(5015 S. K. m. 2, 4, 19, 20, Geç. m. 6) (2577 S. K. m. 45) (5237 S. K. m. 7, 45) (5326 S. K. m. 2) (Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği m. 4, 7, 12, 13)
İSTEMİN ÖZETİ: Davacı şirket tarafından; ..... adresinde bulunan ..... sayılı bayilik lisansı ile faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 06.10.2017 tarihinde yapılan denetimde mevzuata aykırı şekilde fiyat ilanı yapmadan akaryakıt satışı yapıldığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanun'unun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliğinin 7. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 12. maddesinin üçüncü fıkrası ve 13. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine aykırılık nedeniyle aynı kanun'un 19. Maddesinin 7.fıkrası uyarınca 87.815,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 03.01.2019 tarih ve 8366-24 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemiyle açılan davada; her ne kadar davacı şirketin tespit olunan aykırı fiilinin sübuta erdiği açık ise de ceza hukukunun genel bir ilkesi olan ve idari para cezalarına ilişkin olarak idare hukuku açısından da uygulama yeri bulan "lehe kanunun uygulanmasına" dair ilke göz önünde bulundurulduğunda, niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan bir fiil gerçekleştirdiği tespit edilen davacı şirket hakkında 5015 sayılı Kanunun geçici 6 ncı maddesinde belirtilen usul yerine getirildikten sonra işlem tesis edilmesi gerekirken, davacının doğrudan idari para cezası ile cezalandırılmasına yönelik işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline ilişkin olarak Ankara 5. İdare Mahkemesi'nce verilen 19/09/2019 tarih ve E:2019/266, K:2019/1662 sayılı kararın, hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek istinaf başvurusunun kabulü istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Mahkeme kararında hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek istinaf başvurunun reddi gerektiği savunulmuştur.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesince 2577 sayılı Yasanın değişik 45. maddesi uyarınca dava dosyası incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, davacı şirket tarafından, ..... adresinde bulunan ..... sayılı bayilik lisansı ile faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 06.10.2017 tarihinde yapılan denetimde mevzuata aykırı şekilde fiyat ilanı yapmadan akaryakıt satışı yapıldığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanun'unun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliğinin 7. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 12. maddesinin üçüncü fıkrası ve 13. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine aykırılık nedeniyle aynı kanun'un 19. Maddesinin 7.fıkrası uyarınca 87.815,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 03.01.2019 tarih ve 8366-24 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 2. maddesinde; lisans; "bu Kanuna göre gerçek ve tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için Kurul tarafından izin verildiğini gösterir belgeyi ifade eder" şeklinde tanımlanmış, "Lisans Sahiplerinin Temel Hak ve Yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında; “Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.”, ikinci fıkrasında ise, “Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.” hükmüne yer verildikten sonra, “İdari Para Cezaları” başlıklı 19. maddesinde idari para cezaları ile ilgili düzenlemeler yer almış olup, bu maddenin 7. fıkrasında da, maddede sayılanların dışında kalan ancak Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verileceği belirtilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 4.maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde (Değişik:RG-30/11/2012-28483); İlan Panosu: Akaryakıt istasyonlarında satışa sunulan akaryakıtların resmi isim ve tavan fiyatlarının (her bir resmi ismin kapsamı içerisindeki ticari ürün isimleri ve bu ürünlerin tavan fiyatlarıyla birlikte) ilan edildiği pano , " şeklinde tarif edilmiş, ''Tarife, fiyat listesi ve fiyat ilanına ilişkin yükümlülükler'' başlıklı 7. maddesinin (c) bendinde; Bayilik (istasyonlu) lisansı sahiplerinin akaryakıt teslimlerini fiyat ilanlarına göre yapmakla yükümlü oldukları kurala bağlanarak, 12. maddesinin 3. fıkrasında; Fiyat ilanlarının, akaryakıt istasyonlarında veya köy pompalarında yer alan ilan panolarında yapılacağı hüküm altına alınmış, "Fiyat İlanı" başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde ise; Bayilik (İstasyonlu) lisansı sahiplerinin; ilan panosunda yer alan tavan fiyatların üzerinde akaryakıt satışı yapmamakla yükümlü oldukları hükme bağlanmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin; Kanun'un, karşılında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği belirtilmiş; “İdarî para cezası” başlıklı 17. maddesinde; “ (1) İdarî para cezası, maktu veya nispi olabilir. (2) İdarî para cezası, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebilir. Bu durumda, idarî para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte göz önünde bulundurulur. ... ‘’ hükmü yer almıştır.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi kapsamında belirlenen ihlalin varlığı halinde idareye takdir hakkı tanınmış ise de, bu takdir hakkının mutlak ve sınırsız olmadığı, hukukun genel ilkeleri, adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle örtüşür bir şekilde kullanılması gerektiği de tartışmasızdır.
Dolayısıyla, 5015 sayılı Kanun Kapsamında belirlenmiş olan fiillerin ihlali halinde uygulanacak olan idari para cezalarının miktarının ve/veya aralığının tespitinde, 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 17. maddesinde yer alan düzenleme de göz önününde bulundurmak suretiyle, fiilin ağırlığı, failin kastı, kusuru ve ekonomik durumu gibi etkenler, gerek idarenin takdir hakkının hukuksal gerekçesi ve aynı zamanda da, yargısal denetimde hükme dayanak oluşturacak temel ve kaçınılmaz ölçütler olacaktır.
Başka bir ifadeyle, idari para cezaları için 5015 sayılı Kanun’ un 19/7. maddesinde nispi miktar olarak tespit edilmiş olan aralık, belirtilen ölçütler esas alınarak doldurulacak, fiilin ağırlığı, failin kastı, kusuru gibi ağırlaştırıcı nedenlerin varlığı halinde alt sınırdan uzaklaşılarak üst sınıra yaklaşılacak, hafifleştirici nedenler ise bu aralığı üst sınırdan alt sınıra doğru daraltacaktır.
Dava dosyasının incelenmesinden; ..... adresinde 08/04/2010 tarih ve ..... sayılı Bayilik lisansı kapsamında faaliyet gösterdiği akaryakıt istasyonunda, 06/10/2017 tarihinde yapılan denetimde, istasyonda satışa sunulan ürünlerin litre fiyatının istasyon fiyat panosunda ilan edilmediğinin tespit edildiğinden bahisle davacı şirket hakkında 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdari Yaptırımlar" başlıklı 20. maddesi ve Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 19. maddesi hükümleri uyarınca 08/11/2018 tarih ve 50789 sayılı Başkanlık Olur'u ile soruşturma açıldığı ve bilahare davacı şirket hakkında 09/11/2018 tarih ve 1760 sayılı Soruşturma Raporu düzenlenerek, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 13. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine aykırılık nedeniyle, 5015 sayılı Kanunun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 87.814,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 03/01/2019 tarihli ve 8366-24 numaralı kararının 14/01/2019 tarih ve E.2464 sayılı işlem ile bildirilmesi üzerine anılan kararın iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İdare Mahkemesince, dava konusu işlemin tesisinden sonra 5015 sayılı Yasanın 19. maddesinde yapılan düzenlemenin lehe bir düzenleme olduğu gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de; idari yaptırıma konu olan ve davacıya atfedilen "lisans ile kendisine verilen haklar dışında faaliyet gösterme " şeklindeki fiil için idari para cezası öngören 5015 sayılı Kanunun 19.maddesi, dava konusu kurul kararının tesis edildiği tarihten sonra 28.02.2019 tarih ve 30700 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe giren 14.02.2019 tarihli ve 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 32.maddesi ile yeniden düzenlenmiş ve yeni düzenlemenin 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (4) ve (5) nolu alt bendinde, " Bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" halinde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzerefiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında idari para cezası verileceği kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanunun "İdari Yaptırımlar" başlıklı 20.maddesi,7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun33.maddesi ile yeniden düzenlenmiş ve yeniden düzenlenen "İdari Yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde, "İdari yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idari para cezalarından oluşur. Bu Kanuna göre idari para cezaları, tedbirler ve lisans iptallerinin uygulanması bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen idari para cezaları, alınan tedbirler ve lisans iptalleri diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez. Bu Kanuna göre idari yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. Lisans iptalleri Kurumca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır. Yapılan geçici durdurma sonrasında mevzuata aykırı durumun ortadan kalkması hâlinde geçici durdurma hali sona erdirilir......" şeklinde düzenleme getirilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında, 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller belirlenmiş, " fiyat ilanı yapılmadan akaryakıt satışı yapılması" bu fiiller arasında sayılmıştır.
Ayrıca, 5015 sayılı Kanuna 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 34.maddesi ile eklenen Geçici 6.maddesinin birinci fıkrasında, " Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. " kuralına, anılan maddenin ikinci fıkrasında ise, "(...)Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurul kararına bağlanmış ancak tahsilatı tamamlanmamış olan idari para cezaları, işlenen fiil için bu Kanunla birlikte daha düşük bir idari para cezası uygulanmasının öngörülmesi hâlinde, ilgili vergi dairesince 19 ncı maddenin ilgili bentlerinde belirlenmiş olan asgari maktu hadden tahsil edilir. Kısmen veya tamamen tahsil edilen idari para cezaları iade edilmez." kuralına yer verilmiştir.
İdarî yaptırımlar; yasaların açıkça yetki verdiği ve yasaklamadığı durumlarda, araya yargı kararı girmeden, idarenin doğrudan doğruya, bir işlemi ile ve idare hukukuna özgü usullerle uyguladığı müeyyideler şeklinde tanımlanmaktadır.
5237 sayılı Türk Ceza Kanunun "Cezalar" başlıklı 45.maddesinde, "Suç karşılığında uygulanan yaptırım olarak cezalar, hapis ve adli para cezalarıdır" şeklinde bir düzenleme ile kabahatleri ceza kanunu dışında bırakmış, kabahatler ise 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile düzenlenmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanununda idari yaptırımları “idari para cezası” ve “idari tedbirler (mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve diğer tedbirler)” olarak belirlemiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde; diğer genel hükümlerin ise, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı belirtilmiş ve bu genel hükümlerden birisi de Kabahatler Kanununun 5. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı belirtilmiştir.
5237 sayılı Türk Ceza Kanun’un “Zaman Bakımından Uygulama” başlıklı 7. maddesinin (2) numaralı fıkrasında, “Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun uygulanır ve infaz olunur.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Buna göre, idari para cezalarında, ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukuki durumun dikkate alınması gerekmektedir.
Bu bakımdan; İdari yaptırımlarda, sonradan yürürlüğe giren kanunların ne şekilde uygulanacağı, başka bir ifade ile idari yaptırımlara ilişkin olarak lehe olan kanunun geçmişe yürüyüp yürümeyeceği konusu önem arzetmekte, bu hususa yönelik olarak getirilen geçici maddelerde yapılan düzenlemelerle bir ilinti kurulmaktadır.
Yukarıda aktarımı yapılan 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun33. ve 34 (geçici 6).maddelerinin gerekçesinde de ifade edildiği üzere, petrol piyasasında kabahat olarak nitelendirilip belli bir müeyyideye bağlanmış, ancak maddenin yürürlüğe girdiği 28.02.2019 tarihinden önce kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan mevzuat ihlalleri için, soruşturma açma veya idari para cezası uygulanmadan önce ihtar müessesesi getirilmiş, maddenin yürürlüğe girdiği 28.02.2019tarih itibarıyla Kurul kararına bağlanmış, ancak tahsilatı tamamlanmamış olan idari para cezaları için bu kanunla birlikte daha düşük bir idari para cezası uygulanmasının öngörülmesi hâlinde ilgili vergi dairesince asgari maktu hadden tahsil edileceği öngörülmüştür.
Madde düzenlemesindeki ''ve'' bağlacı; her iki koşulun 1-Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olma ve 2-Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller olması koşullarının birlikte gerçekleşmesi halinde Kanunda öngörülen düzenlemenin uygulanmasını kayıt altına almaktadır. Bir başka ifadeyle Kanun koyucunun5015 sayılı Kanunun 20.maddesindeki idari yaptırımlara ilişkin getirdiği yeni usuldeki koşulları düzenlerken dikkate aldığı hususlar, daha önce verilmiş ve kesinleşmiş idari para cezalarının bu yeni usülden yararlanamayacağı sonucunu ortaya çıkarmaktadır. Kanunun bu açık düzenlemesi karşısında artık lehe Kanun tartışmasının yapılmasına da hukuki olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, yukarıda yer verilen tüm anlatımlar, dava konusu uyuşmazlık ile birlikte değerlendirilecek olursak; idari yaptırıma konu olan ve davacıya atfedilen "fiyat ilan panosunda satışı yapılan akaryakıt ürünlerine ilişkin fiyat ilanı yapılması" şeklindeki yükümlülüğün yürürlükten kaldırılmadığı, başka bir ifade ile idari para cezası verilecek fiiller kapsamından çıkarılmadığı ve söz konusu fiil için öngörülen idari para cezası miktarında ise; daha önceden "üçyüzellibin Türk Lirası" şeklinde maktu olarak belirlenen para cezasının "yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını" geçmemek üzere alt ve üst sınır gösterilmek suretiyle nispi olarak düzenlendiği ve bu şekilde yeni düzenleme ile söz konusu fiil karşılığı idari para cezasında üst sınır dikkate alındığında bir azalma meydana gelmediği, aksine idari para cezası oranının yükseltildiği, ayrıca 7164 sayılı Kanunun Geçici 6. maddesinin getirdiği sınırlama kapsamında ihtarın yalnızca maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca para cezası verilmemiş ve niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller için getirildiği göz önüne alındığında, 7164 sayılı Kanun ile getirilen yeni düzenlemelerin davacının fiili yönünden lehe bir durum yaratmadığı sonucuna varılmaktadır.
Yukarıda yer alan tüm mevzuat hükümleri ve anlatımlar birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu akaryakıt istasyonunda mevzuatla yasaklanmış olan piyasa faaliyetleri kapsamında ticari faaliyet yürütüldüğü, davacı tarafından satışa sunulan akaryakıt fiyatlarının ilan edilmemesinin hukuken kabul edilebilir gerekçelerinin ileri sürülemediği, ayrıca bu fiilin niteliği itibariyle de tüketicilerin bilgilendirilmesine engel bir davranış olduğu, sonucu itibariyle bu durumdan haberdar olunarak ticari faaliyet yürütülmesi/satış yapılması nedeniyle, davalı idarenin 5015 sayılı Kanun’un 19/7. maddesinde belirlenen üst sınırdaki tutar üzerinden takdir hakkını kullanmasında hukuka, adalete, hakkaniyete ve ölçülülük ilkesi yanında, 5015 sayılı Kanun amaçlarına aykırılık, dava konusu işlemin iptaline ilişkin Mahkeme kararında ise, hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davalı tarafın istinaf başvurusunun KABULÜ ile Ankara 5. İdare Mahkemesi'nce verilen 19/09/2019 tarih ve E:2019/266, K:2019/1662 sayılı kararın KALDIRILMASINA; 2577 sayılı Yasanın değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, davanın REDDİNE; aşağıda dökümü yapılan, mahkeme safhasına ait 414,65 TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, istinaf safhasına ait 137,80 TL yargılama giderinin ve yürürlükteki Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre 1.700,00 TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı tarafa verilmesine, posta gideri avansından artan miktarın istenilmesi halinde istinaf başvurusunda bulunan tarafa iadesine, 2577 sayılı Yasanın değişik 46. maddesi uyarınca kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 gün içerisinde Danıştay ilgili Dairesine temyiz yolu açık olmak üzere, 07/10/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi. (¤¤)