SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 15130/89
présentée par B. M.
contre l'Italie
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 19 janvier 1995 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
E. KONSTANTINOV
G. RESS
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 21 mars 1989 par B. M. contre
l'Italie et enregistrée le 16 juin 1989 sous le N° de
dossier 15130/89 ;
Vu la décision de la Commission, en date du 12 octobre 1992, de
communiquer la requête quant aux griefs concernant les articles 6
par. 1 de la Convention et 1 du Protocole No 1 à la Convention en
relation à la procédure de saisie et de confiscation des valeurs
mobilières appartenant au requérant, et de la déclarer irrecevable pour
le surplus;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
18 février 1993 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 25 octobre 1993 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant italien né en 1924 à San
Cataldo. Il est entrepreneur et réside à Rome.
Pour la procédure devant la Commission, il est représenté par
Maître Francesco Caroleo Grimaldi, avocat à Rome.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Procédure principale
Suite à une enquête conduite par la brigade financière ("Guardia
di Finanza") de Caltanissetta auprès de la banque de San Cataldo, le
requérant, collaborateur externe de cette banque, fut arrêté le
6 avril 1984 sur ordre du procureur de la République de Caltanissetta
pour malversations financières et association de malfaiteurs de type
mafieux. Avec d'autres, il était en effet soupçonné d'avoir fait
accorder sans garanties, des crédits importants à des sociétés dans
lesquelles lui-même, ainsi que ses prétendus complices, occupait des
postes de diverse nature.
A l'issue de l'instruction sommaire, le requérant et les autres
inculpés furent renvoyés en jugement devant le tribunal de
Caltanissetta.
Au terme des interrogatoires des prévenus et des auditions de
témoins, le tribunal estima nécessaire d'ordonner une expertise
comptable sur la situation patrimoniale, fiscale et financière des
sociétés ayant bénéficié des crédits litigieux. Ainsi, par ordonnance
du 18 juillet 1984, le tribunal transmit les actes au juge
d'instruction pour l'accomplissement de l'expertise.
Le rapport d'expertise déposé, le requérant et les autres
accusés furent à nouveau cités à comparaître devant le tribunal de
Caltanissetta. Celui-ci, par jugement du 3 juin 1985, condamna le
requérant à dix ans de prison et à une amende de 12 millions de lires
pour association de malfaiteurs de type mafieux et malversations
financières.
Sur appel du requérant, la cour d'appel de Caltanissetta relaxa
le requérant par arrêt du 14 novembre 1986 au motif que, s'agissant du
délit d'association de malfaiteurs de type mafieux, les faits n'étaient
pas constitués et que, s'agissant du délit de malversations
financières, il n'avait pas commis les faits. Le 18 novembre 1986,
suite à cet arrêt, le requérant fut mis en liberté.
Par arrêt du 16 mars 1988, déposé au greffe le 10 mai 1988, la
Cour de cassation rejeta le pourvoi formé par le procureur général près
la cour d'appel de Caltanissetta.
2. Procédure relative aux mesures de prévention appliquées à
l'encontre du requérant
Parallèlement au déroulement de la procédure pénale, le
9 avril 1984 la préfecture de police de Caltanissetta entama devant la
section pour les mesures de prévention du tribunal de cette ville une
procédure contre le requérant en vue de l'application des mesures de
prévention prévues par la loi No 575 du 31 mai 1965, modifiée par la
loi No 646 du 13 septembre 1982.
Les audiences qui avaient été fixées devant ce tribunal aux 3 mai
et 2 juin 1984, furent reportées en raison de la nécessité de compléter
des constatations patrimoniales.
L'audience du 7 juin 1984 fut reportée car le requérant détenu
n'avait pas été conduit à l'audience.
Les audiences des 6 juillet et 4 octobre 1984 furent à leur tour
reportées suite aux demandes du requérant, motivées par la nécessité
d'attendre l'issue de la procédure pénale principale avant qu'il ne
soit décidé sur l'application des mesures de prévention.
Une nouvelle audience fut fixée au 4 juillet 1985, date à
laquelle le tribunal prit note du jugement de condamnation du
requérant.
L'audience suivante du 25 septembre 1985 fut à son tour reportée
en raison de la mutation du président du tribunal.
Le 23 octobre 1985, le ministère public et l'avocat du requérant
présentèrent leurs conclusions. Le premier demanda en particulier la
mesure de la surveillance spéciale par la police, assortie de
l'obligation de séjourner dans une commune ne dépassant pas
5.000 habitants.
Le 12 novembre 1985, le procureur de la République de
Caltanissetta sollicita du tribunal de Caltanissetta l'application au
requérant de la mesure de prévention requise et demanda en outre la
confiscation de ses biens.
Le 30 décembre 1985, la section compétente en matière de mesures
de prévention du tribunal de Caltanissetta ordonna la saisie des
valeurs mobilières appartenant au requérant.
Le 26 février 1986, la section compétente en matière de mesures
de prévention du tribunal de Caltanissetta fit droit aux demandes du
procureur de la République et ordonna ainsi la confiscation des valeurs
mobilières appartenant au requérant, en lui interdisant en même temps
de séjourner dans certaines régions italiennes et dans les communes
dépassant 20.000 habitants pour une période de quatre ans. Cette
décision, qui se basait en substance sur la condamnation du requérant
prononcée le 3 juin 1985 par le même tribunal, était motivée par la
dangerosité sociale du requérant en raison de sa participation aux
activités mafieuses dans la province de Caltanissetta et axées sur les
opérations illicites de la banque de San Cataldo.
Le requérant interjeta appel de cette décision devant la cour
d'appel de Caltanissetta, section pour les mesures de prévention, en
faisant valoir notamment que sa prétendue dangerosité sociale n'avait
pas été démontrée, et en outre que les biens confisqués avaient une
provenance légitime. Cette décision resta néanmoins en vigueur, car
l'article 4 de la loi No 1423 du 27 décembre 1956, auquel la loi No 575
de 1965 renvoyait, prévoyait que l'appel n'avait pas d'effet suspensif.
Le 14 octobre 1986, le requérant demanda un renvoi car il
souhaitait attendre l'issue de l'appel interjeté dans le cadre de la
procédure principale.
Le 20 janvier 1987, le ministère public et l'avocat du requérant
présentèrent leurs conclusions.
Statuant en chambre du conseil le 10 février 1987, la cour
d'appel, section pour les mesures de prévention, rejeta la demande du
procureur de la République de Caltanissetta de maintenir les mesures
de prévention ordonnées à l'encontre du requérant et révoqua la mesure
de la confiscation et les autres mesures de prévention, en ordonnant
à la préfecture de police de Caltanissetta d'exécuter sa décision, qui
fut déposée au greffe de la cour le 11 mars 1987 et notifiée au
requérant le 20 mars 1987. La cour affirma en particulier
qu'abstraction faite de l'issue de la procédure pénale principale,
l'application éventuelle d'une mesure de prévention aurait pu néanmoins
se fonder sur des éléments de fait autonomes par rapport à ceux objet
de la procédure du fond, prouvant la réalité de la dangerosité sociale.
Mis à part le fait que la cour d'appel elle-même avait exclu la
participation du requérant à une association de type mafieux, aucun
autre élément ne pouvait être invoqué en faveur du maintien des mesures
contestées, compte tenu en particulier de ce que le requérant avait
démontré la provenance licite de toutes ses valeurs mobilières.
Le 19 mars 1987, le procureur de la République de Caltanissetta
se pourvut en cassation en arguant du caractère insuffisant et
illogique de la décision de la cour d'appel, qui selon lui avait omis
d'examiner de manière approfondie les circonstances qui démontraient
la dangerosité du requérant en raison de ses enrichissements
disproportionnés par rapport à ses revenus. Il fit valoir également que
la procédure du fond était toujours pendante devant la Cour de
cassation.
Les mesures concernant le requérant restèrent cependant en
vigueur, et cela nonobstant le fait que l'article 4 de la loi No 1423
de 1956 ci-dessus mentionné, prévoyait que le pourvoi en cassation à
l'encontre du décret de la cour d'appel n'avait pas, lui non plus,
d'effet suspensif sur cette décision.
Par arrêt du 6 octobre 1987, déposé au greffe le
18 novembre 1987, la Cour de cassation estima que la décision de la
cour d'appel n'était pas dûment motivée et renvoya l'examen de
l'affaire à une autre formation de la cour d'appel de Caltanissetta.
La Cour de cassation considéra en particulier que même si le requérant
avait été relaxé en appel de l'accusation d'association de type
mafieux, ses agissements à l'intérieur de la banque de San Cataldo et
ses liens personnels extérieurs auraient pu néanmoins constituer des
comportements illicites de différente nature. La Cour de cassation
considéra donc qu'en l'espèce la cour d'appel n'avait pas pris en
considération l'ensemble des données, et qu'en outre en exprimant des
réserves à l'égard des dispositions régissant les mesures de prévention
elle avait enfreint la loi.
La cour d'appel de Caltanissetta, statuant en chambre du conseil
en tant que section pour les mesures de prévention, confirma la
décision du 10 février 1987 révoquant la confiscation, conformément
d'ailleurs aux conclusions du ministère public, par arrêt du
1er juin 1988, déposé au greffe le 23 septembre 1988 et notifié au
conseil du requérant le 3 octobre 1988. Le ministère public ne s'étant
pas pourvu en cassation dans le délai prescrit de dix jours, cette
décision devint définitive le 3 octobre 1988.
La cour d'appel affirma en particulier que nonobstant le fait que
la procédure du fond et celle relative à l'application de mesures de
prévention soient autonomes l'une par rapport à l'autre, la première
se fondant sur des preuves et la deuxième sur les soupçons concernant
le train de vie de la personne concernée, dans certains cas, comme
celui de l'accusation d'association de type mafieux, les deux
procédures sont étroitement liées, car par sa nature même, ce délit va
obliger le juge à prendre en considération la vie menée par le prévenu.
Par conséquent, la cour d'appel considéra que le fait d'avoir des
contacts ou des liens personnels avec un entourage abstraitement
mafieux ne justifiait pas le maintien des mesures de prévention à
l'encontre du requérant, puisque ce dernier avait été acquitté.
La cour d'appel rejeta en même temps la demande d'appliquer la
mesure de prévention de la surveillance spéciale avec interdiction de
séjour présentée par le procureur de la République de Caltanissetta le
12 novembre 1985, révoqua la confiscation des valeurs mobilières du
requérant et ordonna à la préfecture de police de Caltanissetta
d'exécuter sa décision. La date à laquelle les valeurs mobilières du
requérant lui furent effectivement restituées n'est pas connue.
3. Droit interne applicable
La loi No 1423 du 27 décembre 1956 prévoit des mesures de
prévention envers les "personnes dangereuses pour la sécurité et pour
la moralité publique". Selon son article 1er, elle s'applique, entre
autres, aux personnes qui par leur conduite et leur train de vie,
doivent passer pour tirer leurs ressources habituelles, même en partie,
de gains d'origine illicite, ou que des éléments extérieurs portent à
considérer comme enclins à la délinquance.
L'article 3 de cette loi prévoit notamment la possibilité de
placer l'individu concerné sous la surveillance spéciale de la police,
assortie au besoin soit de l'interdiction de séjourner dans un ou
plusieurs endroits, soit, s'il présente un danger particulier, d'une
assignation à résidence dans une commune determinée.
Ces mesures relèvent de la compétence exclusive du tribunal du
chef-lieu de la province, lequel les prend sur la base d'une
proposition motivée dont le prefet de police saisit son président
(article 4, par. 1). Le tribunal statue dans les trente jours, en
chambre du conseil et par une décision motivée, après avoir entendu le
ministère public et l'intéressé qui peut présenter des mémoires et se
faire assister par un avocat ou avoué (article 4, par. 2). Lorsqu'il
adopte l'une de ces mesures, le tribunal en précise la durée (entre un
et cinq ans) et fixe les règles à observer par la personne en question.
La loi No 575 du 31 mai 1965 a complété celle de 1956 par des
clauses dirigées spécifiquement contre la mafia. Son article 1 stipule
qu'elle s'applique aux personnes dont des indices révèlent
l'appartenance à des groupes mafieux.
La loi No 646 du 13 septembre 1982 a renforcé la législation qui
précède. Elle a notamment introduit dans la loi No 575 de 1965 un
article 2ter, qui prévoit différents moyens à utiliser au cours de la
procédure relative à l'application des mesures de prévention que la
loi No 1423 de 1956 permet de prendre à l'encontre d'une personne
soupçonnée d'appartenir à la mafia. Aux termes de cette disposition,
le tribunal peut ordonner, au besoin d'office, la saisie des biens dont
la personne contre laquelle la procédure a été engagée dispose
directement ou indirectement, quand il y a lieu d'estimer, sur la base
d'indices suffisants, tels que la disproportion considérable entre le
train de vie et les revenus apparents ou déclarés, que ces biens
constituent le produit d'activités illicites ou son remploi. En
appliquant la mesure de prévention, le tribunal ordonne la confiscation
des biens saisis dont la provenance légitime n'a pas été démontrée. Le
tribunal révoque la saisie lorsque la demande d'application de la
mesure de prévention est rejetée ou que la provenance légitime des
biens est démontrée.
Pour ce qui concerne les recours contre les décisions
d'application des mesures en question, l'article 3ter de la loi No 575
de 1965, tel qu'il avait été modifié par la loi No 646 de 1982,
renvoyait à l'article 4 de la loi No 1423 de 1956, ci-dessus mentionné,
qui prévoyait que les décisions en question devaient être immédiatement
exécutées et excluait l'effet suspensif des recours. En particulier,
cette dernière disposition prévoyait que le parquet et l'intéressé
pouvaient interjeter appel dans les dix jours, sans effet suspensif.
La cour d'appel, toujours en chambre du conseil, décidait dans les
trente jours par un décret motivé (article 4, par. 5 et 6). Cette
décision était à son tour susceptible d'un pourvoi en cassation dans
les mêmes conditions, et donc notamment sans effet suspensif quant à
la décision de la cour d'appel. La loi No 327 du 3 août 1988 a ensuite
modifié la loi No 575 de 1965 dans le sens que les mesures qu'elle vise
ne peuvent être exécutées avant que la décision les prévoyant soit
devenue définitive, donc après l'épuisement de toutes les voies de
recours. Cette loi n'était cependant pas encore entrée en vigueur à
l'époque des faits.
Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle italienne a
toujours affirmé que l'existence de mesures de prévention n'est pas en
soi contraire à la Constitution italienne, tout en soulignant leur
spécificité par rapport aux sanctions pénales, étant donné qu'elles
visent à parer au danger d'infractions futures et présupposent un
ensemble de comportements constituant la conduite que la loi érige en
signe d'un danger social (cf. les arrêts Nos 27 de 1959, 23 de 1964 et
53 de 1968).
Même si la différence de nature entre sanctions pénales et
mesures de prévention a pour conséquence que les principes
constitutionnels dont les premières doivent s'inspirer ne s'appliquent
pas forcément tous aux secondes, la Cour constitutionnelle a néanmoins
affirmé que la constitutionnalité des mesures de prévention reste
subordonnée au respect du principe de légalité et à l'existence d'une
garantie juridictionnelle. En outre, selon elle ces deux conditions
sont étroitement liées dans le sens que la loi doit décrire les
critères de danger avec suffisamment de précision, faute de quoi le
droit à un juge et à une procédure contradictoire n'aurait pas de sens
(cf. les arrêts Nos 11 de 1956 et 177 de 1980).
Quant aux mesures de saisie et de confiscation prévues à
l'article 2ter de la loi No 575 de 1965 et à leur compatibilité avec
le droit au libre exercice des activités économiques privées et au
droit au respect de la propriété privée, garantis respectivement par
les articles 41 et 42 de la Constitution italienne, la Cour de
cassation a affirmé que ces droits ne sont pas absolus et peuvent être
limités en fonction de l'intérêt général, comme dans le cas où il
s'agit de biens de provenance délictueuse (cf. les arrêts Pipitone du
4 janvier 1985 et Oliveri du 12 mai 1986).
Enfin, dans son avis No 1489/86 du 18 novembre 1986, le Conseil
d'Etat a affirmé que la confiscation, bien que par définition elle
permette à l'Etat d'acquérir un bien, ne suffit pas à transférer la
propriété aux pouvoirs publics. Encore faut-il que la décision
l'ordonnant soit irrévocable (en ce qui concerne la législation et la
jurisprudence italiennes en la matière, cf. en particulier Cour eur.
D.H., arrêts Guzzardi du 6 novembre 1980, série A No 39, pp. 17-19,
paras. 46-49, et Raimondo du 22 février 1994, série A No 281-A,
pp. 11-14, paras. 16-20).
GRIEFS
Le requérant se plaint en substance du fait que la durée de la
procédure pénale le concernant, et par voie de conséquence de celle
relative aux mesures de prévention ordonnées à son encontre, s'est
répercutée sur la durée de la confiscation de ses valeurs mobilières,
dont les effets se seraient ainsi prolongés injustement à son égard.
A cet égard, il invoque les articles 6 par. 1 de la Convention et 1 du
Protocole No 1 à la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 21 mars 1989 et enregistrée le
16 juin 1989.
Le 12 octobre 1992, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien en l'invitant à présenter ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs concernant
les articles 6 par. 1 et 1 du Protocole No 1 à la Convention en
relation à la procédure de saisie et de confiscation des valeurs
mobilières appartenant au requérant, et l'a déclarée irrecevable pour
le surplus.
Les observations du Gouvernement italien sont parvenues à la
Commission le 18 février 1993. Le requérant y a répondu le
25 octobre 1993.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint tout d'abord de la durée de la procédure
relative aux recours introduits contre les mesures de prévention prises
à son encontre, en invoquant l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Aux termes de cette disposition, "toute personne a droit à ce que
sa cause soit entendue ... dans un délai raisonnable, par un tribunal
... qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière
pénale dirigée contre elle".
Cette procédure a débuté le 30 décembre 1985, date à laquelle le
tribunal de Caltanissetta, section pour les mesures de prévention,
ordonna la saisie des valeurs mobilières appartenant au requérant, et
s'est terminée le 3 octobre 1988, date à laquelle la décision de la
cour d'appel de Caltanissetta de révoquer les mesures incriminées
devint définitive (cf. Cour eur. D.H., arrêt Raimondo du
22 février 1994, série A No 281-A, p. 20, paras. 41 et 42). Sa durée
est donc d'environ deux ans et neuf mois.
Le Gouvernement affirme que la durée de cette procédure ne
saurait être considérée comme étant excessive, et cela compte tenu en
particulier de la complexité de l'affaire, du comportement du
requérant, qui avait demandé que les décisions sur les mesures
contestées soient reportées dans l'attente de l'issue de la procédure
principale, et enfin du fait que quatre juridictions ont eu à se
prononcer.
Le requérant n'a pas pris position à cet égard.
La Commission observe tout d'abord qu'on ne saurait douter de
l'applicabilité en l'espèce de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. Il est vrai que la surveillance ne peut pas être comparée
à une "peine" car elle vise à empêcher l'accomplissement d'actes
criminels, la procédure y relative ne portant donc pas sur le "bien-
fondé" d'une "accusation en matière pénale" (cf. Cour eur. D.H., arrêt
Guzzardi du 6 novembre 1980, série A No 39, p. 40, par. 108).
Toutefois, la Commission note que dans la mesure où cette procédure
concernait également la confiscation des valeurs mobilières du
requérant, celle-ci avait en même temps un objet "patrimonial".
Relativement à ce dernier aspect, la procédure litigieuse constitue en
conséquence une procédure portant sur des contestations sur des droits
et obligations de caractère civil et l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention trouve dès lors à s'appliquer (cf. Cour eur. D.H., arrêts
Editions Périscope du 26 mars 1992, série A No 234-B, p. 66, par. 40,
et Raimondo, précité, p. 20, par. 43).
Quant au bien-fondé de ce grief, la Commission rappelle que selon
la jurisprudence constante des organes de la Convention, le caractère
raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les
circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la
complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement
des autorités saisies de l'affaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo
du 20 février 1991, série A No 198, p. 12, par. 30). Elle rappelle, en
outre, que "seules les lenteurs imputables à l'Etat peuvent amener à
conclure à l'inobservation du délai raisonnable" (cf., entre autres,
Cour eur. D.H., arrêt H. contre France du 24 octobre 1989, série A
No 162, p. 21, par. 55).
La Commission note qu'entre la décision du tribunal du
26 février 1986 et la présentation des conclusions le 20 janvier 1987
par le ministère public et l'avocat du requérant en vue de la décision
de la cour d'appel, d'une part, et entre l'arrêt de la Cour de
cassation du 6 octobre 1987 cassant cette dernière décision et la
deuxième décision de la cour d'appel en date du 1er juin 1988, d'autre
part, respectivement environ onze mois et environ huit mois se sont
écoulés sans qu'aucun acte de procédure n'ait été accompli. La
Commission considère que ces laps de temps peuvent sembler de prime
abord excessifs. Toutefois, si on tient compte du fait que le
14 octobre 1986 le requérant demanda lui-même un renvoi de la décision
par la cour d'appel car il souhaitait attendre l'issue de l'appel
interjeté dans le cadre de la procédure principale, du fait que quatre
juridictions ont eu à connaître du litige, et enfin si on rapproche ces
délais, comme il se doit, de la durée totale de la procédure, ceux-ci
ne se révèlent pas suffisamment importants pour que l'on puisse
conclure à la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention (cf., mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Pretto et
autres du 8 décembre 1983, série A No 71, p. 16, par. 37).
Il s'ensuit que ce grief du requérant est manifestement mal fondé
et doit être rejeté conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de
la Convention.
2. Le requérant se plaint également d'une violation de l'article 1
du Protocole No 1 (P1-1) à la Convention en raison de la durée de la
saisie, puis de la confiscation de ses biens.
Cette disposition prévoit ce qui suit :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité
publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres
contributions ou des amendes".
Le Gouvernement soulève tout d'abord une exception
d'irrecevabilité, motivée par le fait que le requérant n'aurait pas
épuisé les voies de recours internes. En effet, nonobstant le fait que
la loi italienne en vigueur à l'époque prévoyait que les recours contre
les mesures de prévention n'avaient pas d'effet suspensif, et par
conséquent que ces mesures étaient immédiatement exécutoires, il
existait néanmoins une jurisprudence contraire à cette conclusion. Le
Gouvernement observe que cette divergence de jurisprudence a été
ensuite résolue définitivement par la loi No 327 de 1988, qui prévoit
désormais que les mesures en question peuvent être exécutées seulement
une fois les décisions y relatives devenues définitives, et fait valoir
que le requérant aurait pu invoquer la jurisprudence qui lui était
favorable. Le Gouvernement affirme en outre que le requérant aurait pu
également saisir d'un recours le tribunal en tant que juge pour
l'exécution. Enfin, selon le Gouvernement le requérant aurait pu
invoquer directement les dispositions pertinentes de la Convention.
A cet égard, il se réfère à l'arrêt No 10 des 12-19 janvier 1993 de la
Cour constitutionnelle italienne, qui a affirmé la priorité de la
Convention sur les lois ordinaires, même postérieures.
Quant au bien-fondé de ce grief, le Gouvernement souligne
premièrement que le seul aspect qui entre en jeu en l'espèce est celui
relatif à conformité aux prescriptions de l'article 1 du Protocole No 1
(P1-1) à la Convention de la mise en exécution immédiate de la saisie
et de la confiscation des biens du requérant, avant qu'elle ne soit
devenue définitive.
Le Gouvernement soutient ensuite que la mise en exécution
immédiate de la saisie et de la confiscation des valeurs mobilières
appartenant au requérant poursuivait un but légitime et a été appliquée
d'une façon proportionnée, étant donnée la dangerosité du phénomène
mafieux et la nécessité d'empêcher que l'usage des biens concernés ne
procurât au requérant, ou à l'association de malfaiteurs à laquelle on
le soupçonnait d'appartenir, des bénéfices au détriment de la
collectivité.
Le requérant n'a pas pris position à cet égard.
La Commission estime en premier lieu qu'il y a lieu de distinguer
entre deux périodes :
a) celle allant de la saisie ordonnée par le tribunal, le
30 décembre 1985, jusqu'à la révocation des mesures litigieuses par la
cour d'appel, le 10 février 1987; pendant cette période la saisie et
la confiscation restèrent en vigueur nonobstant l'appel interjeté par
le requérant, conformément à la législation en vigueur à l'époque, qui
prévoyait que l'appel n'avait pas d'effet suspensif;
b) la période allant de la décision de la cour d'appel du
10 février 1987 jusqu'à sa décision définitive du 1er juin 1988, qui
avait fait suite à l'arrêt de la Cour de cassation cassant le décret
de la cour d'appel du 10 février 1987, pendant laquelle les mesures
incriminées étaient restées en vigueur malgré le fait que le pourvoi
en cassation du procureur de la République n'aurait pas pu avoir
d'effet suspensif sur le décret de la cour d'appel les révoquant.
Quant à la première période, la Commission considère tout d'abord
que l'exception de non-épuisement des voies de recours internes
soulevée par le Gouvernement ne peut pas être retenue. En effet, la loi
en vigueur à l'époque des faits prévoyait expressément que les recours
intentés contre les décisions d'application de mesures de prévention
n'avaient pas d'effet suspensif. La Commission note que selon le
Gouvernement, il existait néanmoins une jurisprudence contraire à cette
conclusion. Mis à part le fait que le Gouvernement a été en défaut de
fournir des exemples à l'appui de sa thèse, pareil développement
jurisprudentiel ne saurait être opposé au requérant, car la loi en
vigueur à l'époque, ainsi que la jurisprudence dominante, semblaient
exclure l'effet suspensif des recours.
Pour ce qui est de l'invocation directe de la Convention par le
requérant afin de contester l'exécution immédiate des mesures en
question, cette possibilité ne saurait non plus être considérée comme
ayant constitué un recours efficace, compte tenu en particulier de ce
que l'arrêt de la Cour constitutionnelle italienne auquel se réfère le
Gouvernement date de janvier 1993, alors que les mesures incriminées
restèrent en vigueur de 1985 à 1988.
Il échet donc de constater que le requérant a exercé le seul
recours apparemment efficace et suffisant dont il disposait en droit
interne, c'est-à-dire un appel à l'encontre du décret du tribunal
ordonnant les mesures incriminées. Par conséquent, il ne peut être tenu
d'avoir aussi exercé d'autres recours, qui lui eussent été ouverts mais
dont l'efficacité était improbable (cf., mutatis mutandis, No 11932/86,
déc. 9.5.88, D.R. 56, p. 199).
La Commission rappelle ensuite "qu'un seul et même fait peut se
heurter à plus d'une disposition de la Convention et des Protocoles"
(voir Cour eur. D.H., arrêt Vendittelli du 18 juillet 1994, série A
No 293-A, par. 34). En l'espèce, la Commission observe que la durée de
la procédure concernant les mesures de prévention s'est répercutée
directement sur la durée du maintien en vigueur de la saisie, puis de
la confiscation des biens du requérant.
La Commission considère donc qu'il y a lieu d'établir tout
d'abord si la mesure incriminée relève de la réglementation de "l'usage
des biens", au sens du deuxième alinéa de l'article 1 (art. 1), ou si
elle s'analyse en une privation de propriété au regard du premier
alinéa, et ensuite si son adoption, son exécution immédiate nonobstant
l'appel du requérant et son maintien en vigueur jusqu'à sa révocation
définitive sont compatibles avec les prescriptions de l'article 1 du
Protocole No 1 (P1-1) à la Convention.
La Commission note que les mesures en question n'ont jamais
entraîné un transfert de propriété au profit de l'Etat, qui selon la
jurisprudence italienne n'aurait pu intervenir qu'à la suite d'une
décision irrévocable. Tel n'était pas le cas en l'espèce, car le
requérant avait interjeté appel. Bien qu'elles n'aient donc pas
comporté une privation de propriété, ces mesures ont néanmoins eu comme
effet principal celui d'empêcher le requérant d'utiliser ses biens. Par
conséquent, c'est le second alinéa de l'article 1 du Protocole No 1
(P1-1) qui trouve à s'appliquer en l'espèce.
La Commission observe que la saisie et la confiscation des
valeurs mobilières appartenant au requérant s'analysent en des mesures
adoptées conformément à la loi et répondant au besoin d'assurer la
confiscation de biens qui semblaient "le fruit d'activités illégales
au préjudice de la collectivité". Compte tenu "du très dangereux
pouvoir économique d'une 'organisation' comme la mafia", l'adoption de
ces mesures et leur maintien en vigueur jusqu'à la décision de la cour
d'appel du 10 février 1987 ne peuvent pas être considérés comme
disproportionnés au but légitime poursuivi (voir Cour eur. D.H., arrêt
Raimondo précité, p. 16, par. 27).
La Commission observe en outre que le caractère préventif de la
confiscation en justifie l'application immédiate nonobstant tout
recours (cf. Cour eur. D.H., arrêt Raimondo précité, p. 17, par. 30).
Par conséquent, la Commission estime que l'application des
mesures contestées jusqu'à la décision de la cour d'appel du
10 février 1987 n'a pas dépassé la marge d'appréciation menagée à
l'Etat.
La Commission considère dès lors que cette partie du grief est
manifestement mal fondée et doit être rejetée au sens de l'article 27
par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Quant à la deuxième période considérée, la Commission note que
les biens du requérant demeurèrent frappés de confiscation nonobstant
la décision de la cour d'appel de révoquer cette mesure et nonobstant
le fait que le pourvoi en cassation formé par le procureur de la
République à l'encontre de cette dernière décision n'eut pas d'effet
suspensif. Dans ces conditions, le maintien en vigueur de la
confiscation des biens du requérant après le décret de la cour d'appel
du 10 février 1987 ne semble avoir eu aucune base légale en droit
italien.
Cependant, la Commission note que le requérant n'a introduit
aucune instance de main-levée de la saisie de ses biens auprès du
tribunal en tant que juge de l'exécution. Il s'ensuit que pour ce qui
concerne la deuxième période considérée ci-dessus, l'exception de
non-épuisement des voies des recours internes soulevée par le
Gouvernement défendeur doit être retenue et cette partie du grief doit
être en conséquence rejetée en application de l'article 27 par. 3
(art. 27-3) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Commission Le Président de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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