Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 196
Mai 2016
Biao c. Danemark [GC] - 38590/10
Arrêt 24.5.2016 [GC]
Article 14
Discrimination
Conditions de regroupement familial plus favorables réservées aux personnes titulaires de la nationalité danoise depuis au moins 28 ans : violation
En fait – Les requérants sont un couple marié. Le premier requérant est un ressortissant danois naturalisé d’origine togolaise, qui vécut au Ghana de l’âge de 6 ans jusqu’à ses 21 ans, arriva au Danemark en 1993 à l’âge de 22 ans et acquit la nationalité danoise en 2002. Il épousa la seconde requérante en 2003 au Ghana. Celle-ci, une ressortissante ghanéenne, est née et a grandi au Ghana et, au moment de leur mariage, ne s’était jamais rendue au Danemark et ne parlait pas danois. Après le mariage, la seconde requérante demanda un permis de séjour au Danemark, qui fut refusé par l’autorité des étrangers au motif que les requérants ne répondaient pas à la « condition des attaches » posée par la loi sur les étrangers, selon laquelle un couple demandant un regroupement familial ne doit pas avoir avec un autre pays – en l’occurrence le Ghana – des liens plus forts qu’avec le Danemark. Cette « condition des attaches » fut supprimée pour les personnes titulaires de la nationalité danoise depuis au moins 28 ans, ainsi que pour les ressortissants étrangers nés ou demeurant légalement au Danemark depuis au moins 28 ans (règle dite « des 28 ans », prévue par la loi sur les étrangers). Les requérants contestèrent en vain le refus de leur accorder un regroupement familial devant les juridictions danoises, dénonçant la différence de traitement créée par cette règle entre deux groupes de ressortissants danois, en l’occurrence les Danois de naissance et ceux qui avaient acquis la nationalité danoise plus tard dans leur vie. Concrètement, selon la règle des 28 ans, le premier requérant ne pouvait pas bénéficier d’une dispense à la condition des attaches avant 2030, date à laquelle il aurait atteint l’âge de 59 ans.
Dans l’intervalle, la seconde requérante entra au Danemark avec un visa touristique. Quelques mois plus tard, le couple s’installa en Suède où ils eurent un fils, né en 2004, qui est danois par son père.
Par un arrêt du 25 mars 2014 (voir la Note d’information 172), une chambre de la Cour a conclu, à l’unanimité, à l’absence de violation de l’article 8 de la Convention et, par quatre voix contre trois, à l’absence de violation de l’article 14 combiné avec l’article 8 de la Convention s’agissant de la différence de traitement entre les ressortissants possédant la nationalité danoise depuis plus de 28 ans, et ceux qui la possèdent depuis moins de 28 ans. L’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande des requérants.
En droit – Article 14 combiné avec l’article 8 : Pour déterminer si l’espèce révèle une « discrimination indirecte » fondée sur la race ou l’origine ethnique, il faut rechercher si l’application de la règle des 28 ans a en pratique un effet préjudiciable disproportionné sur les personnes qui, comme le requérant, ont acquis la nationalité danoise après la naissance et qui ne sont pas d’origine ethnique danoise.
L’éventualité que les personnes qui ont acquis la nationalité danoise après la naissance puissent ne pas avoir à attendre 28 ans mais seulement, comme le soutient le Gouvernement, trois ans ou guère plus pour pouvoir bénéficier d’un regroupement familial, n’enlève rien au fait que la règle des 28 ans a un effet préjudiciable sur les citoyens danois qui se trouvent dans la situation des requérants.
Par ailleurs, la Cour estime raisonnable de supposer qu’au moins la plupart des Danois expatriés et des Danois de naissance résidant au Danemark (qui peuvent bénéficier de la règle des 28 ans) sont généralement d’origine ethnique danoise, tandis que les personnes qui, comme le premier requérant, ont acquis la nationalité danoise après la naissance (auxquelles la règle des 28 ans ne s’applique pas) sont en général d’origine ethnique étrangère.
La possibilité offerte aux personnes d’origine ethnique étrangère nées ou arrivées au Danemark en bas âge de bénéficier de la règle des 28 ans ne change rien au fait que celle-ci a pour conséquence indirecte de favoriser les Danois d’origine ethnique danoise et de désavantager ou d’avoir un effet préjudiciable disproportionné à l’égard des personnes d’origine ethnique étrangère qui, comme le premier requérant, ont acquis la nationalité danoise après la naissance.
Dans ces conditions, il y a lieu de renverser la charge de la preuve et de la faire peser sur le Gouvernement, qui doit démontrer que cette différence d’effet de la législation poursuit un but légitime et qu’elle est le résultat de facteurs objectifs non liés à l’origine ethnique.
L’instauration de la règle des 28 ans tenait notamment au fait que la modification apportée précédemment à la loi sur les étrangers – à savoir, l’extension de la condition des attaches aux citoyens danois –, s’était révélée avoir des effets non voulus à l’égard de certaines personnes, notamment des Danois ayant choisi de vivre pendant une période prolongée à l’étranger en y fondant une famille, qui avaient des difficultés à satisfaire à la condition des attaches à leur retour au Danemark.
Le motif invoqué pour justifier l’introduction de la règle des 28 ans apparaît largement spéculatif. Pour la Cour, qu’il s’agisse de 28 ans ou d’une durée moindre, la réponse à la question de savoir à partir de quel moment on peut considérer qu’un citoyen danois a créé avec le Danemark des liens suffisamment forts pour qu’un regroupement familial avec un conjoint étranger présente des chances de succès, du point de vue de l’intégration de ce dernier, ne peut dépendre exclusivement de la durée depuis laquelle l’individu concerné possède la nationalité danoise. En effet, pour obtenir la nationalité danoise, M. Biao devait déjà, entre autres, avoir résidé au moins 9 ans au Danemark et avoir justifié de sa connaissance de la langue et de la société danoises ; en outre, il avait été marié à une citoyenne danoise pendant quatre ans environ, avait suivi plusieurs formations et travaillait au Danemark depuis plus de 6 ans, et son enfant était danois par filiation paternelle. Aucun de ces éléments n’a été ni ne pouvait être pris en considération aux fins de l’application de la règle des 28 ans au requérant. Pourtant, ils étaient bien pertinents pour apprécier les chances d’intégration de son épouse.
Les travaux préparatoires de la loi litigieuse reflètent une perception négative du mode de vie des Danois d’origine ethnique étrangère, en voyant dans leur « pratique matrimoniale » consistant à « épouser une personne de leur pays d’origine » un facteur d’isolement et donc un obstacle à l’intégration des étrangers nouvellement arrivés au Danemark. Renvoyant à sa jurisprudence selon laquelle des présupposés d’ordre général ou attitudes sociales majoritaires ayant cours dans un pays donné ne suffisent pas à justifier une différence de traitement fondée sur le sexe*, la Cour estime qu’il convient d’appliquer un raisonnement analogue à la discrimination dirigée contre les personnes qui ont acquis leur nationalité par naturalisation.
La Cour suprême danoise, estimant que les circonstances factuelles de la présente affaire étaient identiques à celles de Mme Balkandali**, a considéré que la condition de possession de la nationalité danoise depuis au moins 28 ans « poursuivait le même but que la condition de naissance au Royaume-Uni, que la Cour européenne avait jugée non contraire à la Convention : établir une distinction en faveur d’une catégorie de ressortissants qui, de manière générale, ont avec leur pays des attaches fortes et durables ». Pour la Cour suprême, la discrimination alléguée était fondée exclusivement sur l’ancienneté de la nationalité des personnes concernées, circonstance assimilable à une « autre situation » au sens de l’article 14. En d’autres termes, le critère de proportionnalité employé par la Cour suprême n’est pas le même que celui appliqué par la Cour européenne, lequel exige que l’effet indirectement discriminatoire de la règle des 28 ans soit justifié par des considérations impérieuses ou très fortes non liées à l’origine ethnique.
En matière de discrimination indirecte opérée par un État entre ses propres ressortissants selon leur origine ethnique, il est très difficile de concilier l’octroi d’un traitement spécial avec les normes et les évolutions internationales actuelles :
a) L’article 5 § 2 de la Convention européenne sur la nationalité, visant à éliminer l’application discriminatoire des règles relatives à la nationalité entre les ressortissants dès la naissance et les autres ressortissants, y compris les personnes naturalisées, laisse entrevoir une tendance à l’émergence d’une norme européenne dont il convient de tenir compte en l’espèce.
b) S’agissant des conditions fixées pour le regroupement familial, aucun des 29 États membres du Conseil de l’Europe étudiés par la Cour, pas plus que le droit de l’Union européenne, ne fait de distinction entre les personnes selon le mode d’acquisition de la nationalité.
c) Des préoccupations ont été émises au sujet de la règle des 28 ans par plusieurs organes indépendants : le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) des Nations unies ; la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) ; le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe.
En conclusion, eu égard à la marge d’appréciation très étroite de l’État défendeur en l’espèce, le Gouvernement n’a pas démontré qu’il existait des considérations impérieuses ou très fortes non liées à l’origine ethnique propres à justifier l’effet indirectement discriminatoire de la règle des 28 ans.
Conclusion : violation (douze voix contre cinq).
La Cour conclut également, par quatorze voix contre trois, qu’il n’y a lieu d’examiner séparément la requête sous l’angle de l’article 8.
Article 41 : 6 000 EUR pour préjudice moral.
* Konstantin Markin c. Russie [GC], 30078/06, 22 mars 2012, Note d’information 150.
** Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, 9214/80 et al., 28 mai 1985.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence
Full & Egal Universal Law Academy