BEYELER contre l'ITALIE

COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

Requête No 33202/96

Ernst Beyeler

contre

Italie

RAPPORT DE LA COMMISSION

(adopté le 10 septembre 1998)

TABLE DES MATIERES

                                                                                                                            Page

I.INTRODUCTION

            (par. 1 - 14) .......................................... 1

A.La requête

                        (par. 2 - 4) ...................................... 1

B.La procédure

                        (par. 5 - 9) ...................................... 1

C.Le présent rapport

                        (par. 10 - 14) .................................... 2

II.ETABLISSEMENT DES FAITS

            (par. 15 - 72).......................................... 3

A.Circonstances particulières de l'affaire

                        (par. 15 - 69).................................... 3

B.Eléments de droit interne

                        (par. 70 - 72) ................................... 11

III.AVIS DE LA COMMISSION

            (par. 73 - 107) ....................................... 12

 A.Griefs déclarés recevables

                        (par. 73) ...................................... 12

 B.Points en litige

                        (par. 74) ...................................... 12

C.Sur la violation de l'article 1 du Protocole n 1

à la Convention

                        (par. 75 - 95) ................................... 12

CONCLUSION

                        (par. 96)....................................... 16

D.Sur la violation de l'article 14 de la Convention

combiné avec l'article 1 du Protocole n° 1 à la

Convention

                        (par. 97 - 99)....................................16

CONCLUSION

                        (par. 100)......................................16

E.Sur la violation de l'article 18 de la Convention

                        (par. 101 - 103)..................................17

CONCLUSION

                        (par. 104)......................................17

F.Récapitulation

                        (par. 105 - 107) ................................. 17

OPINION DISSIDENTE DE M. I. CABRAL BARRETO.................18

OPINION DISSIDENTE DE M. M.P. PELLONPÄÄ

A LAQUELLE SE RALLIENT MM. C.L. ROZAKIS ET N. BRATZA.........21

ANNEXE :DECISION DE LA COMMISSION SUR

                        LA RECEVABILITE DE LA REQUETE................. 23

I.INTRODUCTION

1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.

A.  La requête

2.Le requérant, de nationalité suisse, est né en 1921 et est domicilié à Bâle, où il est propriétaire d'une galerie d'art. Dans la procédure devant la Commission il est représenté par Maîtres Pierre Lalive et Teresa Giovannini, avocats au barreau de Genève.

3.La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, M. Umberto Leanza, Chef du service du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères.

4.La requête concerne l'exercice, par le ministère italien pour le patrimoine culturel, du droit de préemption sur un tableau de Van Gogh que le requérant allègue avoir régulièrement acheté. Le requérant invoque les articles 1 du Protocole n° 1 à la Convention et 14 et 18 de la Convention.

B.  La procédure

5.La présente requête a été introduite le 5 septembre 1996 et enregistrée le 26 septembre 1996.

6.Le 11 avril 1997, la Commission a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.

7.Le Gouvernement a présenté ses observations le 31 juillet 1997. Le requérant y a répondu le 13 octobre 1997.

8.Le 9 mars 1998, la Commission a déclaré la requête recevable.

9.Le 18 mars 1998, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Le requérant a présenté ses observations le 24 avril 1998.

Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.

C.Le présent rapport

10.Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :

MM.S. TRECHSEL, Président

J.-C. GEUS

M.P. PELLONPÄÄ

E. BUSUTTIL

G. JÖRUNDSSON

A. WEITZEL

J.-C. SOYER

H. DANELIUS

MmeG.H. THUNE

F. MARTINEZ

C.L. ROZAKIS

MmeJ. LIDDY

MM.L. LOUCAIDES

B. MARXER

M.A. NOWICKI

I. CABRAL BARRETO

B. CONFORTI

N. BRATZA

I. BÉKÉS

D. ŠVÁBY

G. RESS

A. PERENIČ

C. BÎRSAN

P. LORENZEN

E. BIELIŪNAS

E.A. ALKEMA

M. VILA AMIGÓ

MmeM. HION

MM.R. NICOLINI

A. ARABADJIEV

11.Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 10 septembre 1998 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.

12.Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :

(i)d'établir les faits, et

(ii)de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.

13.La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est jointe au présent rapport.

14.Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.

II. ETABLISSEMENT DES FAITS

A. Circonstances particulières de l'affaire

A.1Le tableau "Le jardinier" de Vincent Van Gogh et ses vicissitudes

a)  Période de 1954 à 1978

15.Par décret du 8 janvier 1954, le ministère de l'Education nationale (qui à l'époque était compétent en matière de biens d'intérêt culturel ou artistique) déclara que le tableau de Vincent Van Gogh intitulé "Le jardinier" était un bien d'intérêt historique et artistique, au sens de l'article 3 de la loi n° 1089 du 1er juin 1939. Le 20 janvier 1954, ce décret fut notifié au propriétaire de l'oeuvre, G. Verusio, avocat au barreau de Rome.

16.Au début de l'année 1977, le requérant décida d'acquérir ce tableau par l'intermédiaire de S. Pierangeli, antiquaire romain, et cela afin de payer un prix inférieur à celui qu'il aurait dû vraisemblablement verser s'il l'avait acquis directement.

17.Le 28 juillet 1977, G. Verusio vendit donc l'oeuvre à S. Pierangeli pour le prix convenu de 600 millions de lires.

18.Le 29 juillet 1977, le requérant ordonna le transfert de cette somme, plus 5 millions de lires à titre de rémunération d'usage pour S. Pierangeli, contre le document confirmant l'acquisition de l'oeuvre. Le compte de M. S. Pierangeli fut crédité de cette somme par un virement bancaire le 12 août 1977.

19.Entre-temps, le 3 août 1977, G. Verusio avait déclaré la vente du tableau au ministère du patrimoine culturel, conformément à l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 susmentionnée. Cette déclaration avait été signée par S. Pierangeli mais pas par l'acheteur réel, qui était le requérant, et n'indiquait pas le lieu de livraison.

20.En tout cas, le délai de deux mois prévu par cette dernière loi s'écoula sans que le ministère eût exercé son droit de préemption.

21.Le 21 novembre 1977, S. Pierangeli demanda au bureau d'exportation de Palerme l'autorisation d'expédier le tableau à Londres. Dans l'attente de la décision du ministère quant à l'exercice du droit de préemption en cas d'exportation au sens de l'article 39 de la loi n° 1089 de 1939, l'oeuvre fut temporairement confiée à la Galerie d'art régionale de Sicile.

22.Par note du 3 décembre 1977, le ministère renonça à acquérir l'oeuvre, affirmant que celle-ci ne présentait pas d'intérêt suffisant pour justifier son acquisition par l'Etat. Cependant, le 5 janvier 1978, les autorités compétentes refusèrent à S. Pierangeli l'autorisation d'exporter le tableau, au motif que son exportation aurait porté un préjudice grave au patrimoine culturel national.

23.Les 22 mars et 8 avril 1978, le ministère autorisa la restitution de l'oeuvre à S. Pierangeli.

b) Période de 1983 à 1986

24.Le 1er décembre 1983, S. Pierangeli déclara à des autorités publiques qui n'ont pas été précisées, qu'il avait acheté le tableau en question pour le compte du requérant. Le 2 décembre 1983, le requérant et S. Pierangeli communiquèrent au ministère l'intention du "Guggenheim Museum" de Venise d'acquérir le tableau pour le prix de 2 100 000 de dollars, en précisant à nouveau qu'en 1977 le deuxième avait acheté le tableau pour le compte du premier. Par cette même communication, ils invitèrent le ministère à se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption prévu par la loi n° 1089 de 1939.

25.Par note du 9 janvier 1984, le ministère informa les parties qu'il n'était pas en mesure d'exercer valablement son droit de préemption, car en l'absence d'un contrat une simple déclaration unilatérale de l'intention de vendre n'était pas suffisante. Dans cette note, qui était adressée à la fois au requérant et à S. Pierangeli, le ministère ne faisait de référence ni à la qualité de propriétaire du requérant, ni à la déclaration du 1er décembre 1983.

26.Le 28 février 1984, Me G. Petretti, agissant au nom et pour le compte du requérant ainsi que de S. Pierangeli, demanda l'autorisation de transférer le tableau à Venise, pour permettre au "Guggenheim Museum" de l'examiner en vue de son acquisition.

27.Le 7 mars 1984, le ministère refusa le transfert au motif que le tableau aurait pu subir des dommages irréparables.

28.Le 30 janvier 1985, le ministre du patrimoine culturel notifia à Me G. Petretti, représentant du requérant, à certains services du ministère ainsi qu'à l'avocat général de l'Etat, une demande visant à être informé de la décision du propriétaire du tableau quant à son transfert à Venise pour qu'il soit examiné par le "Guggenheim Museum". Le 21 février 1985, Me G. Petretti, agissant au nom et pour le compte du seul requérant, confirma que son client consentait au transfert du tableau. A cette occasion et suite à une demande informelle du ministère, il produisit également une copie de la déclaration du 1er décembre 1983. Le 9 avril 1985, le ministère autorisa le transfert du tableau à Venise.

29.Par note du 4 octobre 1985 adressée à S. Pierangeli, le ministère se référa à la communication du 2 décembre 1983 et demanda les documents attestant de l'acquisition du tableau par S. Pierangeli pour le compte du requérant.

30.Par décret du 23 avril 1986, le ministre ordonna que le tableau soit transféré à Rome pour être conservé provisoirement dans la Galerie d'art moderne et contemporain. Ce décret, qui se référait expressément à la communication du 2 décembre 1983, faisait suite à des communications des administrations compétentes qui avaient manifesté des craintes quant aux conditions dans lesquelles le tableau était conservé, compte tenu notamment de l'incertitude sur le propriétaire réel et de l'inobservation des engagements assumés par le "Guggenheim Museum" de Venise.

31.Le requérant introduisit alors un premier recours auprès du tribunal administratif régional (ci-après "T.A.R.") du Latium, mais il renonça par la suite à le poursuivre.

32.Le 19 octobre 1987, sur demande du requérant et avec l'avis favorable de l'avocat général de l'Etat, une réunion eut lieu à la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome, en vue de vérifier l'état de conservation du tableau. A la réunion participèrent notamment le requérant et son nouvel avocat, Me H. Peter, la directrice du musée ainsi qu'un expert du "Guggenheim Museum".

c) Année 1988

33.En janvier 1988, le ministère demanda à Me H. Peter, qui avait remplacé Me G. Petretti, des éclaircissements sur le prétendu droit de propriété du requérant sur l'oeuvre. Le requérant répondit à cette demande par l'envoi d'une copie des communications des 1er et 2 décembre 1983.

34.En février 1988, le directeur général du ministère téléphona à Me H. Peter et lui demanda l'autorisation du requérant, en sa qualité de propriétaire du tableau, d'exposer celui-ci à la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome. A cette occasion, il manifesta également l'intérêt de l'Etat italien à acquérir le tableau. A cette fin, en avril 1988 des négociations furent ouvertes avec le seul requérant.

35.Le 2 mai 1988, le requérant vendit le tableau à la société américaine "Solomon R. Guggenheim Corp." pour la "Peggy Guggenheim Collection" de Venise, au prix de 8.500.000 dollars.

36.Le lendemain, les parties notifièrent le contrat de vente au ministère pour le Patrimoine culturel, conformément à l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 ainsi qu'à l'article 57 du décret-royal n° 363 du 30 janvier 1913.

37.Par note du 1er juillet 1988, le ministère informa les parties qu'il ne pouvait pas reconnaître à cette déclaration les effets prévus par les dispositions susmentionnées, et cela en raison du fait que le requérant ne disposait pas de titre de propriété valable sur le tableau. En particulier, le ministère considéra que la déclaration de la vente intervenue en 1977 entre G. Verusio et S. Pierangeli, ainsi que celle du 2 décembre 1983, étaient contraires au but de l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 et ne satisfaisaient pas aux conditions de l'article 57 du décret-royal n° 363 de 1913.

38.Le 5 juillet 1988, le requérant présenta au ministère une demande de restitution du tableau, qui était toujours conservé dans la Galerie d'art moderne et contemporain de Rome. Cette demande était faite en application de l'article 37 du décret-royal n° 363 de 1913, qui prévoit notamment qu'un bien conservé conformément aux dispositions de ce même décret-royal peut être restitué au propriétaire au cas où celui-ci démontre avoir assuré sa préservation. Toutefois, le ministère ne répondit pas.

39.Le 4 août 1988, Me H. Peter réagit à la note du 1er juillet en affirmant en particulier que dès 1984, l'Etat italien avait considéré le requérant comme le propriétaire légitime du tableau, en particulier en lui accordant l'autorisation de le transférer de Rome à Venise et en lui manifestant son intention de l'acheter.

40.Le 16 septembre 1988, sur demande informelle des autorités italiennes, le requérant leur fit parvenir les relevés bancaires attestant de l'acquisition du tableau par S. Pierangeli pour le compte du requérant.

41.Par décret du 24 novembre 1988, le ministère exerça son droit de préemption à l'égard du contrat de vente conclu en 1977, en arguant de l'irrégularité de la notification du 28 juillet 1977, en raison du fait que les communications des 3 août 1977 et 2 décembre 1983 ne contenaient pas les éléments requis sous peine de nullité par l'article 57 du décret-royal n° 363 de 1913. En effet, le ministère considéra qu'à ces dates il n'avait pu avoir connaissance de l'identité réelle des parties contractantes, le requérant n'ayant pas signé la notification dudit contrat, ce qui l'avait empêché en toute connaissance de cause de se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption. Par conséquent, le ministère estima qu'aux termes de l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939, le droit de préemption prévu par les articles 31 et 32 existait toujours et versa dès lors au requérant le montant du prix établi par le contrat stipulé en 1977, soit 600 millions de lires. En outre, le ministère considéra que l'intérêt public à acquérir le tableau était justifié par la pénurie d'oeuvres de Vincent Van Gogh dans les musées italiens et par la nécessité de rétablir le respect de la loi enfreinte.

42.Les 30 novembre et 22 décembre 1988, ce décret fut notifié respectivement à G. Verusio et au requérant.

A.2Procédure relative aux différents recours introduits par le

requérant auprès du T.A.R. du Latium

43.Entre-temps, les 18/19 et 20/29 octobre 1988, respectivement le requérant et la société "Solomon Guggenheim Corp." avaient saisi le T.A.R. d'une demande en annulation de la note du 1er juillet 1988. En particulier, le requérant avait soutenu que le ministère s'était rendu responsable d'un abus de pouvoir, que les dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 avaient été enfreintes et qu'en l'espèce l'intérêt public n'avait pas été apprécié correctement. Le requérant avait également sollicité qu'une question d'inconstitutionnalité de l'article 61 de cette loi soit soulevée.

44.Les 16 et 17 janvier 1989, le requérant recourut également à l'encontre de l'absence de réponse à sa demande de restitution du tableau du 5 juillet 1988.

45.Enfin, le 30 janvier 1989 le requérant présenta un dernier recours auprès du même tribunal, en demandant l'annulation du décret du ministère du 24 novembre 1988. Il se plaignit notamment d'un abus de pouvoir, de la motivation insuffisante et contradictoire de la décision incriminée, de l'instruction insuffisante menée par le ministère, d'une violation des dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 et des articles 1705 et 1706 du Code civil italien en matière de mandat, et de l'absence d'intérêt public, au motif qu'on ne pouvait comprendre la raison pour laquelle il existait un intérêt public en 1988 et pas en 1977. Ensuite, le requérant fit valoir qu'entre-temps il avait de toute façon acquis la propriété du tableau par usucapion. Il se plaignit également de ce que l'acte qu'il contestait avait été pris en raison du fait qu'il était un ressortissant étranger. Le requérant allégua en outre la violation de l'article 1224 du Code civil italien, qui régit les dommages en matière d'obligations patrimoniales, en ce que le prix versé n'avait pas été réévalué.

46.Enfin, le requérant demanda au T.A.R. de soulever une question d'inconstitutionnalité des dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 par rapport aux articles 3, 24, 42 et 97 de la Constitution italienne.

47.Le T.A.R. prononça la jonction des différents recours et les rejeta tous par jugement du 16 novembre 1989, notifié au requérant le 26 janvier 1990.

48.En particulier, le T.A.R. considéra en premier lieu que la déclaration du 3 août 1977 ne contenait pas tous les éléments essentiels requis par l'article 57 du décret-royal n 363 de 1913 et devait dès lors être considérée comme "nulle et non avenue". En effet, la signature de l'acheteur réel n'y avait pas été apposée et le lieu de livraison en Italie n'était pas indiqué. En outre, le T.A.R. affirma que le délai de deux mois pour l'exercice du droit de préemption n'aurait pu courir à partir des communications des 1er et 2 décembre 1983, ces déclarations ne provenant pas du vendeur et ne satisfaisant pas aux conditions prévues par l'article 57 ci-dessus. L'incertitude sur le propriétaire réel du tableau ne pouvait en conséquence faire courir le délai de deux mois, compte tenu également de la nécessité pour l'administration d'effectuer des recherches visant à l'identifier et du fait qu'il incombait à celui qui déclare l'acte d'aliénation de prouver la propriété. Selon le T.A.R., la déclaration de l'acte d'aliénation constituait une obligation pour les parties, son absence emportant la sanction du caractère permanent du droit de préemption au-delà du délai de deux mois.

49.Le T.A.R. estima également que l'administration concernée avait dûment motivé l'existence d'un intérêt public légitime à l'acquisition de l'oeuvre (en particulier, l'absence d'oeuvres importantes de Vincent Van Gogh dans les collections de l'Etat et la nécessité de protéger les intérêts publics contre un comportement déloyal des parties). En outre, il considéra que le fait qu'en 1977 l'Etat n'avait pas exercé à deux reprises son droit de préemption n'était pas pertinent, car l'existence d'un intérêt public doit être justifiée par rapport à la situation et aux exigences actuelles. A cet égard, le T.A.R. souligna que le ministère n'avait pu disposer de tous les éléments nécessaires pour identifier la propriété du tableau et n'avait pu se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption en toute connaissance de cause qu'en septembre 1988.

50.En outre, le T.A.R. estima que la nationalité du requérant n'avait pas été l'élément principal de la décision du ministère, bien que ce fait eût constitué un des facteurs dont ce dernier avait tenu compte au moment de la décision sur l'opportunité d'exercer le droit de préemption.

51.Quant à la demande du requérant d'un dédommagement pour n'avoir pas obtenu une réévaluation du tableau, le T.A.R. considéra que bien que l'article 31 de la loi

n° 1089 de 1939 ne laisse aucune marge d'appréciation à l'administration, en stipulant notamment que cette dernière est tenue de verser au propriétaire du bien seulement le prix convenu par l'acte d'aliénation et cela même en cas de préemption au sens de l'article 61 (qui renvoie à l'article 31), la demande du requérant pouvant néanmoins faire l'objet d'une action en dommages-intérêts devant les juridictions civiles ordinaires.

52.Quant aux recours relatifs à la demande du requérant du 5 juillet 1988, le T.A.R. considéra qu'ils n'étaient plus pertinents compte tenu du décret de préemption du 24 novembre 1988.

53.Enfin, le T.A.R. considéra que les questions d'inconstitutionnalité soulevées par le requérant étaient manifestement mal fondées, le caractère permanent du droit de préemption en l'espèce, qui venait de limiter le droit de propriété, étant justifié non seulement par la nature exceptionnelle du bien, mais également par le comportement fautif des parties.

A.3 Procédure devant le Conseil d'Etat

54.Le requérant présenta alors un recours en appel auprès du Conseil d'Etat. Il fit valoir, entre autres, que la compétence du juge administratif ne saurait être retenue dans le cas d'espèce, considérant que l'administration publique avait exercé des pouvoirs qu'elle n'avait pas, et non exercé des pouvoirs existants de manière irrégulière.

55.Par arrêt du 19 octobre 1990, déposé au greffe le 30 janvier 1991 et qui n'aurait jamais été notifié au requérant, le Conseil d'Etat rejeta le recours et confirma dans son intégralité le jugement du T.A.R.

56.En particulier, considérant qu'en l'espèce il s'agissait d'une déclaration irrégulière et non pas de l'absence d'une déclaration, la question relevait de la compétence des juridictions administratives, car il s'agissait d'un cas d'exercice de pouvoirs existants. Le Conseil d'Etat confirma ensuite qu'étant donné que la déclaration faite en 1977 ne contenait pas les éléments essentiels requis par le décret-royal ° 363 de 1913, en particulier l'identité de toutes les parties contractantes, l'administration aurait pu exercer valablement son droit de préemption à tout moment aux termes de l'article 61 de la loi

n° 1089 de 1939, ce droit ne pouvant se prescrire qu'à partir d'une nouvelle déclaration conforme à la loi. Par ailleurs, le Conseil d'Etat exclut la possibilité que le requérant ait pu acquérir définitivement le bien par usucapion.

57.Le Conseil d'Etat estima qu'en l'espèce l'exercice du droit de préemption par l'administration publique était différent du droit de préemption prévu en droit commun, car il avait constitué une véritable mesure d'expropriation, l'acte d'aliénation n'étant que la condition permettant de légitimer une telle expropriation.

58.Le Conseil d'Etat estima également que les questions d'inconstitutionnalité des articles 31, 32 et 61 de la loi n° 1089 de 1939 soulevées par le requérant étaient manifestement mal fondées. Ces questions se référaient en particulier à l'article 3 de la Constitution italienne, qui consacre notamment le principe de non-discrimination, à l'article 42, qui garantit le droit de propriété, et enfin à l'article 97, qui prévoit le principe d'une bonne administration publique. Quant à la question relative à l'article 3, le Conseil d'Etat observa qu'en l'espèce la situation résultant d'une déclaration d'aliénation irrégulière se distinguait de celle d'une déclaration régulière et justifiait dès lors un traitement différent ; quant à l'article 42, il considéra qu'en matière de propriété de biens protégés il existe des obligations de loyauté et de transparence à la charge des particuliers en cas d'aliénation ; enfin, quant à l'article 97, il estima que le retard dans l'exercice du droit de préemption de la part de l'Etat devait être imputé aux comportements irréguliers des particuliers.

A.4Première phase de la procédure devant la Cour de cassation

59.Le requérant se pourvut alors en cassation à l'encontre de la décision du Conseil d'Etat. En effet, la loi italienne prévoit la possibilité de former un pourvoi en cassation à l'encontre des arrêts du Conseil d'Etat pour incompétence. Le requérant affirma en particulier que son affaire relevait de la compétence des juridictions civiles ordinaires et souleva encore une fois une question d'inconstitutionnalité des articles 31, 32 et 61 de la loi n 1089 de 1939 par rapport aux articles 3 et 42 de la Constitution italienne.

60.Par ordonnance du 11 novembre 1993, la Cour de cassation accueillit la demande du requérant et jugea que ces questions d'inconstitutionnalité ne semblaient pas manifestement mal fondées.

61.La Cour de cassation motiva sa décision en considérant tout d'abord que le pouvoir permanent de l'administration publique d'exercer son droit de préemption soumettait le droit du vendeur à une limitation constante et entraînait une incertitude permanente sur la situation juridique du bien. La Cour observa à cet égard que même si la première déclaration avait été effectuée irrégulièrement, le droit de préemption aurait pu être néanmoins exercé à partir du moment où l'administration avait eu connaissance de tous les éléments prescrits par la loi. Etant donné que cela s'était produit le 16 septembre 1988, par l'acquisition par le ministère des relevés bancaires concernant la vente intervenue en 1977, la Cour nota que le décret de préemption avait été émis et notifié aux parties concernées plus de deux mois plus tard.

62.En deuxième lieu, la Cour de cassation fit valoir qu'à supposer que l'acte de préemption constituât une véritable mesure d'expropriation, comme le Conseil d'Etat lui-même l'avait affirmé, le requérant avait été traité différemment de toute autre personne expropriée. En effet, le propriétaire du bien sur lequel l'Etat exerce son droit de préemption obtient une indemnisation qui est calculée de façon tout à fait différente par rapport à celle versée à la personne expropriée dans d'autres cas et, en outre, sans possibilité de révision judiciaire. En effet, si le prix convenu par l'acte d'aliénation peut constituer une indemnisation adéquate au cas où la préemption est exercée dans le délai de deux mois prévu par la loi, il ne le serait plus lorsque le droit de préemption est exercé après plusieurs années, comme dans le cas d'espèce. En outre, le requérant avait été traité différemment d'un particulier n'ayant pas du tout déclaré l'acte d'aliénation ; dans ce dernier cas, s'il était impossible de déterminer le prix convenu, l'Etat devrait alors vraisemblablement verser au propriétaire une indemnisation équivalente à la valeur marchande du bien.

63.La Cour de cassation observa enfin qu'une éventuelle décision de la Cour constitutionnelle déclarant le caractère inconstitutionnel des dispositions en cause entraînerait, entre autres, la compétence de l'autorité judiciaire ordinaire en la matière, devant laquelle le requérant pourrait en conséquence attaquer à nouveau la décision incriminée et faire valoir en particulier la tardiveté de l'exercice du droit de préemption par les autorités italiennes.

64.Par conséquent, la Cour de cassation suspendit la procédure devant elle et ordonna la transmission des actes à la Cour constitutionnelle.

A.5Procédure devant la Cour constitutionnelle

65.Par arrêt du 14 juin 1995, la Cour constitutionnelle déclara non fondée la question d'inconstitutionnalité soulevée par la Cour de cassation. La Cour souligna d'abord le caractère spécial des dispositions contenues dans la loi n° 1089 de 1939, visant à "sauvegarder des biens liés aux intérêts essentiels de la vie culturelle du pays". La nature spéciale de ces biens justifiait dès lors, selon la Cour constitutionnelle, l'attribution à l'administration de pouvoirs différents et plus contraignants par rapport à ceux dont celle-ci disposait à l'égard des autres biens. Par conséquent, aucune discrimination ne pouvait être relevée par rapport aux procédures d'expropriation ordinaires, s'agissant de catégories de biens différentes. Aucune discrimination ne pouvait non plus subsister entre le cas d'une déclaration irrégulière et le cas d'une non-déclaration de la vente, car même dans ce dernier cas le prix devant être versé serait celui convenu au moment de la vente. Au cas où dans cette dernière hypothèse le prix ne serait pas connu, il devrait être déterminé en ayant recours à tout moyen de preuve utile.

66.Par ailleurs, quant à la question du caractère adéquat du prix versé par l'Etat en cas de préemption tardive, la Cour constitutionnelle fit valoir encore une fois que l'on ne pouvait apprécier le caractère adéquat de pareille somme sur la base des critères relatifs aux indemnités d'expropriation ordinaires, puisqu'il s'agissait de procédures ayant une nature différente, et que le montant versé dans des situations telles que celle qu'il fallait examiner en l'espèce était de toute manière lié à un élément contractuel librement décidé par les parties. De cette dernière considération il s'ensuivait que normalement, à savoir dans les cas d'une préemption exercée dans un délai limité, le prix versé, bien que réduit par rapport à la valeur du bien sur le marché, ne constituerait de toute façon pas un montant dérisoire ou symbolique. Enfin, la Cour nota que l'article 61 de la loi n 1089 de 1939 se trouvait dans la section de cette loi consacrée aux "sanctions". Un élément crucial était donc constitué par le fait que le préjudice économique pour le propriétaire était la conséquence d'une irrégularité ou d'une omission de sa part quant à la dénonciation de la vente du bien, entraînant la nullité de celle-ci et le droit de préemption à tout moment de la part de l'Etat. Il ne s'agissait cependant pas d'une véritable sanction pénale ou administrative, ce qui justifiait la discrétion pour l'administration quant au moment où exercer le droit de préemption.

A.6Deuxième phase de la procédure devant la Cour de cassation

67.Suite à l'arrêt de la Cour constitutionnelle, par arrêt du 16 novembre 1995, déposé au greffe le 11 mars 1996, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du requérant, estimant que la compétence appartenait en l'espèce aux juridictions administratives, s'agissant, à la fois quant à l'exercice du droit de préemption de la part de l'Etat à tout moment et quant aux prétendues irrégularités des notifications du décret de préemption, de questions liées aux modalités d'exercice du pouvoir de l'administration et non pas de questions liées à l'exercice d'un pouvoir inexistant.

68.Entre autres, la Cour de cassation considéra qu'il aurait été déraisonnable d'imposer à l'administration le même délai de deux mois en cas de dénonciation de la vente irrégulière ou inexistante, si l'on tenait compte du fait que dans les deux hypothèses la loi prévoit la nullité ipso iure de la vente. En outre, en l'absence de toute disposition de loi à cet égard, il aurait été arbitraire de faire courir le délai péremptoire de deux mois à partir du moment de la connaissance de la vente de la part de l'administration obtenue par des éléments ou des circonstances non précisés. En revanche, selon la Cour de cassation il était correct de conclure que la préemption pouvait été exercée à tout moment et envers quiconque aurait eu la détention du bien. Par ailleurs, la Cour de cassation souligna que l'argument fondé sur le renvoi, par l'article 61, à l'article 32, qui prévoit entre autres le délai de deux mois, n'était pas pertinent, puisque cette dernière disposition contenait des clauses procédurales s'appliquant également à la préemption exercée par l'Etat sans limites dans le temps (telles la règle selon laquelle l'Etat devient titulaire de la propriété du bien à la date du décret de préemption ou la règle disposant que les clauses du contrat de vente ne sont pas contraignantes pour l'Etat).

A.7La disparition du tableau et sa réapparition

69.La nuit du 19 au 20 mai 1998, le tableau en question, qui se trouvait toujours dans la Galerie d'art moderne et contemporain de Rome, fut emporté, en même temps que deux autres tableaux, lors d'un vol à main armée. Il fut retrouvé par les carabiniers et la police italienne le 6 juillet 1998.

B.Eléments de droit interne

70.La loi n° 1089 du 1er juin 1939 prévoit notamment :

a) l'obligation, pour le propriétaire ou le détenteur, à quel titre que ce soit, d'un bien considéré d'intérêt culturel ou artistique aux termes de l'article 3, de déclarer au ministère compétent en matière de biens d'intérêt culturel (à partir de 1974 le ministère du patrimoine culturel-"Ministero per i beni culturali e ambientali"), tout acte, à titre onéreux ou gratuit, ayant pour but de transmettre, en tout ou en partie, la propriété ou la détention du bien (article 30) ;

b) le droit du ministère d'exercer un droit de préemption sur l'oeuvre dans un délai de deux mois à compter de la date de la déclaration ci-dessus mentionnée, et cela au prix convenu par l'acte d'aliénation, s'agissant d'une aliénation à titre onéreux (articles 31 par. 1 et 32 par. 1) ;

c) l'obligation pour le propriétaire ou le détenteur de déclarer l'intention de l'exporter (article 36) ;

d) dans ce dernier cas, le droit du ministère d'exercer le droit de préemption sur l'oeuvre dans un délai de 90 jours à partir de la date de la déclaration de l'intention de l'exporter, et cela au prix proposé par le ministère, s'agissant d'un pays membre des Communautés européennes, ou à la valeur indiquée dans la déclaration dans les autres cas (article 39).

71.La loi en question prévoit ensuite la nullité des aliénations effectuées en dehors des cas prévus par la loi et sans observer les formes prescrites, et dispose que le ministère conserve toujours la faculté d'exercer le droit de préemption prévu par les articles 31 et 32 (article 61).

72.Elle prévoit en outre que jusqu'à l'adoption d'un décret d'application de cette même loi, les dispositions du décret-royal n° 363 du 30 janvier 1913 continuent de s'appliquer (article 73). L'article 57 de ce dernier décret-royal prévoit notamment les formes que doivent revêtir les déclarations ci-dessus mentionnées, telles qu'une description sommaire de l'objet du contrat, la nature et les conditions de l'aliénation, les noms des parties contractantes, etc.

III.AVIS DE LA COMMISSION

A.Griefs déclarés recevables

73.La Commission a déclaré recevables les griefs portant respectivement :

-sur l'expropriation alléguée du tableau acheté par le requérant suite à l'exercice par le ministère italien du patrimoine culturel, en date du 24 novembre 1988, du droit de préemption sur ledit tableau ;

-sur la prétendue discrimination liée au fait que le requérant n'est pas un ressortissant italien ;

-sur l'allégation selon laquelle l'expropriation du tableau serait le résultat d'un abus de pouvoir.

B.Points en litige

74.Par conséquent, la Commission est appelée à rechercher s'il y a en l'occurrence violation, respectivement :

-de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention ;

-de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention ;

-de l'article 18 de la Convention.

C.Sur la violation de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention

75.Le requérant se plaint tout d'abord d'avoir été exproprié par les autorités italiennes d'un bien lui appartenant en l'absence d'une cause d'utilité publique, en dehors des conditions prévues par la loi et en violation des principes généraux du droit international. Il y voit une violation de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention.

76.Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention,

"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...)".

77.Le requérant soutient en premier lieu que la dénonciation du 3 août 1977 était tout à fait valable, puisqu'elle a bien indiqué quelles étaient les parties contractantes, à savoir MM. G. Verusio et S. Pierangeli. Or s'agissant d'une vente par le biais d'une représentation indirecte, effectuée selon le droit italien, qui reconnaît pleinement ce type de vente, le requérant est bien devenu le propriétaire légitime du tableau contesté. En effet, le droit privé italien reconnaît à la vente par le biais d'un représentant indirect des effets immédiats, dans le sens où la propriété du bien vendu passe directement du représentant au représenté sans qu'il soit nécessaire de procéder à un nouvel acte de transfert.

78.Selon le requérant, le fait que la vente ait été réalisée par un tel système n'a aucunement porté atteinte à l'intérêt de l'Etat et n'a nullement privé ce dernier de la possibilité de s'approprier l'oeuvre par l'exercice du droit de préemption. En effet, l'identité de l'acquéreur indirect constitue un élément accessoire. Ce qui compte, pour l'Etat, est la possibilité d'exercer le droit de préemption à des conditions connues pour lui, ce qui était déjà parfaitement garanti par la déclaration du 3 août 1977.

79.Par ailleurs, à supposer même que la déclaration du 3 août 1977 soit nulle, l'Etat italien aurait dû exercer son droit de préemption à partir du moment où il a eu connaissance de l'identité du réel acquéreur, soit le 2 décembre 1983, de même que c'est à partir de ce même moment que le délai de deux mois pour exercer le droit de préemption a de nouveau commencé à courir.

80.Quoi qu'il en soit, poursuit le requérant, on ne saurait certes méconnaître sa qualité de propriétaire de l'oeuvre en question et donc de victime des violations alléguées. D'ailleurs, à partir du 2 décembre 1983 et pendant des années, les autorités italiennes ont à plusieurs reprises eu des contacts avec le requérant à propos de la conservation et des transferts de l'oeuvre, sans jamais prétendre que le véritable propriétaire du tableau était G. Verusio et non pas le requérant.

81.Le fait que la mesure litigieuse doit s'analyser en réalité comme étant une mesure d'expropriation est confirmé par la Cour constitutionnelle, laquelle a relevé que bien que différent par rapport aux mesures ordinaires d'expropriation, l'exercice du droit de préemption par l'Etat en cette matière constitue néanmoins une mesure de privation de propriété, où le profil autoritaire prévaut sur celui contractuel. A cet égard, le requérant souligne que ce qui compte est la substance d'une mesure de privation de propriété et non pas la forme qu'elle peut revêtir.

82.En outre, le requérant soutient qu'aucune des conditions posées en droit international n'a été respectée en l'espèce, et notamment celle prévoyant l'obligation de verser aux non-nationaux une indemnisation adéquate en cas d'expropriation. Or, à cet égard, le requérant fait valoir que l'Etat italien s'est approprié son bien en lui versant la somme dérisoire qui avait été convenue par le contrat de 1977, et non pas le prix convenu pour la vente du tableau avec la société "Peggy Guggenheim Corp." ou une somme correspondant à la valeur marchande du tableau. Selon le requérant, la disproportion entre la valeur du tableau sur le marché et l'indemnisation qu'il a reçue est telle qu'il ne peut s'agir en l'espèce que d'une véritable confiscation.

83.Le requérant fait valoir par ailleurs que l'appréciation de l'utilité publique du tableau faite par le ministère du patrimoine culturel dans sa décision du 24 novembre 1988, est manifestement dépourvue de base raisonnable. En effet, le requérant estime que le fait que le tableau aurait été vendu à un musée, la "Peggy Guggenheim Collection", ouvert au public et situé sur le territoire italien, ne pouvait justifier un intérêt raisonnable à l'acquisition du tableau par l'Etat. En outre, selon le requérant l'intérêt public dans le cas des oeuvres d'art découle surtout de la prétention légitime de l'Etat de garder sur son territoire des oeuvres relevant de son propre patrimoine culturel, ce qui n'était pas le cas en l'espèce.

84.Le requérant conclut qu'en l'espèce l'intérêt public était inexistant et que l'équilibre entre l'intérêt public et le droit des individus a été faussé dans son cas, en l'absence d'une indemnisation prompte, adéquate et effective, tenant compte de sa qualité de non-national.

85.Le Gouvernement soutient en substance que le requérant ne peut pas se prétendre victime des violations qu'il allègue, puisqu'en réalité il ne serait jamais devenu propriétaire du tableau en cause. En effet, du fait des lacunes de la déclaration originaire du 3 août 1977 l'acte de vente auquel elle se rapporte, comme l'ont précisé à plusieurs reprises les différentes juridictions italiennes saisies de l'affaire, doit être considéré comme nul et non avenu. Il s'ensuit, selon le Gouvernement, que la personne privée de sa propriété est en l'occurrence G. Verusio, le propriétaire initial, et non pas le requérant.

86.Le Gouvernement allègue ensuite qu'il est pleinement justifié que l'acte de vente originaire dans les circonstances de l'espèce ait été considéré comme nul, considérant que les omissions reprochées aux acquéreurs ont porté atteinte à un intérêt de nature publique, à savoir celui de la protection des biens artistiques. Et c'est justement en raison de la faute des intéressés que l'Etat a pu exercer son droit de préemption sans limites de temps. Le Gouvernement souligne de surcroît que si l'on admettait la possibilité que la nullité de la vente initiale puisse être effacée par la suite, l'on porterait atteinte à l'effectivité des dispositions régissant la circulation des oeuvres d'art, dispositions auxquelles on ne peut pas déroger.

87.A titre subsidiaire, le Gouvernement fait valoir qu'en tout état de cause, l'appropriation par l'Etat du tableau en question a été pleinement justifiée par l'exigence de sauvegarder le patrimoine artistique national pour faire échec aux éventuelles tentatives de la part des particuliers impliqués dans l'affaire de tourner les dispositions pertinentes du droit interne. En d'autres termes, le requérant aurait subi les conséquences de son comportement fautif. Compte tenu notamment de l'intérêt primordial pour la collectivité de préserver le patrimoine artistique et culturel, un juste équilibre entre l'intérêt public et les droits de l'individu a été pleinement ménagé. A cet égard, le Gouvernement se réfère notamment à la circonstance que les musées privés ne tiennent pas compte des critères socio-culturels auxquels sont soumis les musées publics.

88.La Commission estime avant tout qu'il ressort des différentes décisions des juridictions italiennes saisies de l'affaire que l'acte originaire d'aliénation du tableau litigieux de G. Verusio à S. Pierangeli devait être considéré comme étant nul et non avenu. Pareille conclusion découle en premier lieu du libellé de l'article 61 de la loi n 1089 de 1939, lequel prévoit expressément la nullité des aliénations effectuées en dehors des cas prévus par la loi et sans observer les formes prescrites. Elle découle en deuxième lieu de l'interprétation particulièrement approfondie de l'ensemble des dispositions du droit interne pertinentes constamment réitérée par les juges italiens, selon laquelle la nullité de l'acte d'aliénation initial n'est pas susceptible d'être effacée par la suite et le droit de préemption de l'Etat peut être valablement exercé sans limite de temps. Il en ressort que la propriété du tableau n'a jamais été transférée au requérant. Peu importe, comme le soutient ce dernier, que l'acquisition se soit effectuée par le biais d'une représentation indirecte qui, en droit privé italien, produit des effets automatiques de transfert de la propriété. A cet égard, la Commission rappelle que les organes de la Convention jouissent d'une compétence limitée pour vérifier le respect du droit interne et que cette évaluation appartient en premier lieu aux juridictions nationales (voir, par exemple, Cour eur. D.H., arrêt Håkansson et Sturesson c. Suède du 21 février 1990, série A n° 171, p. 16, par. 47 ; voir également Cour eur. D.H., arrêts James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 40, par. 67, Lithgow et autres c. Royaume Uni du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 47, par. 110, et Hentrich c. France du 22 septembre 1994, série A n° 296-A, p. 19, par. 40-42).

89.Or, l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention ne protège que des biens actuels et ne garantit pas le droit d'acquérir la propriété de biens sur lesquels on allègue des droits (voir notamment Cour eur. D.H., arrêt Van der Mussele c. Belgique du 23 novembre 1983, série A n° 70, p. 23, par. 48). En effet, celui qui se plaint d'une atteinte à son droit de propriété doit démontrer qu'un tel droit existait (voir, en dernier lieu, n 18890/91, 19048/91, 19049/91, 19342/92 et 19549/92, jointes, déc. 4.3.96, D.R. 85-B, pp. 5, 18).

90.Par conséquent, la Commission prend acte des conclusions des juridictions italiennes saisies de l'affaire, y compris la Cour constitutionnelle, selon lesquelles le requérant n'a acquis aucun droit réel sur le tableau litigieux, ainsi que du fait qu'au regard de la Constitution italienne, pareille situation ne souffre d'aucune contestation. Face à des questions d'interprétation du droit interne aussi complexes, la Commission estime qu'on ne saurait remettre en question les conclusions auxquelles les juridictions italiennes sont parvenues, à savoir que le requérant n'a jamais acquis la propriété du tableau litigieux. En effet, aucun élément du dossier n'indique que pareilles conclusions soient entachées d'arbitraire ou manifestement contraires aux dispositions du droit interne pertinentes (voir, mutatis mutandis, ibidem, p. 19).

91.Il s'ensuit que le requérant ne peut être considéré comme étant le propriétaire du tableau en question, au sens de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention.

92.La Commission estime par ailleurs que le requérant ne saurait être considéré non plus comme pouvant revendiquer une "espérance légitime" de voir concrétiser ses prétentions sur le tableau (voir notamment Cour eur. D.H., arrêt Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande du 29 novembre 1991, série A n° 222, p. 23, par. 51).

93.En effet, la Commission relève que les autorités compétentes n'ont jamais qualifié expressément le requérant de "propriétaire" du bien en cause. En plus, en particulier dans son décret du 23 avril 1986, le ministère du patrimoine culturel faisait état ouvertement de l'incertitude quant à la question de savoir qui était le véritable propriétaire du tableau. A cet égard, la Commission estime que la conversation téléphonique de février 1988 (voir supra, par. 34), compte tenu de ce qu'aucune transcription intégrale de son contenu n'a été portée à la connaissance de la Commission, ne saurait constituer à elle seule un facteur décisif en faveur de la qualification du requérant en tant que propriétaire du tableau. D'ailleurs, des doutes à ce propos ont été réitérés par le ministère en date du 1er juillet 1988 (voir supra, par. 37).

94.La Commission observe qu'au demeurant, le fait que le droit interne laisse ouverte la possibilité pour le ministère du patrimoine culturel d'exercer sans limite de temps son droit de préemption et le fait qu'aucune circonstance ne saurait effacer ultérieurement le vice initial, s'analysent en des sanctions frappant les particuliers dans le cas où ces derniers auraient omis de communiquer au ministère tous les renseignements prescrits par la loi, en vue de donner à celui-ci la possibilité de se déterminer en toute connaissance de cause quant à l'exercice du droit de préemption. En fait, comme l'ont souligné les juridictions nationales, pareille sanction est imposée par le droit italien en raison de la primauté de l'intérêt public à la sauvegarde des biens artistiques. Cet intérêt public vise aussi à faire en sorte qu'un public aussi large que possible soit à même d'en profiter, ce qui exige un comportement transparent et loyal de la part des particuliers intéressés.

95.On voit donc mal, dans ces circonstances, comment le requérant pourrait raisonnablement alléguer avoir une espérance légitime d'avoir acquis des droits sur le tableau du seul fait de l'écoulement du temps et de ses contacts répétés avec les autorités compétentes en la matière.

CONCLUSION

96.La Commission conclut, par 20 voix contre 10, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention.

D.Sur la violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention

97.Le requérant allègue en deuxième lieu une violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, considérant que la décision d'exproprier le tableau était motivée par le fait qu'il n'est pas un ressortissant italien.

98.L'article 14 de la Convention stipule notamment que "la jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) l'origine nationale (...)".

99.A cet égard, la Commission rappelle que "l'article 14 complète les autres clauses normatives de la Convention et des Protocoles. Il n'a pas d'existence indépendante, puisqu'il vaut uniquement pour la jouissance des droits et libertés qu'elles garantissent. Certes, il peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s'appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l'empire de l'une au moins desdites clauses" (voir, parmi d'autres, Cour eur. D.H., arrêt Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume Uni du 28 mai 1985, série A n° 94, p. 35, par. 71). La Commission estime que compte tenu de sa conclusion selon laquelle le requérant ne peut être considéré comme étant le titulaire d'un droit protégé par l'article 1 du Protocole n° 1, il ne peut pas non plus être considéré comme ayant fait l'objet d'une discrimination dans la jouissance des droits garantis par l'article 1 précité.

CONCLUSION

100.La Commission conclut, par 23 voix contre 7, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 14 de la Convention.

E.Sur la violation de l'article 18 de la Convention

101.Le requérant se plaint en outre d'une violation de l'article 18 de la Convention, en ce que l'expropriation de son tableau a été le résultat d'un abus de droit et d'un détournement de pouvoir.

102.Cette disposition de la Convention stipule que "les restrictions qui, aux termes de la (...) Convention, sont apportées auxdits droits et libertés ne peuvent être appliquées que dans le but pour lequel elles ont été prévues".

103.A cet égard, la Commission rappelle que cette disposition n'a pas, elle non plus, d'existence autonome. En effet, elle ne peut être appliquée que conjointement avec une autre disposition de la Convention qui garantit un droit soumis à restrictions (voir par exemple n° 9009/80, déc. 12.7.84, D.R. 39, p. 58). Par conséquent, au vu de ses conclusions sur le grief principal du requérant, la Commission considère que l'article 18 ne peut pas entrer en ligne de compte en l'espèce.

CONCLUSION

104.La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 18 de la Convention.

F.Récapitulation

105.La Commission conclut, par 20 voix contre 10, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention (par. 96).

106.La Commission conclut, par 23 voix contre 7, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 14 de la Convention (par. 100).

107.La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 18 de la Convention (par. 104).

M. de SALVIA    S. TRECHSEL

                Secrétaire                              Président

de la Commission              de la Commission

 (Or. français)

OPINION DISSIDENTE DE M. I. CABRAL BARRETO

Je ne peux malheureusement pas me rallier à l'opinion exprimée par la majorité de la Commission.

En effet, malgré la clarté des conclusions des juges italiens quant à la portée de la nullité de la vente d'une oeuvre d'art conclue en violation des prescriptions prévues par la loi, j'estime que la question se pose tout de même de savoir si les circonstances de l'espèce ne sont pas de nature à confier au requérant au moins une "espérance légitime" d'avoir acquis des droits réels sur le tableau (voir Cour eur. D.H., arrêt Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique du 20 novembre 1995, série A n° 332, par. 29, p. 21).

Or, à partir du 2 décembre 1983, le ministère italien du patrimoine culturel a eu connaissance de ce que le requérant aussi était "impliqué" dans l'acquisition du tableau. Pendant plusieurs années, le ministère a entretenu des contacts répétés avec le requérant, sans jamais soulever d'objections précises concernant sa qualité de propriétaire du tableau (par exemple lorsque le 9 avril 1985 le ministère a autorisé le transfert du tableau à Venise). S'il est vrai que dans son décret du 23 avril 1986 le ministère a souligné la persistance d'une incertitude quant à l'identité du propriétaire réel du tableau, il a attendu plus de deux ans avant de demander au requérant les relevés bancaires attestant de l'acquisition du tableau par S. Pierangeli pour le compte de celui-ci. Pendant tout ce laps de temps, le requérant a été laissé libre de conserver la garde du tableau et de négocier à plusieurs reprises avec la "Solomon R. Guggenheim Corporation".

En outre, s'il n'est pas possible de contester la conclusion selon laquelle le contrat de vente originaire contenait des lacunes, il est tout de même indéniable que le 2 décembre 1983 le ministère compétent a été informé de ce que l'acquisition du tableau par S.Pierangeli avait été réalisée pour le compte du requérant par le biais d'une représentation indirecte, et en outre que depuis cette date, le requérant s'est constamment conformé aux instructions des autorités italiennes quant à la conservation du tableau, en réitérant à plusieurs reprises sa qualité de véritable propriétaire de l'oeuvre. En avril 1988, le ministère du patrimoine culturel ouvrait même des négociations avec le seul requérant en vue d'une éventuelle acquisition de l'oeuvre.

Je suis dès lors de l'avis que la prolongation de cet état de choses a créé dans le chef du requérant la conviction de bonne foi d'avoir été traité en tant que seul propriétaire légitime du tableau. En d'autres termes, il a pu nourrir une "espérance légitime" au sens précisé par la Cour dans l'arrêt Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande (voir Cour eur. D.H., arrêt du 29 novembre 1991, série A n° 222, p. 23, par. 51). Je considère en conséquence qu'on peut y voir un élément de propriété au sens de l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention (ibidem). A cet égard, il échet de rappeler que "la notion de 'biens' (en anglais 'possessions') de l'article 1 du Protocole n° 1 a une portée autonome" (voir Cour eur. D.H., arrêt Matos e Silva, Lda., et autres c. Portugal du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions, 1996-IV, p. 1111, par. 75).

A mon avis, il y a donc eu ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens, et cela sous deux aspects distincts.

Il convient de prendre en considération en premier lieu la perte de la disponibilité du tableau par le requérant : considérant que l'"espérance légitime" du requérant d'avoir acquis des droits réels sur le tableau constitue un élément de propriété, les effets de la mesure incriminée qui, de plus, sont irréversibles, peuvent être assimilés à une privation de propriété, au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1. A cet égard, il y a lieu de souligner que s'il est vrai que la Commission n'est pas liée par les qualifications juridiques énoncées par les juridictions internes, dans son arrêt du 19 octobre 1990 le Conseil d'Etat a considéré expressément que la mesure litigieuse constituait une véritable expropriation.

Deuxièmement, il y a lieu de considérer aussi le préjudice subi par le capital que le requérant a investi pour l'acquisition de l'oeuvre : en effet, la situation incriminée a eu pour effet de bloquer ce capital pendant plusieurs années et en 1983, le requérant a obtenu en pratique la restitution de la somme payée en 1977, sans le versement d'aucun intérêt. Cette deuxième forme d'ingérence doit donc s'analyser à la lumière du principe général du respect des biens consacré à la première phrase du premier alinéa de l'article 1.

Quant à la privation de propriété subie par le requérant, elle doit être examinée à la lumière des conditions auxquelles l'article 1 du Protocole n° 1 soumet toute privation de propriété: celle-ci n'est admise que "pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international".

Pour ce qui est de la question de savoir si l'expropriation a été effectuée "dans les conditions prévues par la loi", j'estime que compte tenu notamment des motivations détaillées et approfondies fournies par les juridictions italiennes sur la conformité avec la loi de la procédure suivie par le ministère, cette condition peut être considérée comme ayant été remplie dans le cas d'espèce. Au demeurant, les problèmes invoqués par le requérant sur ce point renvoient à une question complexe et délicate d'interprétation du droit italien applicable en la matière et les organes de la Convention jouissent d'une compétence limitée pour vérifier le respect du droit interne, cette évaluation appartenant en premier lieu aux juridictions nationales (voir, par exemple, Cour eur. D.H., arrêt Håkansson et Sturesson c. Suède du 21 février 1990, série A n° 171, p. 16, par. 47; voir également Cour eur. D.H., arrêts James et autres c. Royaume Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 40, par. 67, Lithgow et autres c. Royaume Uni du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 47, par. 110, et Hentrich c. France du 22 septembre 1994, série A n° 296-A, p. 19, par. 40-42). En fait, le problème en l'espèce est justement celui de contrôler si la manière dont le droit interne a été interprété et appliqué dans le cas du requérant et ses effets sur les biens de ce dernier, est compatible avec les autres exigences énoncées à la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1.

Quant à la question de savoir si le requérant a été privé de sa propriété pour "cause d'utilité publique", l'administration compétente a exercé son droit de préemption au motif que les collections publiques italiennes ne disposent pas de beaucoup d'oeuvres du peintre en question et pour sanctionner en même temps le comportement du requérant, jugé incorrect. Il faut noter toutefois que depuis 1986 jusqu'à l'exercice du droit de préemption par le ministère, le tableau avait été conservé dans la Galerie d'art moderne et contemporain sur ordre du ministère et qu'en outre, le requérant venait de le vendre au "Guggenheim Museum" de Venise, qui est une galerie d'art privée mais ouverte au public et située sur le territoire italien. Par conséquent, la question pourrait se poser de savoir si l'intérêt public justifie que ce soit plutôt l'Etat en tant que tel, et non pas une galerie d'art privée telle que le "Guggenheim Museum" de Venise, qui puisse conserver une oeuvre d'art d'intérêt public comme celle en cause. Pour sa part, la jurisprudence de la Cour se borne à exiger que le transfert de propriété ait été opéré "dans le cadre d'une politique légitime  - d'ordre social, économique ou autre", pour répondre à l'exigence de l'"utilité publique" (voir arrêt James et autres c/Royaume Uni du 21 février 1986, série A n 98, p. 31, par. 45 ; italiques ajoutés). Quoi qu'il en soit, je considère que dans le cas d'espèce il n'est pas nécessaire de trancher cette question, puisqu'à mon avis la privation de propriété que le requérant a subie est de toute manière contraire à l'article 1 à d'autres égards.

En effet, s'agissant d'une privation de propriété visant un bien d'un ressortissant étranger, il est nécessaire de vérifier si la mesure litigieuse est conforme aux "principes généraux du droit international", parmi lesquels figure notamment l'obligation de verser aux non-nationaux une indemnité en cas d'expropriation. Sur ce point les conditions du dédommagement constituent le critère fondamental "pour apprécier si l'on a préservé un juste équilibre entre les divers intérêts en cause et, entre autres, si l'on n'a pas imposé une charge démesurée à la personne privée de sa propriété" (voir Cour eur. D.H., arrêt Lithgow et autres c. Royaume Uni précité, p. 50, par. 120). Il s'ensuit que "sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constituerait normalement une atteinte excessive qui ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1" (ibidem, p. 50, par. 121). Or, à l'époque de l'expropriation, soit en 1988, le requérant n'a obtenu que le prix convenu pour l'aliénation du bien en 1977, qui évidemment était nettement inférieur à la valeur du marché du tableau. Il s'ensuit, à mon avis, que l'on a imposé au requérant une charge démesurée.

Il en va de même, je crois, pour ce qui concerne le deuxième aspect ci-dessus évoqué, à savoir le préjudice causé au capital investi par le requérant pour l'acquisition de l'oeuvre. Pareil préjudice doit être examiné à la lumière de la norme générale énoncée à la première phrase du premier alinéa (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique précité, p. 21, par. 31). Aux fins de cette norme, les organes de la Convention sont appelés à rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir Cour eur. D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 26, par. 69).

En effet, en cas de nullité de l'acte de vente initial, le droit italien permet à l'Etat d'exercer le droit de préemption à n'importe quel moment et même après avoir eu connaissance des éléments manquant dans la déclaration initiale de l'acte d'aliénation, qui en avaient emporté la nullité, sans qu'aucun acte successif de la part des parties contractantes puisse y remédier en déclenchant le délai de deux mois pour l'exercice du droit de préemption. Cela produit l'effet paradoxal de bloquer sine die le capital investi dans l'achat de l'oeuvre, dans l'attente, sans limite de temps, d'une décision du ministère compétent. Je considère dès lors que dans ces conditions, le requérant a dû supporter une charge exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre d'une part, les exigences de l'intérêt général et, d'autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens.

Par conséquent, à mon avis, les exigences de l'article 1 du Protocole n° 1 ont été méconnues, au détriment du requérant, à la fois quant aux conditions dans lesquelles celui-ci a été privé du tableau dont il avait acquis une "espérance légitime" d'être devenu propriétaire, et quant à la charge excessive pesant sur le capital investi dans l'acquisition de l'oeuvre.

 (Or. anglais)

OPINION DISSIDENTE DE M. M.P. PELLONPÄÄ

A LAQUELLE SE RALLIENT MM. C.L. ROZAKIS ET N. BRATZA

In my opinion, Article 1 of Protocol No. 1 has been violated in the present case. I do not contest the finding of the majority that the applicant never had legal title to the painting in question under Italian law. In view of this finding I also tend to consider that the applicant's interest in the painting did not constitute such an item of property as to be susceptible to expropriation or other deprivation of possessions within the meaning of the second sentence, first paragraph, of Article 1. The "deprivation rule" is therefore inapplicable. 

This conclusion, however, does not exclude the possibility of an interference with the right guaranteed in the first sentence of Article 1 having taken place. According to the first sentence, "[e]very natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions". This provision has an independent meaning in that its violation can be established even if the contested measure falls outside the scope of both the second sentence of the first paragraph and the second paragraph (which I also consider inapplicable) of Article 1 (see Eur. Court HR, Sporrong and Lönnroth v. Sweden judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 26, par. 69).

Interference with the right to the peaceful enjoyment of possessions may take place by measures affecting an element forming part of one's property, although that element is not a definite "possession" susceptible to expropriation or similar measures. For example, profit expectations and goodwill often constitute an essential part of the value of an income-generating property, such as a business enterprise, and may have to be taken into account in the valuation of such an enterprise for the purposes of sale or compensation on expropriation, although they are not necessarily susceptible to a separate deprivation measure. Correspondingly, interference with such expectations may raise issues under the general principle contained in the first sentence, although the interference could not be characterized as deprivation falling under the second sentence. That the notion of property within the meaning of the general principle of the first sentence may be regarded as wider than for the purposes of the "deprivation rule" of the second sentence is supported by the French version of Article 1. Its wording makes in this regard a distinction between the first sentence ("biens) and the second sentence ("propriété").

For the reasons to be elaborated below, the applicant's interest in the painting had, by the time the ministry exercised its right of pre-emption in November 1988, reached  such a stage as to to be protected by the general principle expressed in the first sentence of Article 1.

It is recalled that in 1977 the applicant entered, through an intermediary, into a transaction with a view to purchasing the painting. The price paid was 600 million lire. As the identity of the real buyer, i.e. the applicant, was not revealed to the Italian authorities, their failure to exercise the right of pre-emption at that time did not suffice to create a legally protected expectation in favour of the applicant that pre-emption would never be resorted to.

However, as from 1 or 2 December 1983 the Italian authorities were aware of the fact that the applicant had been the real purchaser in the transaction just mentioned. On the last-mentioned date he had informed the responsible ministry of the intention of the "Guggenheim Museum" of Venice to buy the painting for 2,100, 000 dollars. This communication was followed by a number of contacts between the applicant and the authorities during which the authorities did not challenge the applicant's right to keep the painting in his possession. It is true that in April 1986 was ordered that the painting be transferred to the Gallery of Modern Art, but this was for reasons related to the conservation of the painting rather than the consequence of a denial of the applicant's property interest in it. Even after that the applicant was in fact treated as the owner of the painting, as is shown by the uncontested fact that in early 1988 the ministry  contacted him with a view to buying the painting on behalf of the state. It was only after the applicant had, on 2 May 1988, concluded with a third party a contract concerning the sale of the painting for 8,500, 000 dollars, that the authorities for the first time unequivocally denied the applicant's ownership to the painting and resorted to pre-emption measures.      

In my view the attitude of the Italian authorities for several years after December 1983 created in favour of the applicant an interest protected by Article 1. After having treated the applicant for a considerable time as if he were the owner of the painting the authorities became estopped from denying the existence of any property interest on his part in the work of art in question. The principle of estoppel and other principles based on similar considerations (good faith, protection of legitimate expectations etc.) can be regarded as belonging to the very notion of the rule of law which the Convention is intended to enhance and protect. By destroying the expectation created in favour of the applicant the Italian authorities in my view interfered with his property interests so as to make the first sentence of Article 1 applicable.

An interference with the right guaranteed by the first sentence is not a violation of Article 1 provided a fair balance is struck between the public interests behind the interference and the private interests at issue. I consider that in the circumstances of this case such a balance has not been struck. The applicant only received the restitution of the purchase price he had paid in 1977 without any interest and without any compensation either for the costs incurred by the applicant during the time when he was practically treated as the owner of the property or for the huge increase in the value of the painting, as evidenced by the figures mentioned in paras. 17, 24 and 35 of the Report. I therefore conclude that there has been a violation of Article 1 of Protocol No 1 in this case.

 

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