(2577 S. K. m. 45) (2918 S. K. Ek m. 2)
İSTEMİN ÖZETİ: ……. plaka sayılı aracın 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun Ek 2/3-b maddesi uyarınca 30 gün süre ile trafikten men edilmesine ilişkin 28/12/2019 günlü ve 1163136 sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada; yapılan denetim esnasında düzenlenen tutanağın içeriğinden, 2918 sayılı Kanunun Ek 2. maddesinde belirlenen kurallara uyulmaksızın ticari yolcu taşımacılığı yapıldığı hususunun açık bir şekilde ortaya konulduğu gerekçesiyle davanın reddine ilişkin İstanbul 8. İdare Mahkemesi'nce verilen 26/03/2020 tarih ve E:2020/8, K:2020/565 sayılı karara karşı, davacı tarafça istinaf yoluna başvurularak; aracın ticari taksi olarak hizmet verdiği, dolmuş taşımacılığının yapılmadığı, davalı idarece tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı iddialarıyla, kararın kaldırılması ve işlemlerin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Savunma verilmemiştir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Sekizinci İdare Dava Dairesi'nce gereği görüşüldü:
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 6545 sayılı Kanunun 19. maddesi ile değişik 45. maddesinin 3. fıkrasında; "Bölge İdare Mahkemesi, yaptığı inceleme sonunda ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulursa istinaf başvurusunun reddine karar verir. Karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise gerekli düzeltmeyi yaparak aynı kararı verir." hükmü yer almaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; istinaf başvurusuna konu mahkeme kararı hukuka uygun bulunduğundan ve başvuru dilekçesinde ileri sürülen iddialar da söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediğinden istinaf başvurusunun reddine, aşağıda dökümü yapılan 224,60-TL istinaf yargılama giderlerinin başvuran üzerinde bırakılmasına ve posta ücreti avansından artan kısmın hükmün kesinleşmesinden sonra ilgililere iadesine, kararın tebliğini izleyen 30 gün içerisinde Danıştayda temyiz yolu açık olmak üzere 03/11/2020 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
Karşı Oy :2709 sayılı 1982 Anayasasının "Temel Haklar ve Ödevler"i düzenleyen II.Kısmının "Suç ve Cezalara İlişkin Esaslar" başlıklı 38.maddesinde, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez.
Suç ve ceza zamanaşımı ile ceza mahkumiyetinin sonuçları konusunda da yukarıdaki fıkra uygulanır.
Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur..." hükmü yer almıştır.
Anayasanın alıntısı yapılan 38.maddesinin birinci fıkrasında "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz" denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur" ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir. Anayasanın 38.maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
Anayasanın 38.maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı olan ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.
Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması, idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasanın 38.maddesindeki ilkelerin adli suç ve cezalar ile idari suç ve cezalara aynı kapsam ve düzeyde uygulanması işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda yasama organının ağır işleyen yapısı karşısında ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları doğrultusunda idari suç ve cezaların adli suç ve cezalara göre daha sık değiştirilme ihtiyacının belirmesi de suçun ve cezanın kanuniliği ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanmasını gerektirmektedir.
Buna karşılık suçta ve cezada kanunilik ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin olarak kanun metninde yalnızca genel bir atıfla yetinilmesi yeterli değildir. Anayasa Mahkemesi, Ceza yaptırımına bağlanan fiilin kanunun "açıkça" suç sayması şartına bağlanmış olmasıyla, suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin şekli bakımdan kanun biçiminde çıkarılmasını yeterli bulmayıp bunların içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olmaları gerektiğini belirtmektedir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir. [AYM E:2014/100 K:2015/6 sayılı kararı]
Diğer taraftan, 1982 Anayasasının 2.maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında, "hukuki güvenlik" ile "belirlilik ilkeleri"ni hukuk devletinin önkoşullarından saymaktadır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan "hukuki güvenlik ilkesi"nin; hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde Devlete güven duyabilmesini, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığını, "belirlilik ilkesi"nin ise; yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade ettiğini vurgulamaktadır. [AYM E:2014/87 K:2015/112 sayılı kararı]
Anayasanın yukarıda yer alan hükümleri gereğince kanunla düzenlenmesi öngörülen hususlarda, genel olarak bir başka kanuna salt atıfta bulunulması belirlilik ilkesinin sağlandığını göstermez. Ayrıca yasada geçen ifadelerin açık anlaşılır ve net olması hususunda tereddüte yer bırakılmamalıdır. Yasal düzenleme, idari yaptırım uygulamaları ile ilgili olarak genel ilkeleri ortaya koymalı, cezayı gerektiren hâl ve durumlar ile karşılığında verilecek cezaları anlaşılabilir ve açıkça belirlemelidir.
Uyuşmazlık konusu olayın çözümüne ilişkin olan ve2918 sayılı Kanunun Ek 2.maddesinde değişiklik getiren 7148 sayılı Yasanın 26.maddesinde,"... 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında ilgili belediyeden;
a) Çalışma izni/ruhsatı almadan,
b) Alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında,
c) Alınan izin/ruhsatta belirtilen çalışma bölgesi/güzergâh dışında
belediye sınırları dâhilinde yolcu taşımak yasaktır. Bu fıkranın (a) bendine uymayanlara 5.010 Türk lirası, (b) bendine uymayanlara 2.018 Türk lirası, (c) bendine uymayanlara 1.002 Türk lirası idari para cezası verilir. Fiilin işlendiği tarihten itibaren geriye doğru bir yıl içinde tekerrürü hâlinde, bu fıkrada yer alan idari para cezaları iki kat olarak uygulanır.
İşleteni veya sahibi, sürücüsünün kendisi olup olmadığına bakılmaksızın aracın bu maddenin üçüncü fıkrasına aykırı olarak kullanılmaması hususunda gerekli tedbirleri almak ve denetimini yapmakla yükümlüdür. Araç, bu maddenin üçüncü fıkrasının;
a) (a) bendinin ihlali hâlinde altmış gün,
b) (b) bendinin ihlali hâlinde otuz gün,
c) (c) bendinin ihlali hâlinde ise on beş gün
süreyle trafikten menedilir.
" hükmü düzenlenmiştir.
Yasa maddesinin (Ek 2.madde) ilk halinde aracın üretim amacı dışında yolcu veya yük taşımacılığında kullanılması hali için ceza öngörülmüşken, 31/05/2012 tarihinde kabul edilen 6321 sayılı Kanunla maddeye eklenen 3.fıkrayla, "İlgili belediyeden izin veya ruhsat almaksızın, belediye sınırları dâhilinde ticari amaçlı yolcu taşıyan kişiye, bağlı bulunduğu durak, işyeri ve işletmelerin sorumlularına birinci fıkrada gösterilen idari para cezası üç kat olarak, fiilin işlendiği tarihten itibaren bir yıl içinde tekerrürü halinde ise beş kat olarak uygulanır. Ayrıca, araç her defasında altmış gün süre ile trafikten men edilir." hükmü getirilerek, "korsan" olarak tabir edilen şehiriçinde ticari amaçlı kayıt dışı yolcu taşımacılığı engellenip, hem taşımacılık hizmetlerinin düzene sokulması hem de kurallara bağlı olarak yolcu taşımacılığı yapan esnafın haklarının korunması amaçlanmış, yukarıda alıntısı yapılan değişiklik ile de yaptırımlar 5216 ve 5393 sayılı yasa kapsamında alınan ruhsat/izinlere göre yeniden belirlenmiştir.
Yapılan bu düzenlemenin gerekçesinde ise, "Madde ile, ilgili belediyeden çalışma izni/ruhsatı almadan, alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında ya da alınan izin/ruhsatta belirtilen güzergah dışında faaliyet gösterenler için uygulanacak yaptırımlar ayrı ayrı düzenlenmiştir. Anayasa Mahkemesinin iptal gerekçelerine de uygun olarak; araç işleteni veya sahibi, sürücüsünün kendisi olup olmadığına bakılmaksızın aracın yukarıdaki hususlara aykırı olarak kullanılmaması için gerekli tedbirleri almak ve denetimini yapmakla yükümlü kılınmıştır." şeklinde açıklamaya yer verilmiştir.
Yeni yasal düzenlemede (Ek2/3-b maddesinde) "alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında" belediye sınırları dâhilinde yolcu taşıyanlara idari para ceza verileceği ve aracın trafikten men edileceği belirtilmiş, alınacak izinler konusunda 5393 sayılı Yasa ile 5216 sayılı yasaya atıfta bulunulmuştur. Ancak, belediye sınırları dahilinde taşınan yolcunun taşınma amacıyla (ticari taşımacılık v.s) ilgili herhangi bir ayrıma gidilmediği gibi atıfta bulunulan 5393 ve 5216 sayılı Yasalarda faaliyet konusu ve verilecek izinlerin açıkça sayılmadığı görülmüştür.
Bu çerçevede, Yasa ile getirilen faaliyet konusuyla tam olarak hangi faaliyetin anlaşılması gerektiği açık değildir. Yasanın atıfta bulunduğu 5393 ve 5216 sayılı Yasalarda da belediye sınırları içerisindeki yolcu taşımacılığına dair faaliyet konuları belirlenmemiştir. Buna karşın sözkonusu 5393 ve 5216 sayılı Yasalar uyarınca çıkarılan genel düzenleyici işlemlerde şehir içi taşımacılığına dair usul ve esaslar belirlenmekte hangi faaliyet için hangi izinlerin gerektiği bu tür işlemlerle ortaya konulmaktadır. Ayrıca maddenin değişiklikten önceki halinde "ticari amaçlı" yolcu taşımacılığına yönelik yaptırım öngörülmüş iken maddede yapılan değişiklik ile izinsiz "yolcu taşıma"nın yaptırıma tabi tutulması öngörülmüş, taşımacılığın ticari amaçla yapılıp yapılmamasıyla ilgili herhangi bir ayrıma gidilmemiştir. Bu haliyle, belediye sınırları içerisinde yolcu koltuğunda taşınan herhangi bir yolcu için (ev halkı, arkadaş v.s dahil) idari yaptırımlara muhatap olunabileceği gibi belirsiz bir durum ortaya çıkmaktadır.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, 2918 sayılı Kanunun Ek 2/3-b maddesinde yer alan "Alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında" ibaresinin, Anayasanın 38.maddesine, maddenin devamındaki "belediye sınırları dâhilinde yolcu taşımak yasaktır." ibaresinin de belirsiz olması (ticari olan/olmayan tüm yolcuları kapsayıp kapsamadığı yönünden) nedeniyle Anayasanın 2.maddesine, ve "(b) bendinin ihlali hâlinde otuz gün" ibaresininde, ceza vermeyi gerektiren önceki ibarelerin aykırılıklarından dolayı Anayasanın 2. ve 38.maddelerine aykırılık taşıdığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu durumda, 2918 sayılı Kanunun Ek 2/3-b maddesinde yer alan "Alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında" ibaresinin, maddenin devamındaki "belediye sınırları dâhilinde yolcu taşımak yasaktır." ibaresinin ve "(b) bendinin ihlali hâlinde otuz gün" ibaresinin Anayasaya aykırı olduğu ve itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine götürülmesine karar verilmesi gerekirken, davanın karara bağlanması yönünde oluşan çoğunluk kararına bu yönüyle katılmıyorum. (¤¤)