Beshiri et autres c. Albanie (déc.)

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 240

Mai 2020

Beshiri et autres c. Albanie (déc.) - 29026/06, 3165/08, 56956/10 et al.

Décision 17.3.2020 [Section I]

Article 13

Recours effectif

Défaut d’exercice d’un nouveau recours permettant de remédier aux inexécutions prolongées de décisions définitives accordant des indemnités pour des biens expropriés à l’époque du régime communiste : irrecevable

Article 35

Article 35-1

Épuisement des voies de recours internes

Recours interne effectif

Défaut d’épuisement d’un nouveau recours permettant de remédier aux inexécutions prolongées de décisions définitives accordant des indemnités pour des biens expropriés à l’époque du régime communiste : irrecevable

En fait – Les requérants peuvent tous se prévaloir de décisions administratives définitives reconnaissant leur droit à recevoir une indemnisation en lieu et place de la restitution de biens confisqués ou nationalisés sous l’ancien régime communiste. Ces décisions n’ont cependant jamais été pleinement exécutées.

En 2015, à la suite de l’arrêt pilote rendu par la Cour dans l’affaire Manushaqe Puto et autres c. Albanie, le Parlement albanais adopta la loi sur la propriété et l’achèvement du processus d’indemnisation immobilière (« la loi de 2015 sur la propriété »), dont le but était d’instaurer un dispositif pratique et fonctionnel pour garantir l’égalité de traitement des propriétaires et résoudre un problème qui était en souffrance de longue date.

En droit – Article 13 et article 1 du Protocole no 1 :

a) Sur l’effectivité de la loi de 2015 sur la propriété – Le nouveau dispositif offre un recours effectif pour les raisons suivantes :

i. Sur le caractère approprié du redressement – La loi de 2015 sur la propriété prévoit diverses formes d’indemnisation. Elle tient en outre compte du fait que des bâtiments ont été construits sans autorisation sur des terrains expropriés et reconnaît aux anciens propriétaires un droit à indemnisation lorsque la restitution est impossible. En cas de versement d’une indemnité conforme à la jurisprudence de la Cour, il n’y a pas, en général, de déséquilibre entre les intérêts des parties.

Par ailleurs, selon la loi de 2015 sur la propriété, il est possible de contester devant les tribunaux de différents degrés de juridiction les actes de l’Agence pour la gestion de la propriété (« l’ATP »), notamment les décisions portant sur les droits de propriété et sur le droit à indemnisation, les manquements à statuer dans un délai de trois ans sur une revendication immobilière pendante ou sur une demande d’indemnisation, et les décisions relatives au montant de l’indemnisation. Toutefois, eu égard à l’exigence de délai raisonnable, une pratique judiciaire cohérente et des processus rapides sont nécessaires pour le traitement des près de 7 000 revendications immobilières qui se trouvent pendantes.

L’ATP ne peut pas remettre en cause le caractère définitif des décisions dans lesquelles le montant de l’indemnité n’a pas été fixé et doit être déterminé au moyen d’une évaluation financière. La loi de 2015 sur la propriété consacre le caractère définitif des décisions fixant le montant de l’indemnisation, sous réserve d’actualisation. Le droit à indemnisation ne pouvant être contesté, cette loi ne porte pas atteinte au principe de sécurité juridique pour ce qui est du droit à indemnisation.

Les autorités internes disposent d’une ample marge d’appréciation s’agissant du choix des formes de redressement des atteintes au droit de propriété. Dès lors, le type de redressement offert par la loi de 2015 ne nuit pas à l’effectivité du recours.

ii. Sur le caractère adéquat de l’indemnisation – S’agissant des décisions ne fixant pas de montant, les indemnités allouées en vertu de la loi de 2015 sur la propriété peuvent dans certains cas être considérablement plus faibles qu’auparavant parce que la classification cadastrale de la propriété expropriée à évolué. Le nouveau régime d’indemnisation sert l’intérêt public en ce qu’il permet de résoudre les problèmes de propriété dans un délai de 10 ans pour un coût raisonnable et favorise la « paix sociale ». Il a été adopté à la suite de l’arrêt pilote rendu par la Cour afin de résoudre un problème structurel et systémique qui perdurait depuis 1993 et qui touche au moins 26 000 demandes d’indemnisation. Les autorités ont retenu une approche qui n’est ni déraisonnable ni disproportionnée étant donné qu’elles ont le devoir de remédier à l’inefficacité de la législation antérieure et disposent d’une ample marge d’appréciation relativement aux situations qui concernent un dispositif législatif ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, et dont l’impact économique sur l’ensemble du pays est considérable.

Le choix de retenir la catégorie cadastrale initiale de la propriété expropriée pour évaluer le montant de l’indemnité n’est en soi pas arbitraire. Toutefois, pour que les anciens propriétaires ne soient pas trop pénalisés, le nouveau recours ne peut être tenu pour effectif que si le montant total de l’indemnité représente au moins 10 % de la valeur calculée à partir de la catégorie cadastrale dont relève le bien exproprié au moment du calcul. Ce plancher de 10 % peut être considéré comme raisonnable compte tenu du sacrifice global que le nouveau dispositif impose aux anciens propriétaires par rapport à l’ancienne législation, qui leur permettait d’espérer une indemnisation calculée en fonction de la valeur marchande courante du bien.

Des requérants qui ont obtenu gain de cause par le passé ont été indemnisés en fonction de la valeur marchande du bien, conformément à la législation en vigueur à l’époque en cause. La différence de traitement dont se plaignent les requérants est due au fait que le montant de leur indemnisation a été calculé sur la base de la catégorie cadastrale dont relevait le bien à l’époque de l’expropriation et non d’après sa valeur marchande courante. Cette différence est uniquement due à un changement législatif et ne peut donc être tenue pour discriminatoire. Dans le même ordre d’idées, le fait qu’il puisse être considéré que certains anciens propriétaires ont été totalement indemnisés en vertu de la loi de 2015 à raison d’une restitution (partielle) déjà obtenue ne peut passer pour une différence de traitement et n’a pas d’incidence sur la forme de la réparation déjà obtenue. L’absence d’indemnisation complémentaire est en effet une conséquence logique du nouveau régime d’indemnisation. S’il en allait autrement, ils bénéficieraient d’un avantage indu par rapport aux anciens propriétaires qui n’ont pas encore reçu la moindre indemnisation.

Enfin, la décision par laquelle le gouvernement a ramené le plafond d’indemnisation de 50 millions de leks (403 763 EUR) à 10 millions de leks (81 100 EUR) n’a entraîné ni forte insécurité juridique ni différence générale de traitement. Le montant moyen de l’indemnisation n’a en effet pas connu de baisse sensible (voire n’a pas diminué). Il n’en reste pas moins que des réformes fréquentes de la législation, notamment concernant des décisions d’application, peuvent entraîner un défaut général de sécurité juridique, à prendre en compte dans l’évaluation du comportement futur de l’État.

S’agissant du système d’échelonnement du paiement de l’indemnité, pour que le recours demeure effectif, il faut que la somme allouée soit indexée sur l’inflation jusqu’au dernier versement. La loi de 2015 sur la propriété dispose d’ailleurs que les décisions définitives dans lesquelles le montant de l’indemnité à allouer aux anciens propriétaires a été fixé doivent être actualisées.

Sous réserve du respect du plancher de 10 % concernant le montant de l’indemnité, le caractère adéquat de la réparation prévue par la loi de 2015 ne pose pas de problème propre à remettre en question l’effectivité du recours à cet égard.

iii. Sur l’accessibilité et l’efficacité du redressement – Des progrès ont été réalisés dans l’exécution des décisions, l’évaluation des indemnités et l’examen des nouvelles demandes d’indemnisation. Le gouvernement a alloué des ressources budgétaires non négligeables au paiement des indemnités et a augmenté le stock de terrains disponibles pour l’indemnisation en nature.

La loi de 2015 a imposé aux autorités des délais clairs et contraignants et a fait de l’ATP l’autorité compétente pour l’examen des revendications immobilières et la reconnaissance des droits de propriété, dont le droit à l’indemnisation. Il appartient aussi à l’ATP d’évaluer le montant de l’indemnité pour les décisions pendantes devant les autorités internes et devant la Cour. De fait, elle a procédé à cette évaluation financière pour la quasi-totalité des requérants dans la présente affaire. Par ailleurs, une procédure entièrement judiciaire susceptible d’aboutir à un jugement contraignant a été établie. Les requérants et d’autres anciens propriétaires ont d’ailleurs déjà attaqué des décisions de l’ATP. La Cour se livrerait à un raisonnement spéculatif si elle estimait que les juridictions internes saisies de ces recours n’agiront pas avec la diligence requise.

S’agissant des requérants qui avaient déjà formé une requête devant la Cour à la date de la décision et qui ont choisi de ne pas attaquer la décision de l’ATP ou de ne pas produire les pièces manquantes dans les délais impartis par la loi, il leur était loisible, dès la publication officielle de la loi de 2015 sur la propriété, de se mettre en conformité avec les obligations fixées par la loi. Il ne serait ni juste ni raisonnable de les dispenser d’utiliser le mécanisme de redressement instauré par la loi. Statuer différemment reviendrait à créer une différence de traitement injustifiée par rapport aux anciens propriétaires qui se sont pliés aux exigences imposées par le nouveau mécanisme de redressement interne.

Même s’il implique que certains requérants devront attendre plusieurs années pour percevoir l’intégralité de la somme qui leur est due, le délai de 10 ans imparti pour le versement complet de l’indemnité est également acceptable dans les circonstances exceptionnelles de l’affaire et n’est pas en lui-même de nature à remettre en question l’effectivité du recours ou à aller à l’encontre de l’exigence de délai raisonnable découlant de l’article 6 de la Convention.

En résumé, aucun problème d’accessibilité et d’efficacité du mécanisme prévu par la loi de 2015 sur la propriété ne se pose.

b) Sur l’obligation, pour les requérants, d’utiliser le nouveau mécanisme de recours – Premièrement, il est conforme à la logique et à l’esprit de l’arrêt pilote que les requérants qui se plaignent de l’inexécution de leur droit à indemnisation commencent par utiliser le mécanisme créé par la loi de 2015 pour obtenir réparation de leur préjudice. Deuxièmement, la loi de 2015 s’applique à toutes les personnes qui avaient déjà saisi la Cour avant son entrée en vigueur. Il n’existe en l’espèce pas de circonstances exceptionnelles de nature à dispenser les requérants de l’obligation d’épuiser les recours internes. En conséquence, la plupart des requêtes formées devant la Cour ont été rejetées pour non-épuisement des voies de recours. La Cour estime qu’il serait prématuré pour elle de se prononcer sur les griefs soulevés par ceux des requérants qui ont engagé des procédures encore pendantes devant les juridictions internes. Les requérants qui ont déjà perçu l’intégralité de leur indemnité ne peuvent plus prétendre avoir la qualité de victimes au sens de l’article 34 de la Convention. La Cour considère également que le grief formulé par les requérants sur le terrain de l’article 13 de la Convention est manifestement mal fondé.

La Cour pourrait à l’avenir revoir sa position, en fonction notamment de la capacité des autorités à montrer que les nouveaux recours institués par la loi de 2015 continuent en pratique à remplir les conditions découlant de la Convention, notamment qu’ils permettent (i) de traiter de manière effective les près de 7 000 revendications immobilières qui sont pendantes, (ii) de verser des indemnités équivalant à au moins 10 % de la somme à laquelle les requérants auraient pu prétendre si l’évaluation financière avait été effectuée d’après la catégorie cadastrale dont le bien relève actuellement et (iii) d’indexer l’indemnité jusqu’au dernier versement.

Conclusion : irrecevable.

(Voir aussi Broca et Texier-Micault c. France, 27928/02 et 31694/02, 21 octobre 2003, Note d’information 57 ; Broniowski c. Pologne [GC], 31443/96, 22 juin 2004, Note d’information 65 ; Ramadhi et autres c. Albanie, 38222/02, 13 novembre 2007, Note d’information 102 ; Wolkenberg et autres c. Pologne (déc.), 50003/99, 4 décembre 2007, Note d’information 103 ; Guiso-Gallisay c. Italie (satisfaction équitable) [GC], 58858/00, 22 décembre 2009, Note d’information 125 ; Manushaqe Puto et autres c. Albanie, 604/07 et al., 31 juillet 2012, Note d’information 154 ; Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie (satisfaction équitable) [GC], 71243/01, 25 octobre 2012, Note d’information 172 ; Kurić et autres c. Slovénie (satisfaction équitable) [GC], 26828/06, 13 mars 2014, Note d’information 172 ; Preda et autres c. Roumanie, 9584/02 et al., 29 avril 2014, Note d’information 173 ; et Anastasov et autres c. Slovénie (déc.), 65020/13, 18 octobre 2016, Note d’information 201)

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