(2709 S. K. m. 128) (5648 S. K. m. 3, 14) (667 S. KHK. m. 4)
İSTEMİN ÖZETİ: Kastamonu İdare Mahkemesi'nce verilen 22/07/2016 gün ve E:2016/123, K:2016/785 sayılı kararın, hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek kaldırılması istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Mahkeme kararında hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek, istinaf isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Ankara Bölge İdare Mahkemesi 2. İdari Dava Dairesince; aynı Dairenin 14.12.2016 tarih ve E:2016/336, K:2016/332 sayılı kararının, Danıştay 12.Dairesinin 06.06.2017 tarih ve E:2017/568, K:2017/2963 sayılı kararı ile bozulması üzerine bozma kararına uyulmayarak, işin gereği görüşüldü:
Dava; Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Kastamonu İl Koordinatörlüğü görevini yürütmekte olan davacının, hizmet sözleşmesinin yenilenmemesine ilişkin 06/01/2016 tarih ve 72884528-903.06.04-E59 sayılı Bakanlık Olur'una dayalı 08/01/2016 tarihli işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
Kastamonu İdare Mahkemesi'nce; bir yıllık süreyle sınırlı olarak imzalanan sözleşmenin, süre bitiminde yenilenmesi konusunda idareye takdir yetkisi tanındığı, idarenin bu yetkiyi kadro ve ihtiyaç durumu ile personele ilişkin özel durumları değerlendirerek kullanabileceği, idarenin yeni dönem için yeniden sözleşme imzalamaya yargı kararıyla zorlanamayacağı göz önüne alındığında, 2015 mali yılının bitmesiyle sözleşme süresi dolan davacının sözleşmesinin 2016 mali yılı için yenilenmemesine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar Dairemizin 14.12.2016 tarih ve E:2016/336 K:2016/332 sayılı kararı ile onanmıştır.
Davacı tarafından yapılan temyiz başvurusu üzerine Danıştay 12.Dairesi'nin 06.06.2017 tarihli, E:2017/658 K:2017/2963 sayılı kararı ile; davalı idarenin sözleşme ile çalıştırdığı personeliyle sözleşmesini yenileme konusunda takdir hakkı bulunduğu, bunun dışında sözleşmenin feshedilmesinin nedenlerine de yönetmelikte yer verildiği görülmektedir. Buna karşın, kamu tüzel kişiliği bulunan ve bir kamu hizmetinin yürütüldüğü davalı idarenin, asli ve sürekli görevlerini yürütmek için sözleşme ile çalıştırdığı personelinin üstlendiği görevin niteliği, davalı ile aralarında imzalanan hizmet sözleşmesinin konusu, görev ve niteliği göz önünde bulundurulduğunda, personelin çalışma hukukunun sözleşme serbestisi alanında "Borçlar Hukuku" kapsamında imzalanan bir hizmet sözleşmesinden değil, konusu bir kamu görevi ve hizmeti olan yönetsel nitelikli bir hizmet sözleşmesinden kaynaklandığı ve statü hukuku kapsamında bulunduğunun kabulü gerekmektedir. Bu çerçevede bir kamu hizmetinin asli nitelikteki görevlerini yürütmek üzere görevlendirilen personelle yapılan sözleşme konusu görevin, kamu hizmetinin asli ve sürekli nitelikteki bir görev olması karşısında, sözleşmenin yenilenip yenilenmemesi yolundaki takdir yetkisinin "mutlak" ve "sınırsız" olmadığı, özellikle işlemin "sebep" ve "amaç" unsurları yönünden hukuka uygunluk denetiminin idari yargı yerlerince yapılabileceği, bu durumda; davacının yürüttüğü görevde yetersizliği, başarısızlığı, disiplinsizliği veya hizmetine ihtiyaç bulunmadığı yolunda herhangi bir belirlemede bulunulmaksızın, salt idarenin takdir yetkisi olduğundan bahisle tesis olunan dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı, bu nedenle davanın reddi yolundaki Mahkeme kararında ve kararın onanmasına ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle Dairemiz kararı bozulmuştur.
5648 sayılı Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un;"Kuruluş" başlıklı 3. maddesinde,"Bu kanunla verilen görevleri yerine getirmek üzere, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip, özel bütçeli, bu kanunda hüküm bulunmayan hallerde özel hukuk hükümlerine tabi ve bakanlığın ilgili kuruluşu olmak üzere Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu kurulmuştur.",kuralı; "Kurum personelinin statüsü, hakları ve atanmaları" başlıklı 14. maddesinde" ... başkan bakanın önerisi üzerine müşterek kararla atanır. Genel koordinatör, Birinci Hukuk Müşaviri, Koordinatör, il koordinatörleri, uzman, mütercim, denetçi ve avukatlar başkanın teklifi üzerine bakan onayıyla, bunların dışında kalan diğer personel ise başkan tarafından atanır. 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I), (II) ve (IV) sayılı cetvellerde sayılan kurum ve kuruluşlarda çalışanlardan durumları, bu maddede sayılan nitelik ve şartlara uygun olanlar, kendilerinin isteği ve kurumlarının muvafakati ile Kurumda sözleşmeli olarak istihdam edilebilir. Sözleşmeli personelin bu maddede belirlenenler dışında kalan görev ve yetkileri, hizmete alınma, görevlendirme, görevde yükselme ve görevden alınma şekilleri ile sözleşme esasları, unvan ve sayıları Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralı yer almaktadır.
Konuyla ilgili olarak hazırlanan ve 16.04.2008 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliğinin "Sözleşmenin feshi ve sona ermesi" başlıklı 21. maddesinin ikinci fıkrasında sözleşme süresinin bitmesi sözleşmeyi sonlandıran nedenler arasında sayılmış, sözleşme süresinin bitmesi halinde sözleşmenin sona ermesi, hiç bir şarta bağlı kılınmamış, iş de verimsizlik, görevde yetersizlik, başarısızlık, personelin disiplinsizliği, mevzuata aykırı eylem ve benzeri hususların somut şekilde tespiti zorunluluğu getirilmemiştir.
Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Hizmet Sözleşmesi İmzalanmasına İlişkin Yönergenin 6. maddesinde; kurumun personelle yıllık olarak sözleşme imzalayacağı, yılın bir takvim yılını ifade edeceği, sözleşmenin yenilenmesinin kurumun takdirinde olduğu, kurum tarafından sözleşmesi yenilenmeyecek personele bu hususun gerekçesi ile birlikte tebliğ edileceği belirtilmiş, davalı idare ile davacı arasında imzalanan 31/12/2014 tarihli hizmet sözleşmesinin 17. maddesinde "Başkanın sözleşmeyi yenilememesi halinde sözleşme kendiliğinden sona erer. Sözleşmenin yenilenmesi başkanın takdirinde olup personel bunu sözleşme anında kabul ve taahhüt eder. Sözleşmenin başkan tarafından yenilenmemesi halinde personel buna ilişkin tüm yasal haklarından feragat eder."düzenlenmesine yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacının, Kastamonu İl Koordinatörlüğüne 30.12.2011 tarihinde uzman kadrosunda sözleşmeli olarak çalışmaya başladığı, davacının her yıl için ayrı ayrı hizmet sözleşmeleri yapılmak suretiyle uzman olarak çalışmaya devam ettiği, davacı ile son olarak 01/01/2015 ile 31/12/2015 tarihleri arasında geçerli olmak üzere 31/12/2014 tarihli hizmet sözleşmesinin imzalandığı, davacının, 2016 yılında hizmet sözleşmesinin yenilenmemesine ilişkin 06/01/2016 tarihli ve 903.06.04-E59 sayılı işlemin tesis edilmesi üzerine bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı, davalı idare tarafından 09.02.2018 tarihinde Danıştay 12.Dairesi kayıtlarına giren Karar Düzeltme istemli dilekçede; davacının 667 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin 4.maddesi uyarınca 15.08.2016 tarihli Bakanın onayı ile terör örgütleri ile iltisaklı olduğunun değerlendirildiği bilgisi verildiği anlaşılmıştır.
Anayasa'nın 128.maddesinde; “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.”kuralı getirilmiş, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4.maddesinde, kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği düzenlenmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4/B bendinde sözleşmeli personel; "Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir" şeklinde tanımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesinin 10.3.2011 günlü, E:2008/54, K:2011/45 sayılı kararında da belirtildiği üzere; sözleşmeli personel Anayasa’nın 128. maddesinde sayılan “memurlar” kapsamında olmadığı gibi, idare ile arasındaki sözleşme, özel hukuk sözleşmesi değildir ve gördüğü hizmetin niteliği gereği işçi de sayılamaz. İdare, ihtiyaç duyması halinde ve idari hizmet sözleşmesi imzalamak suretiyle sözleşmeli personeli istihdam edebilir. Bu nedenle, memur statüsündeki personel ile sözleşmeli ve geçici personel hakkında tesis edilen işlemlerin yargısal denetiminde anılan statüler arasındaki nitelik farkının gözetilmesi gerekmektedir.
İdarenin ister bağlı yetki çerçevesinde isterse takdir yetkisi çerçevesinde tesis ettiği bütün işlemleri kanuna dayanmak, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmak zorunda olup, bağlı yetki çerçevesinde tesis edilen işlemlerin kanuna, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygunluğunun ispat külfeti idareye düşmektedir. Takdir yetkisi çerçevesinde tesis edilen işlemlerde ise işlemin maksat unsuru yönünden sakatlığını ileri süren tarafın, işlemin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmadığını delillendirmesi gerekmektedir. Yoksa idarenin, kendisine takdir hakkı tanınan bir alanda (idari işlemin diğer unsurları yönünden sakatlık bulunmaması şartıyla) tercihini, niçin şu veya bu yönde kullandığını açıklamasını şart koşan bir mevzuat, idare hukuku ilkesi ve vicdani bir gereklilik bulunmamaktadır. Bu çerçevede, süresi dolmuş olan bir sözleşmenin yenilenmemesine dayanak oluşturmak üzere idareden davacının önceki sözleşme döneminde" görevinde başarısız veya yetersiz" olduğu şeklinde disipliner sonuç doğuran tespitler yapmasını beklemek, neticede idareyi memurun aleyhine olacak ek işlemler tesis etmeye zorlayacak bir yaklaşım olup, mevzuatın hiç bir şekilde aramadığı şartların sağlanmasını yargı kararlarıyla idareden istemek de kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Gerek 5648 sayılı Kanunun 14. maddesinin düzenleniş biçiminden gerekse statü hukukuna tabi memurdan ayrı olarak sözleşmeli personel istihdamının hukuki gerekçelerinin değerlendirilmesinden idareye; sözleşmeli personel çalıştırıp çalıştırmama veya sözleşmesi sona eren bir personelin sözleşmesini yenileyip yenilememe konusunda takdir hakkı tanındığında tartışma bulunmamakta, takdir hakkının kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda kullanılacağı hususu ise yargısal içtihatlarla istikrarlı şekilde gözetilmektedir. Öte yandan idari işlemin kanuniliği ilkesi gereğince, idari işlemlerin kanundan alınan yetki ile tesis edildiği ve aksi mahkeme kararı ile ortaya konulmadıkça kanuna uygun tesis edildiğinin kabul edileceği de idare hukukunun bilinen ilkelerindendir. Kimi hukuk yazınında ve yargı kararlarında; idarenin sözleşme yenilememe yönünde tesis ettiği işlemler ile devam eden bir sözleşmenin feshine yönelik işlemler arasındaki nitelik farkı gözetilmeksizin, sözleşme yenilememe işlemlerinde de idarenin kullandığı takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun kullanıldığının, idarece ispat edilmesi yani somut delillerle ortaya konulması gerektiği ifade edilmektedir. Oysa, devam eden bir sözleşmenin feshi işleminde idarenin, feshin haklılığını ispat etmek diğer bir anlatımla sözleşmenin niçin feshedildiğini somut gerekçelerle ortaya koymak zorunluluğu bulunmasına karşın süresi bitmiş bir sözleşmenin yenilenmemesi konusunda idareye ispat külfeti yüklemek yani sözleşmenin niçin yenilenmediğinin somut gerekçelerle ortaya konulmasını beklemek ya da mahkeme kararlarıyla idareyi sözleşme yenilemeye zorlamak yukarıda sözü edilen kuralların özüne aykırılık teşkil edecektir. Aksi düşünce kanun koyucunun idareye tanıdığı takdir yetkisini büsbütün ortadan kaldırma, her nasılsa bir defa sözleşme imzalayan bir kişinin memur statüsündeki personel gibi disipliner sonuç doğuran bir eylemde bulunmadığı ve bu eylemin soruşturma raporuyla tespit edilmediği sürece sözleşmesinin yargı kararıyla mütemadiyen yenilenmesini sağlama, idari işlemin bidayette kanuna dayandığı ve hukuka uygun olduğu şeklindeki idare hukuku ilkesini gözardı etme sonucunu doğuracaktır. Sözleşmeli personelin işe alınma şartları ile memur statüsündeki personelin işe alınma şartları arasındaki sözleşmeli personel lehine olan farklılıklar nedeniyle de başlangıçtaki ayrıcalıklı durumdan faydalanmamış olan diğer bireyler aleyhine de bir durum, diğer bir anlatımla kamu düzenini etkileyen bir sonuç ortaya çıkabilecektir. Öte yandan idareler faaliyet programları gereğince sözleşmeleri bir yıllık ya da dönemsel olarak imzalamakta olup, gelecek yıllar ve gelecek dönemlerde aynı miktarda işgücüne ihtiyaç duyup duymayacağı ya da yılın hangi döneminde ihtiyaç duyacağı önceden belli olmamaktadır. Diğer taraftan, sözleşme ilişkisinin başlangıcında ilgililer tarafından sözleşmenin süreli olduğu ve sürenin bitiminde kendiliğinden ortadan kalkacağı bilinmekte olup, sözleşmeli personel bakımından sözleşmesinin devamı konusunda haklı bir beklenti oluştuğundan da söz edilmesi mümkün değildir. Kuşkusuz idarenin sözleşme yenilememe hususunda kamu yararı ve hizmet gereklerine, hakkaniyet veya eşitlik ilkesine aykırı hareket ettiği diğer taraflarca ispatlanırsa Mahkemelerce işlemin iptali yolunda hüküm kurulması gerekecektir.
5648 sayılı Kanun hükümleri gereğince; sözleşmeli personel çalıştırma ve personelin sözleşmesini yenilememe konusunda davalı Kurumun takdir yetkisinin bulunduğu, idarenin bu konuda yargı kararı ile zorlanamayacağı, diğer bir ifadeyle idari işlem niteliğinde yargı kararı verilemeyeceği açık olmakla birlikte, idarelerin bu takdir yetkisinin, mutlak ve sınırsız olmayıp kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olduğu ve takdire dayanan işlemlerin de yargı denetimine tabi bulunduğu tartışmasızdır. Bununla birlikte idarenin takdir yetkisinin kapsamı ve sınırının; idarenin başlangıçta sözleşme yapıp yapmama, süresi biten sözleşmeyi yenileyip yenilememe ve süresi henüz bitmemiş olan bir sözleşmeyi feshetme şeklinde tezahür eden işlemler bakımından farklılıklar göstereceğinin kabulü gerekmektedir. Başlangıçta sözleşme yapıp yapmama hususunda çok geniş bir takdir yetkisi olan idarenin, devam eden yıllarda süresi biten sözleşmeyi yenileyip yenilememe hususundaki takdir yetkisinin kısmen daraldığı, süresi devam eden bir sözleşmeyi feshetmesi halinde ise feshi haklı kılacak somut delillerin, işlemin tesisi safhasında ortaya konulması gerektiği açıktır.
Dava konusu uyuşmazlık, sözleşme feshinden değil, sözleşme yenilememe işleminden kaynaklanmış olup, idarenin bu takdir hakkını kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı kullandığı yönünde somut bir tespit yapılamadığından, idari işlemin kanuniliği ilkesinin bir gereği olarak dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşma imkanı bulunamamıştır.
Bu durumda, idarenin kendisine tanınan takdir yetkisi çerçevesinde davacının süresi bitmiş olan sözleşmesinin yenilenmemesi yönündeki dava konusu işlemde ve davanın reddine ilişkin istinafa konu Mahkeme kararında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Kastamonu İdare Mahkemesi'nce verilen 22/07/2016 gün ve E:2016/123, K:2016/785 sayılı karar usul ve hukuka uygun olup, kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığından, Dairemizin 14.12.2016 tarih ve E:2016/336 K:2016/332 sayılı kararında ISRAR edilerek, istinaf isteminin REDDİNE, yargılama giderlerinin istinaf başvurusunda bulunan taraf üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan miktarın kararın kesinleşmesi halinde istinaf isteminde bulunana iadesine, kararın taraflara tebliğine, tebliğinden itibaren 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 26/09/2018 tarihinde oybirliği ile karar verildi. (¤¤)