(2577 S. K. m. 45, 49) (657 S. K. m. 86, 102, 103, 104)
İSTEMİN ÖZETİ: İpekyolu Gümrük ve Ticaret Bölge Müdürlüğü emrinde muayene memuru olarak görev yapan davacı tarafından, aday memurluk süresinin bulunduğu bölge hizmetinden sayılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Gümrük ve Ticaret Bakanlığı'nın 9.6.2016 tarih ve 16617036 sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada; Mardin 1. İdare Mahkemesi'nce verilen 29/12/2016 tarih ve E: 2016/2461, K: 2016/3023 sayılı "dava konusu işlemin iptaline" ilişkin kararın; hukuka aykırı olduğu, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğe 30/06/2014 tarihinde getirilen değişiklik ile bu değişiklik gereğince 26.03.2015 tarihinde davalı Bakanlığın Yer Değiştirme Yönetmeliğinde yapılan değişiklik ile, bu tarihten sonra aday memurluk süresinin bölge hizmetinden sayılacağı ve değişikliğin de bu Yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği düzenlemesinin getirildiği, Yönetmeliğinde ayrıca yürürlük tarihi belirtilmemesi nedeniyle mevcut hükümlerin Yönetmelik yayım tarihinden itibaren yürürlüğe gireceğinden, 26.03.2015 tarihinden önce aday memurlukta geçici sürenin bölge hizmetinden sayılmasına hukuken olanak bulunmadığı iddia edilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45.maddesi uyarınca istinaf yoluyla incelenerek kaldırılması istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Aynı konuda görülen davalarda Bölge İdare Mahkemelerince farklı kararların verilmesinin hukuka güveni zedeleyeceği, Gümrük Ticaret Bakanlığı dışında hiçbir bakanlık personelinin adaylık süresi ile sorun yaşamadığı, adaylık süresinin bölge hizmetinden sayılmamasının personel arasında eşitsizliğe yol açtığı, "iptale" ilişkin mahkeme kararının hukuka uygun olduğu öne sürülerek istinaf başvurusunun reddi gerektiği savunulmaktadır.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Birinci İdari Dava Dairesi'nce, dosyadaki tüm bilgi ve belgeler, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca incelenerek işin gereği görüşüldü:
Uyuşmazlık, İpekyolu Gümrük ve Ticaret Bölge Müdürlüğü emrinde muayene memuru olarak görev yapan davacı tarafından, aday memurluk süresinin bulunduğu bölge hizmetinden sayılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Gümrük ve Ticaret Bakanlığı'nın 9.6.2016 tarih ve 16617036 sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada; Mardin 1. İdare Mahkemesi 'nce verilen 29/12/2016 tarih ve E: 2016/2461, K: 2016/3023 sayılı "dava konusu işlemin iptaline" ilişkin kararın istinaf yoluyla incelenerek kaldırılması istemine ilişkindir.
2577 sayılı İdarî Yargılama Usûlü Kanunu'nun 49/2-b maddesinde, "Hukuka aykırı karar verilmesi", bozma sebepleri arasında sayılmış; (18/06/2014 gün ve 6545 sayılı Kanun'un 19'uncu maddesiyle değiştirilen, 45'inci maddesinin 1, 2,4 ve 6 numaralı fıkralarında ise aynen, "1...konusu 5 bin Türk lirasını geçmeyen vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemlere karşı açılan iptal davaları hakkında idare ve vergi mahkemelerince verilen kararlar kesin olup, bunlara karşı istinaf yoluna başvurulamaz...2. İstinaf, temyizin şekil ve usûllerine tâbidir... 4. Bölge idare mahkemesi, ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulmadığı takdirde istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesinin kaldırılmasına karar verir. Bu halde bölge idare mahkemesi işin esası hakkında yeniden bir karar verir...6.Bölge idare mahkemelerinin 46 ncı maddeye göre açık olmayan kararları kesindir. " hükümlerine yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; İpekyolu Gümrük ve Ticaret Bölge Müdürlüğünde aday memur olarak 22.08.2011 tarihinde göreve başlayan davacı tarafından, 07.06.2016 tarihinde davalı idareye başvuru yapılarak "16.08.2014 günlü ve 6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile genel düzenleyici işlem olan Devlet Memurları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 22.maddesinde yapılan değişiklik ile aday memurluk süresinin bölge hizmetinden sayılacağına ilişkin hüküm uyarınca" aday memur olarak geçirdiği sürenin bölge hizmetinden sayılmasının istendiği, idare tarafından, tesis edilen işlem ile Bakanlık Yer Değiştirme Yönetmeliği uyarınca, 26.03.2015 tarihinden sonra aday memur olarak yapılacak hizmetin bölge hizmetinden sayılacağı, önceki dönemde aday memur olarak geçirilen sürenin ise bölge hizmetinden sayılamayacağı belirtilerek talebin reddedildiği, ret işleminin iptali isteğiyle açılan davada Mardin 1.İdare Mahkemesi tarafından işlemin iptaline karar verildiği, davalı idare tarafından ise 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45.maddesi uyarınca istinaf yoluna başvurularak kaldırılması istenildiği görülmektedir..
Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliğinin "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde; "Bu Yönetmelik; 14/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72 nci maddesi ile 19/04/1983 tarihli ve 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır."hükmü yer almış, aynı Yönetmeliğin 26/03/2015 tarih ve 29037 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren değişik 18.maddesininin 2.fıkrasında "(2) Aşağıda gösterilen sürelerin tamamı, bu hizmetlerin geçirildiği yerin hizmet bölgesi çalışma süresinden sayılır.
a) Yılda toplam 90 günü aşan geçici görev süreleri,
b) Aynı unvanda aday memur olarak geçen süreler,
c) Başka yerdeki bir görevin vekaleten gördürülmesi halinde bu sürelerin tamamı,
ç) Yer değiştirmeye tabi bir personelin, hizmet bölgesi dışında yer değiştirmeye tabi olmayan bir görevi geçici olarak veya vekâleten yürütmesi halinde, bu şekilde geçen hizmet süreleri,
d) Yer değiştirmeye tabi olmayan bir personelin, yer değiştirmeye tabi bir görevi geçici olarak veya vekâleten yürütmesi halinde, bu şekilde geçen hizmet süreleri,
e) Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsünde geçen sürelerin tamamı." hükmü yürürlük başlıklı 25.maddesinde ise, "Yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe gireceği" düzenlemesine yer verilmiş;
Ayrıca, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 16/08/2014 tarihli ve 6578 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile değişik 22.maddesinde; "Memurun kadrosunun bulunduğu yerin bölge hizmetinden sayılacak süreler aşağıda gösterilmiştir.
a) 657 sayılı Kanunun 102 nci, 103 üncü ve 104 üncü maddelerinde öngörülen izinlerin tamamı ile 105 inci maddesi gereğince verilen izinlerin toplamının altı ayı geçmeyen kısmı.
b) Görevden uzaklaştırılan ve görevleri ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suçtan tutuklanan veya gözaltına alınan memurların 657 sayılı Kanunun 143 üncü maddesinde sayılan durumların gerçekleşmesi halinde bu sürelerin tamamı.
c) Yılda toplam 90 günü geçmeyen geçici görev süreleri.
d) Hizmet içi eğitimde başarılı geçen sürelerin tamamı.
Yılda toplam 90 günü aşan geçici görev süreleri, aynı unvanda aday memur olarak geçen süreler ile başka yerdeki bir görevin 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi uyarınca memura vekaleten gördürülmesi halinde bu sürelerin tamamı geçirildiği yerin bölge hizmetinden sayılır." hükmü, 28.maddesinde ise, "Kurumlar bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsıyan özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar. Özel Yönetmeliklerde bu Yönetmeliğe aykırı hükümler yer alamaz. Ancak, Mülki İdare Amirliği Hizmetleri ile Emniyet Hizmetleri sınıflarına dahil memurlar hakkında kendi özel yönetmeliklerinin uygulanmasına devam edilir. " hükmü yer almıştır.
Dava konusu uyuşmazlık, genel düzenleyici işlem olan Yönetmeliklerde yapılan değişiklik ya da değişikliklerin ne zaman yürürlüğe gireceği, daha ziyade bu değişikliklerin kimlere ve nasıl uygulanacağı; yeni düzenleme ile getirilen olumlu ve lehe olan değişikliğin kim ya da kimleri kapsayacağından kaynaklanmaktadır. Bu nedenle, öncelikle genel düzenleyici işlemlerin bu niteliğinin irdelenmesi gerekmektedir. Daha açık bir ifade ile geriye yürümezlik ilkesini tartışmak gerekecektir.
Şöyle ki, geriye yürümezlik ilkesi, hukuk kurallarının zaman bakımından uygulanmasıyla ilgili temel bir ilkedir. Bu ilke hukuk kurallarının zaman bakımından uygulanmasında en dikkat çekici olan ilkedir ve tanımı konusunda görüş birliği olmamakla birlikte; yürürlüğe giren yeni kuralın yürürlük tarihinden önceki dönemde hukuki sonuçlar doğurmasını yasaklayan ve kuralın ancak yürürlüğe girdiği tarihten sonraki olaylara uygulanmasını emreden hukukun genel prensibi olarak ifade edilebilmektedir.
İdari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi, gerek yargısal kararlar gerekse öğretide kabul edilmiş bir idare hukuku kuralıdır. Bu kuralın geçmişe yürümezlik ve belirlilik unsurlarını içeren hukuki güvenlik ilkesine uygun kullanılması, hukuk devleti olmanın doğal ve zorunlu gereğidir.
İdari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesinin temelinde hukuki güvenlik ilkesi yatar. Henüz mevcut olmayan ve dolayısıyla ilgililerin bilmediği bir dönemde bir idari işlemi uygulamak hukuk güvenliğini sarsar. Hukuki güvenlikten bahsedilebilmesi için öncelikle hukuk kurallarının öngörülebilir olması gerekir. Bu bağlamda hukuki güvenlik ilkesi hem idare hem de bireyler açısından normların belirli ve kesin olması anlamına gelir.
İdari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi, kişi hak ve hürriyetlerinin korunması, toplum içinde hukuk düzenine olan güvenin sağlanması yönünden son derece önemlidir. İdari işlemlerin geriye yürümezliği, işlemin yürürlüğe girmesinden önceki zaman içinde hukuki sonuçlar doğurmasını önlediği gibi, geçerli olarak doğmuş veya geçerli olmayıp da hak doğurmuş idari işlemlerin dava süresi geçtikten sonra geri alınmasını yasaklamaktadır.
İdare hukukunda geriye yürümezlik genel ilke olmakla birlikte bunun istisnaları mevcuttur ve en dikkat çekici istisna ise kanunlarla yapılan düzenlemelerdir. Daha açık bir ifade ile kural koyucu yetkisi kapsamında "öngörülebilirliği" sağlayarak ve "haklı beklenti"leri koruyarak geçmişte tamamlanmış durum ve olaylar ile öznesi olan kişileri de düzenleme kapsamına alabilir.Bu halde bu yöndeki geçiş hükümleri geçici maddeler halinde düzenlenerek, esas maddeden önce uygulanacaktır.
Bu konuda Anayasa Mahkemesi 03.05.1999 tarih ve E:1999/19, K:1999/12 sayılı bir kararında; ".......Geçici maddeler, genellikle geçiş dönemlerine ilişkin işlemlerin uygulama yöntemini ve kapsamını gösteren ayrık hükümleri içerirler. Hukukta genel kural olarak, yasalar, yayımlanmalarından sonraki olaylara ve durumlara uygulanırlar. Bu ilkenin en çarpıcı ayrıklığı, yasalardaki geçici kurallardır. Bu nedenle yasaların geçici maddeleri ile esas maddeleri arasında farklılık varsa, özel niteliği nedeniyle, geçici maddeler esas maddeden önce uygulanırlar. Çünkü, yasa koyucu, kuralın ayrıklığında kamu yararı görmüştür. Özel düzenlemenin genel düzenlemeden önce geleceği hukukun genel bir ilkesidir. Anayasa’da da belli bir konuyu düzenleyen özel kural varken, o konuyu da kapsamı içine alabilecek nitelikte bir genel kural bulunsa bile, onun değil, konuya özgü Anayasa kurallarının uygulanması gerekir. Bir yasada, öncelik alan geçici maddeler, uygulanıp sonuçları tümüyle alındıktan sonra işlevlerini yitirirler. Tersine durumda, yasalardaki geçici maddeler, yasanın bir aykırılık olarak kapsadıkları konularla birlikte geçerliliklerini sürdürürler." şeklinde değerlendirmede bulunmuştur.
Tüm bu bilgiler ışığında dava konusu uyuşmazlığa ve uyuşmazlığın doğmasına neden olan genel ve özel yönetmelik düzenlemelerine bakıldığında;
Genel bir Yönetmelik olup aynı zamanda Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Atama Yönetmeliğine dayanak olan Devlet Memurları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde 16.08.2014 tarihinde yapılan düzenleme ile aday memurlukta geçen sürelerin bölge hizmetinden sayılacağı belirtilmiştir. Lakin bu genel düzenlemeye uygun olarak düzenleme ve görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin nasıl değerlendirileceğini belirleme konusunda değişiklik yapma yetkisi de yine bu yönetmeliğin 22.maddesi ile özel yönetmeliklere, yani her bakanlığın kendi Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğine bırakılmıştır.
Buna göre, Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde 26.03.2015 tarihinde yapılan değişiklik ile bu tarihten sonra aday memur olarak göreve başlayanların görev sürelerinin bölge hizmetinden sayılacağı belirtilmiş ve fakat yönetmelikte bu değişikliğin, daha önce kurumda göreve başlamış ve halen görev yapmakta olan diğer çalışanları da kapsayacağına ilişkin geçici bir düzenleme yapılmamıştır. Her ne kadar yerel mahkeme kararında aleyhe bir düzenlemenin de bulunmadığı belirtilmekte ise de; genel düzenleyici işlemlerin düzenleme yapılan tarihten itibaren uygulanmaya başlayacağı ve geriye yürümemesinin genel kural olduğu, ancak kural koyucu tarafından geçici madde düzenlemeleri ile kapsamın genişletilmesi halinde bu değişikliğin geriye etkili olabileceği göz önüne alındığında, söz konusu düzenlemenin lehe olduğu kabulünden hareket etmenin genel hukuk ilkesine aykırı olacağı görülmektedir.
Bu durumda, 22.08.2011 tarihinde aday memur olarak göreve başlayan davacının, Bakanlık Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin yürürlüğe girdiği 26.03.2015 tarihinden itibaren aday memurlukta geçen hizmet süresinin bölge hizmetinden sayılmasına olanak bulunup, bu tarihten önce aday memurlukta geçen hizmet süresinin bölge hizmetinden sayılmasına imkan bulunmaması karşısında Bakanlık Yer Değiştirme Yönetmeliğinde kısıtlayıcı bir hüküm olmadığından bahisle bölge hizmetinden sayılması talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin istinaf başvurusunun KABULÜNE, Mardin 1. İdare Mahkemesi'nin 29/12/2016 tarih ve E: 2016/2461, K: 2016/3023 sayılı sayılı kararın KALDIRILMASINA, davanın REDDİNE, ilk derece aşamasında yapılan 177,55-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, istinaf aşamasında yapılan 87,20-TL yargılama giderlerinin ve kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 990,00-TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, davalı idarenin harçtan muaf olması sebebiyle istinaf aşamasında alınmayan 85,70-TL istinaf başvuru harcı ile 31,40-TL istinaf karar harcının 492 sayılı Kanunun 13/j maddesi uyarınca davacıdan tahsili için mahkemesince harç tahsil müzekkeresi yazılmasına, posta giderine karşılık yatırılmış olan avanstan artan tutarın 6100 sayılı Kanunun 333. maddesi uyarınca mahkemesince ilgili tarafa resen iadesine, kararın taraflara tebliğine 20/06/2017 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
KARŞI OY
İstinaf başvuru dilekçesinde ileri sürülen hususların, usul ve yasaya uygun mahkeme kararının kaldırılmasını gerektirecek nitelikte olmadığından davalı idarenin istinaf başvurusunun reddi gerektiği görüşüyle, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum. (¤¤)