(AİHS m. 6) (2709 S. K. m. 11, 35, 36, 40, 74, 90, 125) (2577 S. K. m. 7, 11) (3194 S. K. m. 8) (5393 S. K. m. 20) (MESUTOĞLU - TÜRKİYE DAVASI)
İSTEMİN ÖZETİ: Davacılara ait İstanbul ili, Pendik ilçesi, ..... Mahallesi, 966 parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanda yapılan 13.05.2016 tarihli Pendik ilçesi Ankara cad. İle Tem Bağlantı yolu arası 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının iptali istemiyle açılan davada; "...dava konusu edilen 13.05.2016 tasdik tarihli Nazım İmar Planının, 19.10.2016- 17.11.2016 tarihleri olan askı süresi içinde 15.11.2016 günlü dilekçe ile itirazda bulunan davacıların itirazının, plan askıdan indikten sonra 60 gün içinde kesin bir cevap verilmemek suretiyle zımnen reddi üzerine, bu tarihi izleyen 60 gün içinde (yani 17.03.2017 günü mesai saati bitimine kadar) dava açılması gerekirken, bu süreleri geçirdikten çok sonra idarece verilen cevap üzerine 21.07.2017 tarihinde açılan davanın süreaşımı nedeniyle inceleme olanağı bulunmadığı" gerekçesiyle süre aşımı yönünden davanın reddine yönelik İstanbul 3. İdare Mahkemesi'nin 28/07/2017 tarih ve E:2017/1413, K:2017/1828 sayılı kararının; davanın süresinde açıldığı, dava açma süresinin idarenin ret işleminden başlatılması gerektiği, bu yönde Danıştay kararı olduğu iddialarıyla kaldırılması istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: İstinaf dilekçesinde belirtilen hususların mahkeme kararının kaldırılmasını gerektirecek nitelikte olmadığı ve kararın usul ve hukuka uygun olduğu ileri sürülerek istinaf isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdare Dava Dairesince, dava dosyasındaki bilgi ve belgeler incelenerek işin gereği görüşüldü:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu ifade edilmiş; "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde de: "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı ve davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir." hükmüne yer verilmiş; Anayasanın "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40. maddesine 4709 sayılı Kanunun 16. maddesiyle eklenen ikinci fıkrada ise: "Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır." kuralı yer almış, bu ek fıkranın gerekçesinde ise: "Bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkan sağlanması amaçlanmış, son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesi hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk haline gelmiştir." açıklaması yapılmıştır.
Bu bağlamda, Anayasanın "Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma" başlıklı 90. maddesinin son fıkrasında: "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07.05.2004 günlü, 5170 sayılı Yasanın 7. maddesi) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." hükmü getirilmiştir. Bu hüküm ile usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmaların iç hukuk sistemine yansıtılma yöntemi belirlenmiştir. Buna göre, bu andlaşmalardan temel hak ve özgürlüklere ilişkin olanlarla yasaların aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda uluslararası andlaşma kurallarının esas alınması anayasal bir gerekliliktir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin (Sözleşme, AİHS) 6/1. maddesinde: "Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamaların esası konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, kamuya açık olarak ve makul bir süre içinde görülmesini isteme hakkına sahiptir." kuralı yer almıştır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu-Türkiye kararında özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığını, bazı sınırlamalara tabi olabildiğini, bununla birlikte, getirilen kısıtlamaların, hakkın özünü ortadan kaldıracak ölçüde, kişinin mahkemeye erişimini engellememesi gerektiğini, mahkemeye erişim hakkına getirilen bu tür sınırlamaların ancak meşru bir amaç güdüldüğü takdirde ve hedeflenen amaç ile başvurulan araçlar arasında makul bir orantı olması halinde Sözleşmenin 6/1. maddesi ile bağdaşabileceğini, bu ilkelerden, dava açma hakkının doğal olarak yasayla belirlenen şartları olmakla birlikte, mahkemelerin yargılama usullerini uygularken bir yandan davanın hakkaniyetine halel getirecek kadar abartılı şekilcilikten, öte yandan, kanunla öngörülmüş olan usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir gevşeklikten kaçınmaları gerektiği belirtilmiştir.
Anayasa’nın “Yargı Yolu” başlıklı 125. maddesinin 3. fıkrasında, “idari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar” hükmü yer almaktadır.
Anayasa’nın 74. maddesi, idareye başvurulara “yazılı” yanıt verme yükümlülüğü getirmektedir. 74. maddenin II. fıkrasına göre, “kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu, dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir.” hükmü yer almaktadır.
Anayasa'nın 35. maddesinde, herkesin mülkiyet ve miras hakkına sahip olduğu, bu hakların ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı belirtilmiştir.
2577 sayılı Kanunun "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde:
1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmü yer almıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin (b) bendinde: "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." kuralı yer almaktadır.
Ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanununun 20. maddesinin 1. fıkrasında, belediye meclisinin, her ayın ilk haftası, önceden kararlaştırdığı günde toplanacağı, 5675 sayılı Yasanın 3. maddesiyle eklenen fıkrasında ise: "Belediye başkanı, acil durumlarda lüzum görmesi halinde belediye meclisini bir yılda üç defadan fazla olmamak ve her toplantı bir birleşimi geçmemek üzere toplantıya çağırır. Olağanüstü toplantı çağrısı ve gündem en az üç gün önceden meclis üyelerine yazılı olarak duyurulur ve ayrıca mutat usûllerle ilan edilir. Olağanüstü toplantılarda çağrıyı gerektiren konuların dışında hiçbir konu görüşülemez." kuralı bulunmaktadır.
Uygulamada, 3194 sayılı Yasanın 8. maddesine göre belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe giren ve askıya çıkarılan planlara yapılan itirazları ve planları, belediye meclisinin, kendisine gönderildiği tarihten itibaren onbeş gün içinde inceleyerek karar vermesi ve belediye meclisinin yasal olarak olağan ve olağanüstü yapabilecekleri toplantıları dikkate alındığında, itirazlar hakkında belediye meclisi tarafından 2577 sayılı Yasanın 11. maddesine göre oluşan zımnı ret süresi içerisinde karar oluşturulması ve tebliğ edilmesinin özellikle kapsamlı planlarda her zaman için mümkün olmadığı görülmektedir.
Esasen, 2577 sayılı Yasada yer alan kurallar idari usulü belirleyen kurallar olmayıp, yargılama usulünün belirlenmesine ilişkin kurallardır. Yargılama usulünde, dava açılmadan önce, idari yoldan işlemin idare bünyesinde ilgili yönünden yeniden değerlendirilmesine olanak sağlayan ve dava açılmasını idarenin bu değerlendirme sonucuna bağlayan ve bunu dava açma süresi ile ilişkilendiren Yasanın 10, 11, 12, 13. maddesindeki gibi kurallar yer almaktadır. Bu kapsamda yapılacak başvurulara cevap verilmemesi hali ise, dava açma süresine yönelik olarak oluşturulmuştur.
Yukarıdaki hükümler uyarınca mülkiyet hakkı kapsamında askı tarihleri arasında 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi uyarınca imar planlarına itirazda bulunulması üzerine; anılan itiraza ilişkin başvurunun Anayasanın 40. maddesi uyarınca yetkili makama geciktirilmeden ulaştırılması ve 74. maddesi uyarınca başvurunun sonucunun gecikmeksizin ilgiliye bildirilmesi gerekmekte olup; ilgilinin haklarının zımni ret süresi ile sınırlandırılması yukarıda yer verilen yasal düzenlemelere uygun görülmemiştir.
İdareye yapılan başvurunun, altmış gün içinde yanıtlanmamasının ret sayılması, vatandaşlara sağlanan bir güvencedir. Ancak Yasalarımızda bu güvencenin sağlanmış olması, idarenin Anayasal yükümlülüğünü (yanıt verme) ve vatandaşın güvencesini (idari dava açma süresinin yazılı bildirimden başlamasını) ortadan kaldıramaz.
Herhangi bir nedenle, zımni ret olanağını kullanmayan (veya kullanamayan) bir kişinin, idareden sonradan gelen açık ret işlemi üzerine dava açma hakkını kullanması Anayasa’nın 74 ve 125. maddeleri ile kurulan sistemin bir gereğidir.
Zımni ret kurumu, idarece hukuka aykırılığın bir aracı olarak kullanılmasını engellemek için geliştirilmiştir. İdari yargıda, idarenin hukuksallığını denetlemenin tek aracı iptal davasıdır. Zımni ret kurumunun varlığı, idarenin sessiz kalarak, ilgiliye, idari yargıda dava edeceği bir işlem vermemesi ihtimalini ortadan kaldırmaktır. İdarenin sessiz kalarak, adaletin dağıtılmasına, hak arama özgürlüğünün kullanılmasına engel olması basit bir hukuksal varsayımdan yararlanılarak engellenmiştir. Hukuka aykırı olduğu düşünülen bir işlem için idari yargıya gitmeden önce seçimlik idari başvurularda, zimni ret süresi ve buna eklenen dava süresi geçtikten sonra idareden gelen açık yanıtlara karşı süresi içinde dava açılabilmesinin önünde Anayasanın 125. maddesinin üçüncü fıkrası gereği herhangi bir yasal engel bulunmamaktadır.
Gerçekte 11. madde (ve aynı sistematikte yer alan 10.madde) yorum gerektirmeyecek kadar açıktır. İlgililer tarafından idari dava açılmadan ancak idari dava açma süresi içerisinde önce üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, talepte bulunarak idari işlemin kaldırılmasını, geri alınmasını, değiştirilmesini veya yeni bir işlem yapılmasını isteyebileceklerini düzenleyen 11. maddenin 3. bendinde “isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde” dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı düzenlenmiştir. Maddenin 3. bendi açıkça iki olasılıktan söz etmektedir: “reddedilme” (açık ret) ve “reddedilmiş sayılma” (zımni ret). Bu hükmü, idareden altmış günlük zımni ret süresinden sonra gelen açık yanıtlar dava açma hakkı vermez şeklinde anlamlandırmak hükmün bir kısmını uygulanamaz hale getirmektedir. Böyle yorumlandığında hükmün “veya” bağlacından önceki kısmı gereksiz hale gelmektedir. Maddede, idari işleme karşı dava yoluna gitmeden önce itiraz eden kişilerin, idarenin anayasal yükümlülüğünü yerine getirmemesinden, yani dilekçe hakkını kullanan kişiye yanıt vermemesinden (zira Anayasanın 74. maddesine göre yanıt verilmesi zorunludur) kaynaklanabilecek her türlü hak kaybını önlemek için her olasılık düzenlenmiştir. İdarenin açık yanıtının zımni ret süresi içinde gelmiş olmasını öngören böyle bir sınırlama getirilmemiştir. Bendin yazımı açıktır. Zımni ret süresi geçtikten sonra, artık elinde bir zımni ret işlemi olan kişinin altmış gün içinde dava açması yasal hakkıdır.
Dava açma süresi içinde yapılan başvurularda idarenin sessiz kalarak dava hakkını engelleyememesi için getirilmiş olan zımni ret uygulamasından kaynaklanan bu hakkını, idari yargının karmaşık kuralları hakkındaki bilgisizliği, profesyonel yardımdan yararlanma olanağının bulunmaması veya idareye güven gibi herhangi bir nedenle kullanmayan kişinin; idare tarafından bu süreden sonra gönderilen açık ret işleminden sonra da dava açma imkanı bulunmaktadır. İYUK’un 11. maddesinin 3. bendi, hukuk devletinin gereklerine uygun bir düzenlemedir.
Buna göre, idarenin Anayasadan doğan yükümlülüğünü zamanında yerine getirmeyerek, 2577 sayılı Kanunun 11. maddesinde belirtilen sürenin geçmesinden sonra başvurunun ilgili makama ulaştırılmasından veya başvurunun sonucunun süresinden sonra ilgiliye bildirilmesinden doğan sorumluluğu başvuru sahibine yüklemek mümkün değildir. Başvuruya, yetkili organ tarafından sonradan verilen cevap üzerine, ilgilisinin cevabın tebliğinden itibaren süresi içerisinde dava açabileceği açıktır.
Aksine bir yaklaşım idarenin zımni ret süresi geçtikten sonra ve bu sürenin geçtiğini bile bile kendiliğinden tesis etmiş olduğu bu işlemi, dava konusu edilebilecek nitelikte işlem olma özelliğinden çıkarır ki, bir hukuk devletinde bu yaklaşımın, mülkiyet hakkına ilişkin işlemin sonuçları da dikkate alındığında kabulü uygun görülmemiştir.
Bu değerlendirmeler ışığında, ilgilinin imar planlarına askı süresi içerisinde yapmış olduğu itirazın yanıtlanmayarak reddi üzerine süresi içerisinde dava açabileceği gibi, zımni ret işlemi yerine idarece sonradan tesis edilecek ve idarenin gerçek iradesini ortaya koyan işleme karşı da dava açma süresi içerisinde dava açabilmesi mümkündür.
Uyuşmazlığa konu olayda, taşınmazı ile ilgili olarak imar planına askı tarihleri içinde itiraz eden davacıların; davalı idare tarafından itirazlarının 10.05.2017 günlü, 695 sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla reddedildiğinin 01.06.2017 tarihli yazısıyla kendilerine bildirilmesi üzerine, dava açma süresi içerisinde 21.07.2017 tarihinde kayda giren dilekçe ile görülen davayı açtığı anlaşıldığından, Mahkemece davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesinde isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, istinaf talebinin kabulüne, İstanbul 3. İdare Mahkemesi'nin 28/07/2017 tarih ve E:2017/1413, K:2017/1828 sayılı kararının kaldırılmasına, dava dosyasının yeniden bir karar verilmek üzere Mahkemesine iadesine, bozma kararı üzerine Mahkemece yapılacak yargılama sonucunda verilecek karar ile yargılama giderleri hakkında da hüküm kurulacağından bu konuda ayrıca hüküm kurulmasına yer olmadığına, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45/5. maddesi uyarınca temyizi kabil olmamak üzere kesin olarak 20/12/2017 tarihinde oybirliği ile karar verildi. (¤¤)