Résumé juridique
Juillet 2023
B.F. et autres c. Suisse - 13258/18, 15500/18, 57303/18 et al.
Arrêt 4.7.2023 [Section III]
Article 8
Obligations positives
Article 8-1
Respect de la vie familiale
Rejet, pour non-respect d’une condition d’indépendance financière, de demandes de regroupement familial déposées par des réfugiés disposant d’un titre de séjour provisoire et qui craignaient des persécutions après être sortis illégalement de leur pays d’origine : violation ; non-violation
En fait – Les requérants, qui résidaient en Suisse, étaient tous des réfugiés reconnus au sens de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (la convention de 1951). Conformément à ce que prévoyait le droit interne, ils se virent accorder une admission provisoire plutôt que l’asile, les motifs sur lesquels était fondé leur statut de réfugié étant apparus après leur départ de leur pays d’origine et du fait de leurs propres actions, à savoir leur sortie illégale de ces pays. Par conséquent, le droit interne ne leur permettait pas de prétendre à un regroupement familial (à l’inverse des réfugiés qui avaient obtenu l’asile), lequel pouvait toutefois être accordé de manière discrétionnaire et sous réserve de la réalisation de certaines conditions cumulatives. Leurs demandes de regroupement familial (avec des enfants mineurs et/ou un conjoint) furent rejetées, l’un de ces critères, celui de l’absence de dépendance à l’égard de l’aide sociale, n’étant pas rempli et ces refus étant considérés comme compatibles avec l’article 8 de la Convention.
En droit – Article 8 :
Les principes découlant de l’article 8 applicables en matière de regroupement familial qui ont été synthétisés récemment dans l’arrêt M.A. c. Danemark [GC] trouvent à s’appliquer. La question essentielle en l’espèce est celle de savoir si les autorités suisses, lorsqu’elles ont rejeté les demandes de regroupement familial formulées par les requérants au motif que leurs familles, si elles étaient réunies en Suisse, ne seraient pas indépendantes financièrement, ont ménagé un juste équilibre, dans les limites de leur marge d’appréciation, entre les intérêts des personnes concernées, d’une part, et ceux de la collectivité dans son ensemble, de l’autre. L’intérêt des requérants était d’être réunis avec les membres de leur famille proche alors que celui de l’état suisse était de parvenir à une maîtrise de l’immigration au service de l’intérêt général de la prospérité économique du pays.
a) étendue de la marge d’appréciation – Dans l’affaire M.A. c. Danemark [GC] la Cour a conclu que les États membres devaient se voir reconnaître une ample marge d’appréciation lorsqu’ils décidaient s’il y avait lieu d’assortir d’un délai d’attente le regroupement familial demandé par les personnes qui n’avaient pas obtenu le statut de réfugié mais qui bénéficiaient d’une protection subsidiaire ou, à l’instar du requérant, d’une protection temporaire. Jusqu’ici, y compris dans l’affaire susmentionnée, la Cour n’avait pas eu à répondre à la question à laquelle elle se trouve confrontée en l’espèce, qui est celle de savoir, notamment, si ou dans quelle mesure les états membres peuvent subordonner le regroupement familial à l’indépendance financière de la famille dans le cas de réfugiés, au sens de la Convention de 1951, dont la crainte de faire l’objet de persécutions dans leur pays d’origine n’est apparue qu’après leur départ de ce pays et du fait de leurs propres actions.
Bien que certains facteurs sur lesquels la Cour s’est appuyée dans l’affaire M.A. c. Danemark [GC] pour déterminer que les États membres devaient se voir consentir une marge d’appréciation ample se retrouvent également dans les présentes requêtes, d’autres facteurs importants diffèrent. Contrairement à ceux de l’affaire M.A., les requérants en l’espèce se sont tous vu reconnaître le statut de réfugié au sens de la convention de 1951. Cette convention n’opère pas de distinction entre les personnes qui ont fui leur pays par crainte des persécutions et celles qui ont reçu le statut de réfugié ultérieurement ; il n’y a pas de hiérarchie entre les réfugiés et aucun critère objectif ne justifie d’appliquer un traitement différent aux réfugiés qui sont sur place, comme les requérants en l’espèce, y compris concernant leur droit à l’unité de la famille. Au niveau de l’Union européenne, dont les règles ne lient pas la Suisse, le regroupement familial des réfugiés au sens de la Convention de 1951 n’est pas soumis à conditions dès lors que la demande en est formée dans les trois mois à compter de l’obtention du statut de réfugié, et aucune distinction n’est opérée entre les différents réfugiés au regard de cette convention. Il est possible de déceler aux niveaux national, international et européen un dénominateur commun qui consiste en une absence de distinction opérée entre les différents réfugiés au sens de la convention de 1951 concernant les conditions imposées en matière de regroupement familial. Ce dénominateur commun réduit la marge d’appréciation qui est laissée aux états membres, tout comme le fait le consensus observé au niveau international et européen voulant que les réfugiés au sens de la convention de 1951, tels que les requérants résidant en Suisse, bénéficient d’une procédure de regroupement familial plus favorable que celle qui est appliquée à d’autres étrangers.
L’approche retenue par l’état défendeur qui est contestée en l’espèce – consistant à opérer une distinction fondée sur les critères d’autorisation d’un regroupement familial, en l’espèce le point de savoir si une personne reconnue comme réfugié en vertu de la convention de 1951 craignait à juste titre d’être victime de persécutions dans son pays d’origine avant de fuir ce pays et était donc contrainte de fuir, ou si sa crainte d’être persécutée est apparue après son départ du pays et en conséquence de ses propres actions – apparaît ainsi constituer un cas unique à l’échelle internationale et européenne ainsi que dans tout l’éventail des recherches comparatives. Cette approche a été critiquée par divers organes indépendants (le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe et le HCR).
La qualité du contrôle parlementaire et juridictionnel en question constitue un autre facteur qui a une incidence sur l’étendue de la marge d’appréciation. Le Gouvernement soutenait que la distinction opérée par la législation était justifiée pour deux raisons.
La première résidait selon lui dans la différence, en termes de nature et de durée, entre le séjour des réfugiés auxquels l’asile avait été accordé, qui était censé être permanent dès le départ, et celui des réfugiés admis à titre provisoire, qui, disait-il, était précaire et n’avait pas vocation à être permanent. Cette première différence n’apparaît pas suffisamment étayée par des éléments de preuve. La majorité des personnes admises à titre provisoire ont en effet séjourné en Suisse pendant une longue période. Depuis 2017, le Tribunal administratif fédéral considère que les réfugiés reconnus, qu’ils soient admis à titre provisoire ou qu’ils se soient vu accorder l’asile, ne peuvent en règle générale pas retourner dans leur pays d’origine à long terme, et que les premiers jouissent donc d’un statut de résident permanent de facto en Suisse, sauf si la révocation de leur statut est prévisible. Les requérants sont arrivés en Suisse entre 2008 et 2012, ils ont été admis provisoirement comme réfugiés entre 2010 et 2014, et le Tribunal administratif fédéral a conclu qu’ils avaient tous un statut de résident permanent de facto étant donné qu’il était peu probable que leur admission provisoire fût révoquée. On peut en déduire que les réfugiés admis à titre provisoire ont tendance à demeurer pendant de longues périodes dans le pays. Dès lors, et compte tenu du fait que les réfugiés admis à titre provisoire sont reconnus comme ayant le statut de réfugié en vertu de la Convention de 1951, le premier argument exposé par le Gouvernement n’est pas convaincant. La situation diffère de celle qui était en cause dans les affaires M.A. c. Danemark [GC] et M.T. et autres c. Suède, dans lesquelles la Cour n’a pas vu de raison de remettre en question, en matière de délais d’attente pour le regroupement familial, la distinction opérée entre les personnes bénéficiant d’une protection en raison d’une menace individualisée (les personnes ayant le statut de réfugié au sens de la Convention de 1951) et les personnes bénéficiant d’une protection en raison d’une menace généralisée (protection temporaire ou subsidiaire).
Deuxièmement, le Gouvernement exposait que les réfugiés admis à titre provisoire avaient quitté leur pays d’origine et s’étaient séparés de leur famille de leur plein gré, alors que les réfugiés auxquels l’asile était accordé avaient selon lui été contraints de fuir. Les requérants affirmaient avoir été contraints de s’enfuir. La Cour n’est pas en mesure de remettre en question l’allégation selon laquelle leur départ de leur pays d’origine et leur séparation d’avec les membres de leur famille se fussent produits dans des circonstances différentes de celles qu’ont connues les réfugiés qui ont été forcés de fuir les persécutions dans leur pays d’origine. Si la jurisprudence de la Cour n’exige pas que les circonstances dans lesquelles le départ et la séparation ont eu lieu soient prises en compte lorsqu’il s’agit de déterminer si un État est tenu, en vertu de l’article 8, d’accorder le regroupement familial demandé, il n’est en soi pas manifestement déraisonnable de le faire.
La Cour considère ainsi que les États membres jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour décider s’ils doivent imposer aux demandeurs de respecter un critère de non-dépendance à l’aide sociale avant de leur accorder le regroupement familial qu’ils sollicitent lorsque ces demandeurs sont des réfugiés qui ont quitté leur pays d’origine sans être contraints de fuir des persécutions et dont le statut de réfugié est fondé sur des motifs qui sont apparus après leur départ et en conséquence de leurs propres actions. Cette marge est toutefois considérablement plus étroite que celle accordée aux États membres pour l’introduction de délais d’attente en vue d’un regroupement familial lorsque celui-ci est demandé par des personnes qui n’ont pas obtenu le statut de réfugié, mais plutôt une protection subsidiaire ou temporaire.
La situation de particulière vulnérabilité dans laquelle les réfugiés se trouvent sur place doit être dûment prise en compte lorsque l’on subordonne leurs demandes de regroupement familial à la réalisation d’une condition, les obstacles insurmontables à la possibilité de mener une vie familiale dans le pays d’origine prenant progressivement une importance croissante dans l’appréciation du juste équilibre à mesure que le temps passe. Cette condition doit être appliquée avec suffisamment de souplesse, comme un élément de l’appréciation globale et individualisée du juste équilibre. Étant donné le délai d’attente que le droit suisse applique au regroupement familial dans le cas des réfugiés admis à titre provisoire, cette considération entre en ligne de compte au moment où les réfugiés admis à titre provisoire deviennent éligibles au regroupement familial en vertu du droit interne tel qu’interprété par les juridictions internes. Plus généralement, les réfugiés, notamment ceux dont la crainte d’être persécutés dans leur pays d’origine n’est apparue qu’à la suite de leur départ de leur pays d’origine, ne devraient pas être tenus de « faire l’impossible » pour se voir accorder un regroupement familial. En particulier, lorsque le réfugié présent sur le territoire de l’État d’accueil était et demeure dans l’incapacité de satisfaire aux conditions de revenus alors qu’il fait tout ce qu’il peut raisonnablement pour devenir financièrement autonome, appliquer la condition d’une absence de dépendance à l’aide sociale sans la moindre souplesse peut potentiellement, avec le passage du temps, conduire à la séparation définitive des familles. Bien que le droit et la pratique internes offrent une certaine souplesse dans l’application de la condition litigieuse, il existe aussi des conditions qui limitent cette souplesse. Seul un faible nombre de demandes de regroupement familial émanant de personnes admises à titre provisoire sont accueillies chaque année.
b) Le cas individuel des requérants –
i) La durée du séjour des requérants, leur statut en Suisse et leurs liens avec ce pays – Tous les requérants ont résidé dans le pays pendant une période significativement plus longue que le requérant de l’affaire M.A. c. Danemark [GC] et le deuxième requérant dans l’affaire M.T. et autres c. Suède. Du reste, la conclusion du Tribunal administratif fédéral, lequel a estimé que les requérants avaient un statut de résident permanent de facto en Suisse, illustre le fait que le séjour des réfugiés admis en Suisse à titre provisoire a tendance à être de longue durée. Cet argument incite à conclure qu’une obligation positive d’accorder le regroupement familial pèse sur l’état défendeur en pareil cas.
Les autorités internes ont également apprécié les liens que les intéressés entretenaient avec le pays, en s’attachant en priorité à leur intégration dans le monde du travail ainsi qu’à leurs efforts pour apprendre l’une des langues officielles. Leurs conclusions diffèrent en fonction des requérants. Dans toutes les requêtes, les membres de la famille vivant à l’étranger pour lesquels un regroupement familial était demandé n’étaient jamais venus en Suisse et n’avaient aucun lien avec ce pays, si ce n’est que certains de leurs parents résidaient en Suisse en qualité de réfugiés admis à titre temporaire.
ii) Le moment où la famille des requérants avait été fondée – Les requérants présents en Suisse avaient une vie familiale établie de longue date avec les membres de leur famille à l’étranger à l’égard desquels ils avaient demandé le regroupement familial, ce qui plaide également en faveur du constat de l’existence d’une obligation positive d’accorder le regroupement familial.
iii) La possibilité de mener une vie familiale ailleurs – Les autorités ont reconnu aux requérants résidant en Suisse la qualité de réfugié au sens de la convention de 1951 à raison des mauvais traitements qu’ils risquaient de subir dans leur pays d’origine en cas de retour. Il s’ensuit qu’il existait des obstacles insurmontables empêchant les membres de ces familles de vivre ensemble dans le pays d’origine des demandeurs de regroupement familial. Les membres des familles pour lesquels le regroupement familial était sollicité ne se trouvant pas dans leur pays d’origine, mais dans des pays tiers, le Tribunal administratif fédéral et le Gouvernement ont considéré, en substance, qu’ils pouvaient rester dans ces pays et que les requérants résidant en Suisse pouvaient au moins leur rendre visite, comme ils l’avaient fait dans le passé, voire, s’agissant de l’une des requêtes, vivre avec eux dans le pays tiers en question. Les requérants résidant en Suisse soutenaient que les membres de leur famille ne séjournaient pas légalement dans les pays tiers en question et qu’eux-mêmes ne pouvaient pas y résider légalement.
La Cour a déjà eu à connaître de cas de requérants reconnus comme des réfugiés dans l’État défendeur et qui avaient introduit des demandes de regroupement familial concernant des membres de leur famille qui étaient à l’époque des réfugiés dans un pays tiers. Dans ces affaires, la Cour a estimé que l’arrivée des membres de la famille des requérants dans l’État défendeur était le seul moyen de leur permettre de reprendre leur vie familiale. Dans les circonstances des présentes espèces, un certain nombre de considérations relatives à la possibilité ou à l’absence de possibilité pour les familles de vivre dans les pays tiers concernés pèsent en faveur de la conclusion selon laquelle l’arrivée en Suisse des membres de la famille des requérants était le seul moyen de leur permettre de reprendre leur vie familiale. Ces considérations incitent également à conclure à l’existence d’une obligation positive d’accorder le regroupement familial.
iv) L’intérêt supérieur des enfants – Dans trois des requêtes (13258/18, 57303/18 et 9078/20) il était établi, présumé ou non contesté que l’autre parent des enfants en question était porté disparu ou décédé. Cet aspect n’a pas été examiné par le Tribunal administratif fédéral et, en l’absence d’indications contraires, il apparaît qu’il était dans l’intérêt supérieur des enfants concernés par ces demandes d’être réunis avec leur seul parent en vie, qui résidait en Suisse, même si ces enfants vivaient ou avaient vécu auprès d’autres proches dans ces pays tiers ou s’ils avaient la possibilité d’y demander à être placés en famille d’accueil. De plus, il apparaît qu’il était dans l’intérêt supérieur des enfants de la requête restante (15500/18) de retrouver leur père en Suisse et d’y vivre avec leurs deux parents. Ces considérations incitent à conclure à l’existence d’une obligation positive d’accorder le regroupement familial.
Du fait du délai d’attente de trois ans prévu par la loi, il était inévitable que les familles fussent séparées pendant plusieurs années avant qu’une décision interne définitive ne fût apportée à leur demande de regroupement familial, surtout si elles avaient attendu l’expiration de ce délai avant de déposer leur demande ; le délai d’attente ne commençait à courir qu’à partir du moment où la décision relative à la demande d’asile avait été prise et où la personne recevait le statut de réfugié à titre provisoire. Pendant ce temps, les enfants grandissaient inévitablement et dans ces conditions, seul un poids très limité peut être accordé au fait que les enfants dans certaines requêtes avaient atteint un âge auquel ils devenaient de plus en plus indépendants au moment où la décision définitive était prise dans la procédure de regroupement familial.
De plus, les requérants ont prouvé qu’ils étaient particulièrement dépendants les uns des autres et/ou qu’ils éprouvaient des difficultés particulières à vivre loin les uns des autres.
v) La condition d’une absence de dépendance à l’égard de l’aide sociale – Dans trois de ces affaires, la Cour n’est pas convaincue que les autorités internes, lorsqu’elles ont appliqué la condition d’une absence de dépendance à l’aide sociale, aient ménagé un juste équilibre entre les intérêts concurrents en jeu, nonobstant leur marge d’appréciation. Dans deux des affaires (15500/18 et 57303/18), les requérants occupaient un emploi rémunéré et ils faisaient tout ce que l’on pouvait raisonnablement attendre d’eux pour gagner leur vie et faire face à leurs dépenses et à celles des membres de leur famille. Dans la troisième affaire (13258/18), la Cour n’est pas convaincue que le Tribunal administratif fédéral ait cherché de manière suffisamment poussée à déterminer si l’état de santé de la requérante lui permettait de travailler, au moins dans une certaine mesure et, par conséquent, si la condition litigieuse devait lui être appliquée avec souplesse eu égard à son état de santé. Dans la requête restante en revanche (9078/20), la Cour estime que cette juridiction n’a pas outrepassé sa marge d’appréciation lorsqu’elle a pris en compte, dans la mise en balance des intérêts concurrents en jeu, le fait que la requérante n’avait pas pris d’initiative pour améliorer sa situation financière. Il avait été établi que, malgré son état de santé, cette requérante était apte à travailler au moins à temps partiel mais elle n’avait pas démontré qu’elle eût fait le moindre effort pour trouver un emploi de la sorte.
Conclusion : violation dans les requêtes 15500/18, 57303/18 et 13258/18 (unanimité) ; non-violation dans la requête 9078/20 (unanimité).
La Cour conclut également, à l’unanimité, que la durée de la procédure de regroupement familial dans la requête 9078/20, eu égard aux circonstances et à la marge d’appréciation de l’État, n’a pas emporté violation de l’article 8.
Article 41 : 5 125 EUR à chacune des requérantes de la requête 13258/18, et 15 375 EUR au requérant de la requête 15500/18, pour préjudice moral.
(Voir aussi Gül c. Suisse, 23218/94, 19 février 1996, Résumé juridique ; Chandra et autres c. Pays-Bas (déc.), 53102/99, 13 mai 2003, Résumé juridique ; Haydarie c. Pays-Bas (déc.), 8876/04, 20 octobre 2005; Konstatinov c. Pays-Bas, 16351/03, 26 avril 2007; Hode et Abdi c. Royaume-Uni, 22341/09, 6 novembre 2012, Résumé juridique ; Hasanbasic c. Suisse, 52166/09, 11 juin 2013, Résumé juridique ; Tanda-Muzinga c. France, 2260/10, 10 juillet 2014, Résumé juridique ; Jeunesse c. Pays-Bas [GC], 12738/10, 3 octobre 2014, Résumé juridique ; M.A. c. Danemark [GC], 6697/18, 9 juillet 2021, Résumé juridique ; M.T. et autres c. Suède, 22105/18, 20 octobre 2022, Résumé juridique).
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