DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 29631/06
présentée par Stefano BIGLIAZZI et autres
contre l'Italie
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant le 16 décembre 2008 en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 15 juillet 2006,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, MM. Stefano Bigliazzi et Andrea Agostini, Mmes Maria Grazia Gaggero et Lavinia Botto, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1965, 1950, 1947 et 1970 et résidant à Gênes. Le deuxième requérant agit en tant que président de l'association pour la protection de l'environnement « Nuova Ecologia », sise à Gênes. Ils sont représentés devant la Cour par Me D. Rossi, avocat à Gênes.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Les 19, 20 et 21 juillet 2001 se déroula à Gênes le sommet des Chefs d'Etat dit du « G8 ». De nombreuses manifestations antimondialistes furent organisées dans la ville et un important dispositif de sécurité fut mis en place par les autorités italiennes.
Aux fins de l'organisation du G8, le Gouvernement avait émis la loi spéciale no 149 du 8 juin 2000, autorisant entre autres le préfet de Gênes à utiliser le personnel des forces armées pour sauvegarder l'ordre et la sécurité publics.
Par une ordonnance du 2 juin 2001, adopté au sens de l'article 2 du texte unique des dispositions en matière de sécurité publique (« TULPS »), le préfet de Gênes introduisit des limitations aux conditions normales d'accès à la ville. En particulier, une « zone rouge » avait été délimitée par un filet métallique dans la partie de la ville concernée par les travaux du G8 à savoir le centre historique de la ville. L'accès au port avait été interdit et l'aéroport fermé au trafic. La zone rouge était enclavée dans une « zone jaune », qui à son tour était entourée d'une « zone blanche », soit la zone sans restrictions.
Selon l'ordonnance du préfet, seuls les résidents et ceux qui devaient y travailler, munis d'un laissez-passer, pouvaient accéder à la « zone rouge ». En outre, il y avait interdiction absolue de stationnement, hormis quelques exceptions concernant notamment les véhicules d'urgence, et tout type de manifestation publique était prohibé.
L'interdiction de manifester s'appliquait également à la « zone jaune », tandis que l'interdiction de stationnement dans cette zone concernait seulement des endroits particulièrement sensibles.
Lesdites limitations devaient être appliquées du matin du 18 juillet au soir du 21 juillet.
Par deux recours datés des 4 et 10 juillet 2001, les requérants attaquèrent l'ordonnance du préfet du 2 juin 2001 devant le tribunal administratif de Gênes. Ils alléguèrent tout d'abord l'incompétence du préfet à décider la mise en place de mesures susceptibles de limiter l'exercice de droits fondamentaux tels que le droit de manifester, de circuler et de travailler. En outre, ils affirmèrent que les critères de l'urgence et de la proportionnalité n'avaient pas été respectés et, contestant l'application de l'article 2 du TULPS, ils affirmèrent que la matière aurait dû être réglée par une disposition de loi et non pas par une décision administrative telle que l'ordonnance litigieuse.
Entre-temps, les 19, 20 et 21 juillet 2001, des manifestations autorisées réunissant un grand nombre de participants défilèrent dans la ville de Gênes. De nombreux accrochages entre les manifestants et les forces de l'ordre eurent lieu, entraînant également le décès d'un manifestant.
Par un jugement du 27 mars 2003, le tribunal administratif rejeta les recours des requérants, après les avoir joints. Tout d'abord, il affirma le locus standi de tous les requérants, tant des particuliers résidants dans les zones concernées par les limitations litigieuses que de l'association « Nuova Ecologia », compte tenu notamment des buts poursuivis par celle-ci, à savoir la protection de l'environnement et de la dignité humaine.
Ensuite, se référant à l'article 2 du TULPS, il rappela la compétence du préfet à prendre des décisions touchant à l'exercice de droits fondamentaux, pourvu qu'il agisse dans le respect des principes fixés par la loi et dans les limites de l'urgence, de la proportionnalité et de la grave nécessité. Dans le cas d'espèce, la base législative dans le cadre de laquelle le préfet utilisait ses pouvoirs était la loi spéciale no 149 de 2000, légitimant l'utilisation des forces armées lors du G8. Le tribunal affirma ensuite que l'ordonnance litigieuse avait seulement limité l'exercice des droits invoqués par les requérants, veillant à ce qu'aucun des droits fondamentaux en cause ne soit supprimé ou complètement suspendu. Il soutint en outre que les mesures mises en place par l'ordonnance étaient proportionnées et raisonnables, compte tenu des menaces à l'ordre public qui pesaient sur le déroulement de la manifestation, dans la mesure où il fallait respecter le juste équilibre entre les droits des individus résidants dans les zones concernées et l'intérêt général de la communauté à la sureté et la protection de l'ordre public. Le tribunal fit valoir que les craintes pour l'ordre public reposaient sur le fait que des actes de violence s'étaient produits à l'occasion des précédents sommets, notamment celui qui avait eu lieu à Göteborg. De plus, le service de renseignements avait été informé d'un risque d'attentats.
D'ailleurs, la durée des mesures contestées avait été limitée et était raisonnable par rapport à la nature des droits en jeu. Enfin, le tribunal affirma que la question avait été à juste titre réglée aux sens de l'article 2 du TULPS, compte tenu notamment de la « grave nécessité publique » existant en l'espèce.
Les requérants interjetèrent appel. Par un arrêt du 15 juin 2005, déposé au greffe le 16 janvier 2006, le Conseil d'Etat rejeta l'appel. Il affirma que les allégations des requérants s'appuyaient sur une affirmation erronée, à savoir que les autorités administratives avaient illégitimement suspendu l'exercice de certains droits fondamentaux. Or, l'ordonnance du préfet de Gènes, compatible avec la loi, poursuivait le but institutionnel de la protection de la sécurité publique et de la sauvegarde des individus, à l'occasion d'un événement extraordinaire qui présentait un grave danger pour la collectivité.
B. Le droit interne pertinent
Aux termes de l'article 2 du TAPS, le préfet, en cas d'urgence et de « grave nécessité » publique, peut adopter les mesures nécessaires à la protection de l'ordre et de la sécurité publics.
Aux termes de l'article 4 de la loi no 149 de 2000, pour les exigences de sécurité publique liées au déroulement du G8, le préfet de Gêne est autorisé à se prévaloir des forces armées.
GRIEFS
Invoquant les articles 10, 11 de la Convention et 2 du Protocole no 4, les requérants se plaignent de ce que les dispositifs mis en place par l'ordonnance du préfet de Gênes du 2 juin 2001 ont entravé leur droit à la liberté d'expression, de réunion et de circulation.
EN DROIT
1. Les requérants considèrent que les mesures mises en place dans les zones « rouge » et « jaune » de la ville ont constitué une atteinte à leur liberté de réunion. Ils invoquent l'article 11 de la Convention, qui est ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association (...).
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, (...) à la sûreté publique, à la défense de l'ordre (...) ».
Les requérants allèguent que les mesures litigieuses portent également atteinte à leur liberté d'expression. Ils invoquent l'article 10 de la Convention qui se lit ainsi :
« 1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière (...).
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, (...) à la sûreté publique, à la défense de l'ordre (...) ».
Malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d'application, l'article 11 doit en l'occurrence s'envisager aussi à la lumière de l'article 10 (Young, James et Webster c. Royaume-Uni, 13 août 1981, § 57, série A no 44). La protection des opinions personnelles, assurée par l'article 10, compte parmi les objectifs de la liberté de réunion pacifique telle que la consacre l'article 11. La Cour considère que le texte de l'article 10 peut s'analyser dans les circonstances de la cause en une lex generalis par rapport à l'article 11 de sorte qu'il n'y a pas lieu de le prendre en considération séparément (Ezelin c. France, 26 avril 1991, § 37, série A no 202 ; Vogt c. Allemagne, 26 septembre 1995, série A no 323, § 64).
La Cour observe tout d'abord que les restrictions imposées par l'ordonnance du préfet de Gênes ont constitué une ingérence dans la liberté de réunion des requérants dans la mesure où elles ont entraîné pour ceux-ci l'impossibilité de circuler, de se réunir et de manifester librement dans les zones de la ville classées comme « rouge » et « jaune ».
Pareille ingérence enfreint la Convention si elle ne remplit pas les exigences du paragraphe 2 de l'article 11. Il y a donc lieu de déterminer si elle était « prévue par la loi », inspirée par un ou des buts légitimes au regard dudit paragraphe et « nécessaire, dans une société démocratique ».
Premièrement, la Cour constate que l'ordonnance litigieuse a été adoptée aux sens de l'article 2 du TULPS, attribuant au préfet le pouvoir de mettre en place toutes les mesures nécessaires, en cas d'urgence et de grave nécessité, pour garantir la protection de l'ordre public. En l'occurrence, l'existence d'un risque pour l'ordre public à l'occasion du sommet du G8 avait été décrétée par la loi no 149 de 2000, autorisant expressément l'utilisation des forces armées en vue d'assurer le déroulement pacifique de la manifestation. Aux yeux de la Cour, l'ingérence litigieuse était donc prévue par la loi.
La Cour considère ensuite que, en voulant préserver l'ordre et la sécurité publics, les autorités italiennes poursuivaient un but légitime.
L'expression « nécessaire dans une société démocratique » implique une ingérence fondée sur un « besoin social impérieux » et notamment proportionnée au but légitime recherché. Lorsqu'elle exerce son contrôle, la Cour n'a point pour tâche de se substituer aux juridictions internes compétentes, mais de vérifier sous l'angle de l'article 11 les décisions qu'elles ont rendues. Il lui faut considérer l'ingérence litigieuse à la lumière de l'ensemble de l'affaire pour déterminer si elle était « proportionnée au but légitime poursuivi » et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent « pertinents et suffisants » (Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, arrêt du 30 janvier 1998, Recueil des arrêts et décisions, 1998-I, p. 22, § 47).
La Cour observe d'abord que l'ordonnance litigieuse n'a pas empêché les requérants de manifester et d'exprimer leurs opinions. Les mesures imposées par le préfet visaient à limiter l'accès aux zones sensibles de la ville, dans le but de préserver la sécurité des participants aux travaux du G8 et d'éviter le risque d'attentats et d'agressions. Ces limitations, certes regrettables pour les requérants et les résidents dans les zones concernées, n'ont pas engendré l'impossibilité de manifester dans la zone blanche de la ville, où une manifestation autorisée eut effectivement lieu le 21 juillet.
Par ailleurs, la Cour ne perd pas de vue le fait que les restrictions litigieuses étaient temporaires et qu'elles ont été levées après les cinq jours pendant lesquels avait été décrété l'état d'urgence.
Elle observe aussi que la décision du préfet a fait l'objet d'un contrôle juridictionnel (voir, a contrario, Çetin et autres c. Turquie, nos 40153/98 et 40160/98, §§ 65 et 66, CEDH 2003‑III (extraits) ; Güneri et autres c. Turquie, nos 42853/98, 43609/98 et 44291/98, § 77, 12 juillet 2005). A cet égard, la Cour note que les autorités judiciaires ont justifié les mesures litigieuses à la lumière des violences qui avaient entouré les précédents sommets et compte tenu des sérieuses menaces d'attentats dont le service de renseignements avait été informé avant le G8 de Gênes. La Cour estime dès lors que les craintes de débordement pouvaient légitimement justifier les mesures prises et elle admet que, dans les circonstances de l'espèce, il pouvait être nécessaire de restreindre l'exercice du droit de réunion des requérants.
Dans ces conditions et compte tenu du large pouvoir d'appréciation reconnu aux Etats en cette matière (Plattform « Artze für das Leben » c. Autriche, arrêt du 21 juin 1988, série A no 139, § 34), la Cour estime que les limitations d'accès aux zones rouge et jaune de la ville de Gênes pendant cinq jours ne furent pas, eu égard à l'ensemble des circonstances de l'espèce, disproportionnées aux fins de l'article 11 § 2.
2. Les requérants se plaignent d'une atteinte à leur droit à la liberté de circulation garanti pas l'article 2 du Protocole no 4, ainsi rédigé :
« 1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un Etat a le droit d'y circuler librement (...).
3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, (...) à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public (...) ».
La Cour se réfère à son raisonnement appliqué au grief soulevé sous l'angle de l'article 11 de la Convention et estime, pour les mêmes raisons, que l'ingérence litigieuse était proportionnée au but légitime poursuivi.
Il s'ensuit que ce grief est également manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Sally DolléFrançoise Tulkens
GreffièrePrésidente
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