(5216 S. K. m. 7, 14) (2577 S. K. m. 2, 14, 15) (6306 S. K. m. 1, 6) (Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği m. 26)
İSTEMİN ÖZETİ: Davacı Oda tarafından; ... adresinde ve tapuda 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parseller ile 2059 ada 6-7-8 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazları kapsayan alana ilişkin olarak kentsel dönüşüm amaçlı emsal artışı şeklinde hazırlanan, Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararıyla Bursa Büyükşehir Belediyesi'ne iletilmesi uygun görülen Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20.04.2017 tarih ve 931 sayılı kararıyla değiştirilerek onaylanan 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Değişikliği'nin iptali istemiyle açılan davada, "...Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın 05.09.2016 tarih ve E.14820 sayılı yetki devrine ilişkin yazısı incelendiğinde; Bursa Büyükşehir Belediyesi tarafından 6306 sayılı Kanun kapsamında belirlenen işlemleri yapılabilmesi için öncelikle riskli yapı belirleme işleminin yapılması, daha sonra ise uygulamanın ada bazında yapılması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, riskli yapı belirleme veya riskli alan belirleme işlemleri yapılmadan 6306 sayılı Kanun kapsamında yetki devrinin yapılmasının mümkün olmadığı, ortada Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın doğmuş bir yetkisi yokken bunun devredilmesinden söz edilemeyeceği, dolayısı ile Bursa Büyükşehir Belediyesi'nin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın 05ç09.2016 tarih ve Eç14820 sayılı yazısı ile verdiği yetki kapsamına gitmeyen ve ilgili diğer mevzuat hükümlerine göre de Bursa Büyükşehir Belediyesi'nce 1/1000ölçekli plan tadilatı yapılması koşulları mevcut olmadığından dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı dava konusu işlemin iptaline ilişkin Bursa 1. İdare Mahkemesi'nin 25.06.2018 tarih ve E:2017/1237, K:2018/908 sayılı kararının; Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; usule ilişkin olarak; davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, esasa ilişkin olarak ise; Bursa ilinin Türkiye Deprem Haritalarında 1. ve 2. Deprem Bölgesinde kaldığı, ildeki yapılaşmanın %70'nin kaçak yapılardan oluştuğu, yapı stoğunun büyük çoğunluğunun son deprem yönetmeliğinden önce yapıldığı bu itibarla can ve mal kaybını önlemek amacıyla bir an önce uygulamaya gidilmesi gerekliliği karşısında hazırlanan kentsel dönüşüm amaçlı plan değişiklikleri ile depreme dayanıksız, fiziksel açıdan yıpranmış yapıların yenilenmesinin ve böylece kentsel refah ve yaşam kalitesinin arttırılmasının hedeflendiği, plan değişikliği yapılırken parçacıl olanın bütünü özendirmesinin yöntem olarak seçildiği, dava konusu plan değişikliğinin 5216 sayılı Kanunun 7/b ve 14. maddelerine istinaden onaylandığı, dava konusu işlemde mevzuata aykırılık ve kamu yararı yönünden bir eksiklik bulunmadığı, Yıldırım Belediye Başkanlığı tarafından; Büyükşehir Belediyesince alınan 20.04.2017 tarihli kararda Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca verilen emsal ve yoğunluk artışına yönelik yetki devrini kapsayacak şekilde emsal artışı yönünde bir düzenleme yapılmadığı, sadece parsel yüksekliğinin 35.50 m olarak belirlenmesine ve subasman kotunun +300 m'ye kadar kaldırılabileceği yolunda plan notu eklendiği, karada belirtildiği şekilde yetki devrine aykırı bir işlem yapılmadığı ayrıca 1/1000 ölçekli Ankara yolu Kuzey ve Güney Güzergahı Uygulama İmar Planı Revizyonu Yıldırım Belediye Meclisince 12.09.2017 tarihinde uygun görülerek Büyükşehir Belediye Meclisince 27.03.2017 tarihinde onaylandığından dava konusu plan değişikliğinin geçerliliğini yitirdiği, karar verilmesine yer olmadığına kararı verilmesi gerektiği, davalı idareler yanında davaya müdahil şirket tarafından; taraflarınca inşaat ruhsatının alındığı, ruhsat verme işlemine güvenilerek hukuka uygun şekilde inşaata başlanıldığı ve bitirilme aşamasına gelindiği, bu aşamada verilen iptal kararının idareye güvenilerek yapılan tüm yatırımların hukuken kaybedilmesine neden olacağı, bu kapsamda tarafları açısından kazanılmış hak olduğu iddialarıyla kaldırılması ve davanın reddine karar verilmesi istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Savunma dilekçesi verilmemiştir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdare Dava Dairesince, davalı Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığının usule ilişkin itirazı yerinde görülmeyerek dava dosyasındaki bilgi ve belgeler incelenerek işin gereği görüşüldü:
Dava, ….. adresinde ve tapuda 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parseller ile 2059 ada 6-7-8 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazları kapsayan alana ilişkin olarak kentsel dönüşüm amaçlı emsal artışı şeklinde hazırlanan, Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararıyla Bursa Büyükşehir Belediyesi'ne iletilmesi uygun görülen Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20.04.2017 tarih ve 931 sayılı kararıyla değiştirilerek onaylanan 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Değişikliği'nin iptali istemiyle açılmıştır.
İstinafa konu kararın, ….. adresinde ve tapuda 2059 ada 6-7-8 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazı kapsayan alana ilişkin olarak kentsel dönüşüm amaçlı emsal artışı şeklinde hazırlanan, Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararıyla Bursa Büyükşehir Belediyesi'ne iletilmesi uygun görülen Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20.04.2017 tarih ve 931 sayılı kararıyla değiştirilerek onaylanan 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Değişikliğine ilişkin kısmı açısından;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasasının 2. maddesinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, idari dava türleri arasında sayılmış, "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin, iptali istenen işlem yönünden idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı noktasından inceleneceği; 15. maddesinin 1/b bendinde de, 14. maddenin 3/d bendinde aykırı olarak açılan davanın reddine karar verileceği hükümleri yer almıştır.
İdari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gerekli işlemler, öğreti ve içtihatta idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare işlevine (idare hukuku alanına) ilişkin olarak yaptıkları ve ilgililer hakkında çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğurmak suretiyle hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir anlatımla ilgililerin hukukunu etkileyen irade açıklamaları olarak tanımlanmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı Oda tarafından, …… adresinde ve tapuda 2059 ada 6-7-8 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazı kapsayan alana ilişkin olarak kentsel dönüşüm amaçlı emsal artışı şeklinde hazırlanan, Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararıyla Bursa Büyükşehir Belediyesi'ne iletilmesi uygun görülen Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20.04.2017 tarih ve 931 sayılı kararıyla değiştirilerek onaylanan 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Değişikliğinin iptali istenilmiş, Mahkemesince dava konusu parseller yönünden dava konusu plan değişikliğinin iptaline karar verilmiş ise de, dosya içerisinde yer alan Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararı ile Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20.04.2017 tarih ve 931 sayılı kararının incelenmesinden, ... adresinde ve tapuda 2059 ada 6-7-8 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazı kapsayan alana ilişkin herhangi bir plan değişikliği yapılmadığı, (her ne kadar plan açıklama raporunda …… adresinde ve tapuda 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parseller ile 2059 ada 6-7-8 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazı kapsayan alana ilişkin plan tadilatı olduğu belirtilmiş ise de, Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararının 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parsellere ilişkin olduğu görülmektedir.) plan değişikliğinin yalnızca ... adresinde ve tapuda 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazları kapsayan alana ilişkin olduğu görülmektedir.
Bu itibarla, iptale konu plan onama sınırlarına dahil olmayan taşınmazlar yönünden idari davaya konu olabilecek nitelikte kesin ve yürütülebilir bir idari işlem bulunmadığı anlaşıldığından işin esasına girilmeksizin davanın anılan parseller yönünden incelenmeksizin reddi gerekirken, dava konusu plan değişikliğinin anılan parseller yönünden esasının incelenmesi suretiyle dava konusu plan değişikliğinin anılan parseller yönünden iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
İstinafa konu kararın, ….. adresinde ve tapuda 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazı kapsayan alana ilişkin olarak kentsel dönüşüm amaçlı emsal artışı şeklinde hazırlanan, Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararıyla Bursa Büyükşehir Belediyesi'ne iletilmesi uygun görülen Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20.04.2017 tarih ve 931 sayılı kararıyla değiştirilerek onaylanan 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Değişikliğine ilişkin kısmı açısından;
Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 26. maddesinde; "(1) İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır. (2) İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz. (3) İmar planlarında bulunan sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişiklikleri zorunluluk olmadıkça yapılmaz. Zorunlu hallerde böyle bir değişiklik yapılabilmesi için: a) İmar planındaki durumu değişecek olan sosyal ve teknik altyapı alanındaki tesisi gerçekleştirecek ilgili yatırımcı Bakanlık veya kuruluşların görüşü alınır. b) İmar planında yer alan yol hariç sosyal ve teknik altyapı alanlarının ve kamuya ait sosyal ve kültürel tesis alanlarının kaldırılabilmesi veya küçültülmesi ancak bu tesislerin hitap ettiği hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alanın ayrılması suretiyle yapılabilir. Eşdeğer alanın ayrılmasında yüzölçümü ve konum özellikleri korunur. Bu alanların yerinin değiştirilmesinde, mevcut plandaki hizmet etki alanına göre aynı uygulama etabı veya bölge içinde kalması, yaya erişim mesafelerinin dikkate alınması ve yeni tespit edilen alanın tesisin yapılmasına müsait olması zorunludur. c) Düzenleme ortaklık payından elde edilen alanların yüzölçümleri toplamının altına düşülmemek kaydıyla, plan değişikliği ile kaldırılan yol alanlarının miktarları, düzenleme ortaklık payından oluşturulan park, çocuk bahçesi, meydan gibi açık ve yeşil alanlarda kullanılabilir. Ancak yol hariç düzenleme ortaklık payına tabi bir kullanımın kamu ortaklık payına tabi bir kullanıma dönüştürülmek istenilmesi halinde, düzenleme ortaklık payına tabi alanın hizmet edeceği etki alanında eşdeğer bir alan ayrılır........(7) Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." kuralına yer verilmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir." hükmüne; 6. maddesinin 5. fıkrasında, "Bakanlık; a) Riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya,....." hükmüne; aynı maddenin 12. fıkrasında, "Bakanlık, bu Kanunda belirtilen iş ve işlemlere ilişkin olarak TOKİ’ye veya İdareye yetki devrine ve bu iş ve işlemlerden hangilerinin TOKİ veya İdare tarafından yapılacağını belirlemeye yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; ... adresinde ve tapuda 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parselde kayıtlı taşınmazın yürürlükteki 1/1000 ölçekli Ankara Yolu Güzergahı Uygulama İmar Planı kapsamında ayrık nizam Emsal:3,80 yapılaşma koşullu ticaret+konut alanında kaldığı, anılan parseller ilişkin olarak emsal artışına yönelik plan değişikliği ve plan notlarının eklenmesinin talep edilmesi üzerine Yıldırım Belediye Meclisi'nin 04.01.2017 tarih ve 14 sayılı kararıyla söz konusu kararın Bursa Büyükşehir Belediyesi'ne iletilmesi uygun görüldüğü Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20.04.2017 tarih ve 931 sayılı kararıyla değiştirilerek onaylandığı (söz konusu Meclis kararı ile Büyükşehir Belediye Meclisine iletilmesi uygun görülen plan değişikliğinde parsel yüksekliğinin 36,50 metre olarak belirlenmesi ve plan notlarının "1-Subasman kotu+3.00 m'ye kaldırılabilir" olarak düzenlenmesine karar verildiği) anlaşılmaktadır.
Mahkemesince yapılan inceleme sonucunda ".....Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın 05.09.2016 tarih ve E.14820 sayılı yetki devrine ilişkin yazısı incelendiğinde; Bursa Büyükşehir Belediyesi tarafından 6306 sayılı Kanun kapsamında belirlenen işlemleri yapılabilmesi için öncelikle riskli yapı belirleme işleminin yapılması, daha sonra ise uygulamanın ada bazında yapılması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, riskli yapı belirleme veya riskli alan belirleme işlemleri yapılmadan 6306 sayılı Kanun kapsamında yetki devrinin yapılmasının mümkün olmadığı, ortada Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın doğmuş bir yetkisi yokken bunun devredilmesinden söz edilemeyeceği, dolayısı ile Bursa Büyükşehir Belediyesi'nin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın 05.09.2016 tarih ve Eç14820 sayılı yazısı ile verdiği yetki kapsamına gitmeyen ve ilgili diğer mevzuat hükümlerine göre de Bursa Büyükşehir Belediyesi'nce 1/1000ölçekli plan tadilatı yapılması koşulları mevcut olmadığından dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı "gerekçesiyle iptal kararı verildiği görülmüştür.
Olayda, dava konusu parsel ilgililerince 1/1000 ölçekli uygulama imar planında değişiklik teklifi hazırlanarak ilçe belediyesine plan değişikliği talebinde bulunulduğu, talebin ilçe meclis kararıyla kabul edildiği ve büyükşehir belediye meclisince 5216 sayılı Yasanın 7/b maddesindeki "...büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plâna uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar plânlarını, bu plânlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon plânlarını ve imar ıslah plânlarını aynen veya değiştirerek onaylamak......." yetkisine istinaden onaması neticesinde dava konusu planın ortaya çıktığı, bu itibarla dava konusu planın Bursa özelinde kentsel dönüşüm amaçlı hazırlanan ve doğrudan büyükşehir belediye meclisince değerlendirilerek yapılan uygulama imar planı değişikliklerinden farklı olduğu, dolayısıyla ilk derece mahkemesince klasik kentsel dönüşüm amaçlı plan değişiklikleri gibi değerlendirerek verdiği kararda hukuki isabet bulunmamaktadır. Bu sebeple işin esasının ayrıca incelenmesi gerekmektedir.
Dava konusu plan değişikliğine bakıldığında; söz konusu değişik ile alanda yapı yoğunluğunun arttırıldığı, dava konusu plan değişikliğinin bütüncül bir planlama yaklaşımı geliştirilmesinden uzak olduğu, dava konusu taşınmaz özelinde fonksiyon ve yapılaşma koşullarının değişmesine neden olduğu, çevresindeki koşulların değişmemiş olduğu, yapı yoğunluğu ve yüksekliğinin artışına yönelik dava konusu taşınmaz özelinde gerçekleştirilecek değişikliğin salt taşınmaz sınırları içinde değerlendirilmesinin doğru bir sonuca ulaşmayı engelleyeceği, söz konusu değişimin daha geniş bir alana yayılmasının ise parsel ölçeğinde başlayacak bir değişimin mahalle ölçeğine dek genişleyerek, üst ölçekli planların ana kararlarına uyumsuz bir yapılaşmanın ortaya çıkmasına neden olabileceği, dava konusu plan değişikliği ile geliştirilen parçacıl ve alanı çevresinden soyutlayan yaklaşım ile, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 26. maddesinde belirtildiğinin aksine “yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliğinin" dikkate alınmadığı, planlama ilkeleri ve şehircilik esaslarına uygun bir yaklaşımın benimsenmediği, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği hükümlerine göre dava konusu alanda artış gösteren yapı yoğunluğu sonucunda, sosyal ve teknik altyapının da alan içinde dengelenmesi gerektiği halde sosyal donatıyı arttıracak bir değişiklik öngörülmediği, dava konusu plan değişikliğinin işlev değişikliği, yapı yoğunlukları ve yükseklikleri yönünden plan ana kararlarını, sürekliliğini ve bütünlüğünü bozacak nitelikte olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu durumda; davaya konu plan değişikliğinin, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 26. maddesinde benimsenen ilke ve esaslara uygun bir anlayış geliştirilmediğinin, bütüncül bir yaklaşımdan uzak, parçacıl tutum ile plan ana kararlarının sürekliliğini ve bütünlüğünü bozan sonuçlar ortaya çıkardığının anlaşılması karşısında, dava konusu plan değişikliğinin planlama ilkeleri, şehircilik esasları ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varıldığından, dava konusu planın bu gerekçeyle iptali gerektiği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Bursa 1. İdare Mahkemesi'nin 25.06.2018 tarih ve E:2017/1237, K:2018/908 sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun ... adresinde ve tapuda 2059 ada 6-7-8 no.lu parsellerde kayıtlı taşınmazlar yönünden kabulüne, kararın anılan kısmının kaldırılmasına, davanın bu kısımlar açısından incelenmeksizin reddine,... adresinde ve tapuda 2058 ada, 6-7-8-9 no.lu parselde kayıtlı taşınmazlar yönünden ise istinaf başvurusunun yukarıda belirtilen gerekçe ile REDDİNE, aşağıda dökümü yapılan ve davacı tarafından karşılanan toplam 492,85 TL yargılama giderinin haklılık oranına göre takdiren belirlenen 246,42 TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, 246,42 TL'si ile hüküm tarihinde yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 1.362,00 TL vekalet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, istinaf safhasında davalı Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığınca karşılanan 140,07 TL yargılama giderinin haklılık oranına göre takdiren belirlenen 70,00 TL'sinin davalı Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı üzerinde bırakılmasına, 70,07 TL'sinin davacıdan alınarak davalı Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığına verilmesine, davalı Yıldırım Belediye Başkanlığı tarafından karşılanan 128,27 TL yargılama giderinin haklılık oranına göre takdiren belirlenen 64,13 TL'lik kısmının Yıldırım Belediye Başkanlığı üzerinde bırakılmasına, 64,13 TL'lik kısmının davacıdan alınarak Yıldırım Belediye Başkanlığına verilmesine, hüküm tarihinde yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 1.362,00 TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine, davalı idareler yanında davaya katılan müdahil tarafından dava aşamasında karşılanan 150,10 TL yargılama gideri ile istinaf aşamasında karşılanan 255,11 TL yargılama giderinin müdahil üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan kısmın kararın kesinleşmesini takiben mahkemesince taraflara iadesine, bu karara karşı tebliğ tarihini izleyen 30 gün içinde Danıştay'da temyiz yolu açık olmak üzere, 11.03.2019 tarihinde oybirliğiyle karar verildi. (¤¤)