 108 der Verfahrensordnung die Möglichkeit, den im Verfahren der einstweiligen Anordnung ergangenen Beschluss jederzeit wegen veränderter Umstände abzuändern oder aufzuheben (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 22. Mai 1992 in der Rechtssache C-40/92 R, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1992, I-3389, Randnr. 33; Beschlüsse des Präsidenten des Gerichts vom 19. Februar 1993 in den Rechtssachen T-7/93 R und T-9/93 R, Langnese Iglo und Schöller/Kommission, Slg. 1993, II-131, Randnr. 46, vom 12. Mai 1995 in den Rechtssachen T-79/95 R und T-80/95 R, SNCF und British Railways/Kommission, Slg. 1995, II-1433, Randnr. 43, und vom 12. September 2001 in der Rechtssache T-132/01 R, Euroalliages u. a./Kommission, Slg. 2001, II-2307, Randnr. 15). Nach dieser Rechtsprechung versteht der Richter der einstweiligen Anordnung unter veränderten Umständen" insbesondere tatsächliche Umstände, aus denen sich im konkreten Fall eine andere Beurteilung des Dringlichkeitskriteriums ergibt. Es ist gegebenenfalls Sache der Antragstellerin, den Präsidenten des Gerichts anzurufen, wenn der von ihr befürchtete schwere und nicht wieder gutzumachende Schaden eintreten sollte.

117 Da die Voraussetzung der Dringlichkeit nicht gegeben ist und die Interessenabwägung zugunsten der Kommission ausfällt, sind die vorliegenden Anträge auf einstweilige Anordnung zurückzuweisen.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER PRÄSIDENT DES GERICHTS

beschlossen:

1. Die Anträge auf einstweilige Anordnung werden zurückgewiesen.

2. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.

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