(3194 S. K. m. 5) (5216 S. K. m. 7) (Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği m. 4)
İSTEMİN ÖZETİ: Ankara 14. İdare Mahkemesince verilen 30/11/2018 günlü, E:2018/102, K:2018/2516 sayılı kararın; hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek kaldırılması ve işin esası hakkında yeniden karar verilmesi istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Savunma verilmemiştir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Ankara Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesince dava dosyası incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, Ankara İli, Yenimahalle İlçesi, ……. Mahallesi, 15133 ada, 3 parsel sayılı taşınmazda yapılan 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planı değişikliğinin kabulü yolundaki Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin 13.10.2017 tarihli, 2094 sayılı kararının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, uyuşmazlığa konu parsele ilişkin olarak getirilen "Akaryakıt ve LPG Servis İstasyonu" kullanım kararında hukuka uygunluk bulunmadığı; dava konusu imar planlarının "Ticaret Alanı" kullanım kararına ilişkin kısmına gelince, plan değişikliğinin plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılabileceği dikkate alındığında, anılan plan değişikliği ile ulaşım sistemine yeni yük bindirileceği, imar yollarında yoğunluk oluşmasına neden olacağı, parsel ölçeğinde yapılan plan değişikliği ile inşaat alanı artışına gidildiği, kullanım kararı değişikliği ile inşaat alanı artışının mevcut planın bütünlüğü, sürekliliği, ulaşım sitemi üzerinde ne gibi etkiler yapacağı hususunda plan açıklama raporunda herhangi bir değerlendirmenin yapılmadığı, dava konusu imar planı değişikliğiyle parçacıl olarak "Oyun Alanı" kullanımlı bir alanda "Ticaret Alanı" kullanımı öngörülmesini zorunlu kılan teknik ve bilimsel gerekçelerin davalı idarece ortaya konulamadığı, ayrıca kaldırılan "Oyun Alanı" yerine, eşdeğer bir alanın da öngörülmediği, bu bağlamda davalı idarece Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde teknik altyapı ve kentsel sosyal donatı alanları için belirtilen asgari standartların sağlanıp sağlanmadığının plan açıklama raporuyla ortaya konulmadığı, dava konusu plan değişikliği öncesinde anılan değişikliğinin teknik ve sosyal donatı alanı dengesi üzerindeki etkisinin araştırılmadığı, uyuşmazlık konusu parsele ilişkin olarak getirilen "Ticaret Alanı" kullanım kararında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle taşınmaza yönelik olarak dava konusu imar planlarının iptaline karar verilmiş; bu karara karşı davalı tarafından istinaf yoluna başvurulmuştur.
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinde: "Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır. Uygulama İmar Planı; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır." tanımlarına yer verilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlığı altındaki 4. maddesinin i) bendinde: "Nazım imar planı: Mevcut ise çevre düzeni planının genel ilke, hedef ve kararlarına uygun olarak, arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, çeşitli kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere, varsa kadastral durumu işlenmiş olarak 1/5.000 ölçekte, büyükşehir belediyelerinde 1/5000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte, onaylı halihazır haritalar üzerine, plan notları ve ayrıntılı raporuyla bir bütün olarak hazırlanan planı" denilmekte olup, aynı Yönetmeliğin k) bendinde ise: "Uygulama imar planı: Nazım imar planı ilke ve esaslarına uygun olarak yörenin koşulları ve planlama alanının genel özellikleri, yapının kullanım amacı ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik ve çevreye etkisi dikkate alınarak; yapılaşmaya ilişkin yapı adaları, kullanımları, yapı nizamı, bina yüksekliği, taban alanı katsayısı, kat alanı kat sayısı veya emsal, yapı yaklaşma mesafesi, ön cephe hattı, ifraz hattı, kademe hattı, ada ayrım çizgisi, taşıt, yaya ve bisiklet yolları, ulaşım ilişkileri, parkları, meydanları, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını, gerektiğinde; parsel büyüklükleri, parsel cephesi ve derinliği, arka cephe hattı, yol kotu ve bu kotun altındaki kat adedi, bağımsız bölüm sayısı gibi yapılaşma ve uygulamaya ilişkin kararların, uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren ve varsa kadastral durumu işlenmiş olarak 1/1.000 ölçekte onaylı halihazır haritalar üzerinde, plan notları ve ayrıntılı raporuyla bir bütün olarak hazırlanan planı," şeklinde tanımlanmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7/b. maddesinde çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5000 ile 1/25.000arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak büyükşehir belediyelerinin görevleri arasında sayılmıştır.
Yukarıda anılan mevzuat hükümleri uyarınca arazi ve arsaların imar planlarında hangi kullanıma ayrılacağı öncelikle nazım imar planında belirlenmektedir. Nazım imar planında belirlenen ana kararlar doğrultusunda arazi parçalarının genel kullanış biçimleri ve bölge tipleri belirlendikten sonra planlamaya konu edilen alanın özelliklerine göre planlama yapılmaktadır.
1/5000 ölçekli nazım imar planları genel nitelikli planlardır. Bu planlarda arazi kullanımları ile yerleşme alanları şematik olarak gösterildiğinden, nazım imar planına göre uygulama yapılamaz. Bununla birlikte nazım imar planlarında kentsel alan kullanımı, sosyal ve teknik donatı alanları ayrıntılı olarak gösterilir.
Buna karşın, 5216 sayılı Yasa gereğince hazırlanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planları ise 1/5000 ölçekli planlara göre daha az ayrıntı içeren planlardır. Mekansal Planlar Yapım Yönetmelik eki lejand gösterimlerinde de yer aldığı üzere, 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında öngörülen mekansal kullanım kararları daha soyut ve genel niteliktedir. Bu planlarda alt ölçekli planlara yön veren ana ilke ve stratejiler belirlenerek bölgesel anlamda arazi kullanım belirlemelerine yer verildiği, bölgesel kullanım kararlarının plan notlarıyla anlam kazandığı, 1/1000 ölçekli plan hazırlamaya yetecek düzeyde detaylı kullanımlara yer verilmeyen planlar olduğu görülmektedir.
1/25.000 ölçekli nazım imar planı, daha soyut bilgileri ve plan kararlarını içeren bir plandır. Söz konusu planda daha geniş alana ilişkin bilgiler ve plan kararları bulunur.
Bu anlamda, 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında plan sınırları içindeki ana arazi kullanım kararlarının geliştirildiği, korunması gerekli doğal alanların belirlendiği, ana ulaşım sisteminin kurgulandığı, 1/25.000 ölçeğinin teknik anlatımının gereği olarak düzenlemeye ilişkin ayrıntıya gidilemediği; dolayısıyla arazi kullanım detayları alt ölçekli 1/5000 ölçekli nazım imar planına devredildiğinden, alanın bütününü kapsayacak bir 1/5000 ölçekli nazım imar planının yapılması gerekmektedir. 1/5000 ölçekli nazım imar planının, bir üst ölçekli plan olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planına göre daha büyük ölçekli olduğundan, üst ölçekte alınan plan kararlarının daha ayrıntılı olarak belirlenmesi ve bir alt ölçek olan 1/1000 ölçekli planlara ışık tutacak bir biçimde düzenlemesini teknik açıdan olanaklı kılan plandır.
Kentsel planlamanın en temel unsurlarından birisi olan imar planların kademeli birlikteliği ilkesine göre, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının uygun olması gereken üst ölçekli plan kademeli olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planıdır. Söz konusu planda, daha üst ölçekli 1/25.000 ölçekli plana uygunluk göstermelidir. Hiyerarşik planlama ilişkisine göre, bir plan bir üst ölçekli plan tarafından yönlendirilmeli ve ona uyumu noktasında denetlenmelidir. Başka bir ifadeyle, 1/5000 ölçekte bir plan yapılması gerek teknik gerekse imar mevzuatı açısından bir zorunluluktur.
Bu itibarla, imar mevzuatımızın öngördüğü planlama süreci doğrultusunda, 1/25.000 ölçekli nazım imar planı uyarınca hazırlanacak daha somut belirlemelere yer veren 1/5000 ölçekli nazım imar planı sonrasında, buna uygun olarak uygulama imar planı hazırlanması suretiyle uygulamaya geçilmesi gerekmektedir.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "B.3.14. Kentsel Çalışma Alanları" başlıklı maddesinde: "Bu alanlarda özel ve kamu kurum ve kuruluşları, ticaret ve iş merkezleri, turizm tesisleri, eğitim ve sağlık tesisleri ile dumansız, kokusuz, atık ve artık bırakmayan ve çevre sağlığı yönünden tehlike yaratmayan imalathaneler; mamul veya işlenmiş malzemeden eşya üretenler; montaj, tamir, paketleme ve ambalajlama yapanlar; patlayıcı ve yanıcı maddeler içermeyen tesisler; yüksek teknolojiye dayalı faaliyette bulunan işletmeler ile spor tesisleri ile akaryakıt ve LPG istasyonları yer alabilir. Kentsel çalışma alanlarının yer seçiminde çevre yerleşimlerin güvenliğine ilişkin tüm önlem ve önceliklerin bağlı bulunduğu mevzuata göre yapılması zorunludur. (s.705)" kuralı getirilmekte ve Plan Açılma Raporunda: "Kentsel çalışma alanları içinde yer alabilecek akaryakıt ve LPG istasyonları ile parlayıcı-patlayıcı madde içeren dinamit deposu, üretimhane, sanayi ve depolama tesisleri vb. tüm kullanımlar için, yarattığı risk ve tehlikelerin giderilebilmesine yönelik özel bir çalışma yapılmalıdır." (s.475), ayrıca "Akaryakıt istasyonları ve LPG üretim-dağıtım aktarım alanlarının bulunduğu kentsel bölgelerin içerdikleri kentsel riskler bakımından derinlemesine inceleneceği Afetler, Risklerin Önlenmesi Ana Planı ve Afet Yönetim Planı ve Sakınım Planı’nın yapılması" (s.477) ilkeleri benimsenmiştir.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "B.3.20. Stratejik Yapı ve Tesisler" başlıklı maddesinde: "Sanayi, depolama alanları ve stratejik öneme sahip yapı ve tesislerin (doğalgaz dağıtım merkezleri, akaryakıt ve sıvılaştırılmış gaz depoları ve dolum tesisleri, ana trafo ve gerilim hatları, cephanelikler, çöp transfer istasyonları ve depolama alanları, su depoları vb.) konut alanlarının dışında yer seçmesi esas"ını (s.707) benimsemiştir. Plan Açıklama Raporu; 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planını, genel anlamda belirlenmiş stratejik öneme sahip yapı ve tesislerin, söz konusu kent için yerel özellik ve dinamikler gereği genel çerçevesiyle analiz edildiği bir ölçek(s.682) olarak nitelendirmektedir.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planına göre; Akaryakıt ve LPG İstasyonlarının, genel anlamda ve soyut olarak belirlenmiş kentsel çalışma alanları içerisinde yer alabileceği, kentsel çalışma alanında yer alabilecek diğer kullanımlar ve nitelikleri de dikkate alındığında, kent için yerel özellikler ve dinamiklere göre “kullanımlar arası uyum” ilkesi çerçevesinde yer seçimi yapılmak suretiyle1/25.000 ölçekli Nazım İmar Planında meskun/gelişme konut alanları içerisinde daha somut şekilde kentsel çalışma niteliğinde kullanımlar olan "özel ve kamu kurum ve kuruluşları, ticaret ve iş merkezleri, turizm tesisleri, eğitim ve sağlık tesisleri ile dumansız, kokusuz, atık ve artık bırakmayan ve çevre sağlığı yönünden tehlike yaratmayan imalathaneler; mamul veya işlenmiş malzemeden eşya üretenler; montaj, tamir, paketleme ve ambalajlama yapanlar; patlayıcı ve yanıcı maddeler içermeyen tesisler; yüksek teknolojiye dayalı faaliyette bulunan işletmeler ile spor tesisleri ile akaryakıt ve LPG istasyonları"nın alt ölçekli planlarda yer alması, üst ölçekli bu plana aykırı olduğu şeklinde değerlendirilemez.
Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlığa konu parselin, 1/25.000 ölçekli nazım imar planında Mesken Konut Alanında, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar değişikliğinde Akaryakıt ve LPG Servis İstasyonu alanında kaldığı anlaşılmakta olup, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği alan (bölge) bazında karar kullanım getiren 1/25.000 ölçekli nazım imar planına aykırılık oluşturmadığından, idare mahkemesinin dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin kullanım kararının 1/25.000ölçekli nazım imar planına aykırılık teşkil ettiği yönündeki gerekçesinde hukuki isabet görülmemiştir.
Davalı Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığının da hissedarı olduğu Ankara İli, Yenimahalle İlçesi, ……. Mahallesi, 15133 ada, 1 parsel sayılı taşınmaza yönelik parselasyon yapılmasına dair Yenimahalle Belediye Encümeninin 02/02/2017 tarihli, 138 sayılı kararı ile bu kararın onaylanmasına dair Ankara Büyükşehir Belediye Encümeninin 16/02/2017 tarihli, 511 sayılı kararının iptali yolunda Ankara 14. İdare Mahkemesince verilen 04/10/2018 günlü, E:2018/1284, K:2018/1990 sayılı karara karşı davalı idarece yapılan istinaf başvurusu Dairemizin 27/03/2019 günlü, E:2018/1227, K:2019/279 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
Maddi olayda, 1/25.000 ölçekli imar planında Mesken Konut Alanı kapsamında, taşınmazın konumu, çevre kullanımlarla uyumlu olduğu (çevresinde konut fonksiyonu dışında, taşınmazın kuzeyinde ticaret fonksiyonu taşıyan alanların yer aldığı, taşınmazın 35 metrelik yolundan cephe alındığı hususları) göz önüne alındığında1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları ile getirilen Akaryakıt ve LPG Servis İstasyonu kapsamında yapılabilecek fonksiyonların üst ölçekle çeliştiğinin kabulü mümkün değildir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun "Büyükşehir belediyesinin görev ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (b) bendinde: "...büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını, bu planlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon planlarını ve imar ıslah planlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulamasını denetlemek; nazım imar planlarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmayan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmak veya yaptırmak", (c) bendinde: "Kanunlarla büyükşehir belediyesine verilmiş görev ve hizmetlerin gerektirdiği proje, yapım, bakım ve onarım işleriyle ilgili her ölçekteki imar plânlarını, parselasyon plânlarını ve her türlü imar uygulamasını yapmak ve ruhsatlandırmak, 20.07.1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmak" hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda anılan hükümlerin değerlendirilmesinden; büyükşehir belediyesinin; nazım imar planının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar planlarını yapmayan ilçe belediyelerinin uygulama imar planlarını ve kanunlarla büyükşehir belediyesine verilmiş görev ve hizmetlerin gerektirdiği proje, yapım, bakım ve onarım işleriyle ilgili her ölçekteki imar planları dışındaki 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yapımında doğrudan yetkisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, uyuşmazlıkta davalı idarelerden Ankara Büyükşehir Belediyesinin de hissedar olduğu uyuşmazlık konusu taşınmazın fonksiyonunun "Oyun Alanı"ndan "Kısmen Ticaret, Kısmen Akaryakıt + LPG İstasyon Alanı"na dönüştürülmesine yönelik olarak aynı tarihli 1/5000 ve 1/1000 ölçekli nazım ve uygulama imar planı değişiklerinin doğrudan Ankara Büyükşehir Belediye Meclisince kabul edildiği görüldüğünden, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği işleminde yetki yönünden de hukuka uyarlık görülmemiştir.
Uyuşmazlık konusu taşınmazda yapılan 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planı değişikliğinin kabulü yolundaki Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin 13.10.2017 tarihli, 2094 sayılı kararının iptali istemiyle komşu tarafından açılan davada, dava konusu işlemin iptali yolunda Ankara 14. İdare Mahkemesince verilen 04/10/2018 günlü, E:2018/1284, K:2018/1990 sayılı karara karşı yapılan istinaf başvurusu Dairemizin 27/03/2019 günlü, E:2019/132, K:2019/280 sayılı kararda belirtilen gerekçelerle birlikte reddedildiği, temyiz edilmesi üzerine Danıştay Altıncı Dairesinin 2019/15662 esasına kayden devam ettiği görülmektedir.
Dava konusu işlemin iptali yolunda Ankara 14. İdare Mahkemesince verilen 30/11/2018 günlü, E:2018/102, K:2018/2516 sayılı karar usul ve hukuka uygun olup kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığından, istinaf başvurusunun yukarda belirtilen gerekçelerle birlikte REDDİNE, istinaf yargılama giderlerinin başvuranın üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan miktarın hükmün kesinleşmesinden sonra başvurana iadesine, 2577 sayılı Yasanın 45. maddesinin 6. fıkrası kapsamında bulunmayan karara karşı tebliğini izleyen günden itibaren 30 gün içerisinde Danıştay'a temyiz yolu açık olmak üzere, 05/11/2019 tarihinde oybirliği ile karar verildi. (¤¤)