(2709 S. K. m. 2) (5510 S. K. m. 86, 102, 107) (2577 S. K. m. 45, 46, 49) (213 S. K. m. 253) (Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği m. 107)
İSTEMİN ÖZETİ: İzmir'de faaliyette bulunan davacı işyeri ile ilgili olarak, istenen defter, kayıt ve belgeleri eksiksiz olarak sunmaması nedeniyle 5510 sayılı yasanın 102. Maddesi uyarınca 21.330,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin İzmir Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Urla Sosyal Güvenlik Merkezinin 19/12/2018 tarih ve 17359188 sayılı işleminin iptali ile bu işlem nedeniyle ödenen istemiyle açılan davada; davacının işyerine ait kayıt ve belgelerin, incelenmek üzere ibraz süresinin son günü olan 05.12.2017 tarihinde davalı idareye teslim edilmek üzere davacı tarafından .... kuryeye teslim edildiği, sonrasında da davalı idarece kayıt ve belgeler teslim alınarak gerekli incelemeler yapıldıktan sonra davacı şirkete iade edildiği hususunun sabit olduğu, ancak davalı idare tarafından tesis edilen dava konusu işlemin, davacının süresi içerisinde davalı idare tarafından istenilen belgelerin davalı idareye ibraz edilmemesinden dolayı değil, ilgili belgelerin davalı idareye süresi içerisinde eksik ibraz edilmesinden dolayı tesis edildiği ve daha önce davacı şirkette çalışmasına rağmen sigortasının yapılmadığından bahisle davalı idareye "davacı şirkette fatura ve sevk irsaliyelerinin üzerine imza attığı ve çalışmasının fatura ve sevk irsaliyelerinin incelenmesi halinde ortaya çıkabileceği" yönündeki beyanı ile davacı şirket hakkında Ü.O. tarafından yapılan şikayet üzerine davalı idare tarafından dava konusu işlemin dayanağı olan davacı şirketin defter ve belgelerinin incelenmeye başlanıldığı da gözönüne alındığında, 01/10/2014-12/11/2015 tarihleri arasındaki fatura ve sevk irsaliyelerinin davalı idareye ibraz etmesine yönelik davacıya yapılan tebligata rağmen davacı tarafından fatura ve irsaliyelerin tam olarak davalı idareye ibraz edilmediği sabit olduğu ve davacının 5510 sayılı Kanunun 102. madde hükümlerini ihlal edildiği sonuç ve kanaatine varıldığı, bu durumda, 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddi yolunda İzmir 4. İdare Mahkemesi Hakimliğince verilen 31/12/2019 tarih, E:2019/176, K:2019/1443 sayılı kararın; belge isteme yazısının gereğinin süresi içinde yerine getirildiği, bu belgeler üzerine kayıt inceleme tutanağı düzenlendiği, eksik sunulduğu ileri sürülen irsaliyelerin ilgili yazı ile istenmediği, daha sonrada eksikliğin tamamlanmasının da istenmediği, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek istinaf yoluyla kaldırılması istemidir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: İstinaf başvuru dilekçesine yanıt verilmemiştir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren İzmir Bölge İdare Mahkemesi Altıncı İdare Dava Dairesince; dava dosyasında yer alan bilgi ve belgeler incelenerek gereği görüşüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun "İstinaf" başlıklı 45. maddesinde, "... İstinaf, temyizin şekil ve usullerine tabidir.
...
4. Bölge idare mahkemesi, ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulmadığı takdirde istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verir. Bu hâlde bölge idare mahkemesi işin esası hakkında yeniden bir karar verir. İnceleme sırasında ihtiyaç duyulması hâlinde kararı veren mahkeme veya başka bir yer idare ya da vergi mahkemesi istinabe olunabilir. İstinabe olunan mahkeme gerekli işlemleri öncelikle ve ivedilikle yerine getirir.
...
6. Bölge idare mahkemelerinin 46 ncı maddeye göre temyize açık olmayan kararları kesindir. " kurallarına yer verilmiş; "Temyiz" başlıklı 46. maddesinde Bölge İdare Mahkemelerinin kararlarının tebliğini izleyen 30 gün içerisinde Danıştayda temyiz edilebileceği öngörüldükten sonra temyize tabi kararlarının hangileri olduğu sayma yoluyla sınırlanarak belirlenmiş, "temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar" başlıklı 49. maddesinde,"1. Temyiz incelemesi sonunda Danıştay;
a) Kararı hukuka uygun bulursa onar. Kararın sonucu hukuka uygun olmakla birlikte gösterilen gerekçeyi doğru bulmaz veya eksik bulursa, kararı, gerekçesini değiştirerek onar.
b) Kararda yeniden yargılama yapılmasına ihtiyaç duyulmayan maddi hatalar ile düzeltilmesi mümkün eksiklik veya yanlışlıklar varsa kararı düzelterek onar.
2. Temyiz incelemesi sonunda Danıştay;
a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması, sebeplerinden dolayı incelenen kararı bozar.
3. Kararların kısmen onanması ve kısmen bozulması hâllerinde kesinleşen kısım Danıştay kararında belirtilir...." kuralına yer verilmiştir.
Dava, denetmen tarafından istenen defter, kayıt ve belgeleri eksik sunduğu ileri sürülerek davacının 5510 sayılı yasanın 102. maddesi uyarınca 21.330,00 TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun "prim belgeleri ve işyeri kayıtları" başlıklı 86. maddesinin 2. fıkrasında; "İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır...
Bu maddede belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde, 102 nci maddeye göre işlem yapılır. "; "kurumca verilecek idarî para cezaları" başlıklı 102. maddesinde 1. fıkrasının (e) bendinde, "Kurumca dayanağı belirtilmek suretiyle diğer kanunlarda aşağıda belirtilen fiiller için idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıca bu Kanunun;...
86. maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;
1) Bilânço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlar için, aylık asgari ücretin oniki katı tutarında, ... idari para cezası uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda anılan Yasanın 86/2 maddesi ile işverenlere işyeri ile ilgili defter, kayıt ve belgeleri saklama ve istendiğinde kurumun inceleme elemanlarına onbeş gün içinde tam olarak verme yükümlülüğü getirildiği; anılan yükümlülüğü süresi içinde tam olarak yerine getirmeyen işverenin bilanço esasına göre defter tutması durumunda asgari ücretin oniki katı tutarında idari para cezası ile cezalandırılacağı açıktır.
Bu çerçevede yasakoyucunun; çalışanların ve işverenlerin çalışma yaşamında hak ve yükümlülüklerini kullanmaları ve yerine getirmelerini sağlamak üzere öngördüğü kurallara aykırı davranışlar idari yollarla cezalandırılmasını öngördüğü açıktır. Ancak bu durumda da; yasanın öngördüğü yükümlülüklerin yerine getirilmediğinin idarece açıkça ortaya konulması; hukuksal olarak gerçek, yeterli ve geçerli delillerle kanıtlanması, nihayet kabahat niteliğinde bu fiillerin cezalandırılmasında da; kişisellik, yasallık, lehe yorum, ıslah amacı gibi ceza hukukunun genel ilkelerinin idarece gözetilmesi gerekeceği tartışmasızdır.
Diğer yandan; 5510 sayılı Yasanın 107. maddesi uyarınca, "5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun sosyal sigorta hükümleri ile getirilen hak ve yükümlülükleri ve sosyal sigorta işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek" amacıyla çıkarılan Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliğinin "işyeri kayıtlarının ibrazı" başlıklı 107. maddesinde, "(1) İşyeri kayıt belgelerini saklama yönünden;
a) İşverenler, işyeri sahipleri ve alt işveren işyeri ile ilgili tüm defter ve belgeleri, istenilmesi hâlinde, Kurumun denetim ve kontrolle görevlendirilmiş ilgili memurlarına göstermek üzere, ilgili bulundukları yılı takip eden takvim yılından başlayarak 10 yıl süreyle, Kamu idareleri 30 yıl süreyle, tasfiye ve iflas idaresi memurları ise görevleri süresince saklamak zorundadırlar.
...
(4) Defter ve belgeler Kanunun 99 uncu maddesi gereğince 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanununa göre yapılacak bildirim ile istenilebileceği gibi, işveren, işveren vekili, işyeri sahibi, alt işveren veya sigortalıyı devir alan işveren ile düzenlenecek tutanakla da istenebilir.
(5) Yapılacak tebligata rağmen, 15 gün ya da haklı bir sebep ileri sürülerek yazılı istekte bulunulması veya bu durumun ilgililerin şahsen başvurusu ile bir tutanakla tespiti üzerine verilen mehil süresi içinde ibraz edilmeyen defter ve belgelerin daha sonra ibraz edilmesi hâlinde de gerekli inceleme yapılır.
(6) İşveren, işyeri sahibi, işveren vekili, alt işveren veya sigortalıyı devir alan işveren tarafından haklı bir sebep ileri sürülerek istenilen mehil süresi, ilgili denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurca belirlenir ve ilgiliye yazılı bildirilir. Zamanaşımının söz konusu olduğu hâllerde mehil süresine ilişkin istekler kabul edilmez.
...
(8) İşverenler, işyeri sahipleri ve alt işveren ilgili mevzuat gereğince tutmak zorunda olduğu tüm defter, kayıt, bilgi ve belgeleri istenilmesi halinde ibraza yükümlüdür. İstenildiği halde ibraz edilmeyen defter, kayıt, bilgi ve belgelerden herhangi birinin veya birkaçının eksik ibrazı, yükümlülüğün tam olarak yerine getirilmediği hükmünde sayılır.
(9) İşverenler, işyeri sahipleri ve alt işveren ilgili mevzuat gereğince tutmak zorunda olduğu tüm defter, kayıt, bilgi ve belgelerden istenilen herhangi birinin veya bir kaçının mücbir sebep olmaksızın ibraz edilemeyeceğinin bildirilmesi, idari para cezasının uygulanmasına engel teşkil etmez.
(10) Kurum mevzuatı uyarınca yapılacak inceleme nedeniyle gerçek ve tüzel kişilere veya tüzel kişiliği bulunmayan kurum ve kuruluşlara, yapılacak tebligata rağmen kayıt ve belgelerin ibraz edilmemesi halinde Kanunun 102 nci maddesi hükümleri uygulanır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Olayda, davacı şirkete yönelik olarak sigortalılık bildirimlerinin yapılmadığı yolunda bir işçisinin yakınması üzerine inceleme başlatıldığı, yakınıcının çalışmasına yönelik olarak bazı irsaliyelerde imzası olduğunu ileri sürdüğü, inceleme elemanının 15.11.2017 tarihli yazısı ile "01.102.014 - 30.11.2015" döneminde "yasa gereği tutulması zorunlu defter ve belgeler, sigortalı işe giriş, işten ayrılış bildirgeleri, SGK evrakları, puantaj kayıtları, ücret bordroları, personel özlük dosyaları, muhtasar beyannamelerin" sayma yoluyla istendiği, davacının süresi içinde "2014 ve 2015 yılları yevmiye ve defter-i kebir (e-defter), ücret bordroları, muhtasar beyannameler, personel özlük dosyaları, işe giriş ve çıkış bildirgelerini sunduğu, bu belgeler üzerinde işyeri temsilcisi ile birlikte 27.09.2018 tarihli "inceleme tutanağı" düzenlendiği, tutanakta "sevk irsaliyelerinin ibraz edilmediği, bu nedenle irsaliyeler ile ilgili tespit yapılmadığı" açıklamasına yer verildiği, ancak belge isteme yazısında bazı belgeler sayma yoluyla istendiği halde bunlar arasında açıkça "irsaliyelere" yer verilmediği, belgelerden teslim edildikten sonra da bu yönde eksikliğin tamamlanmasının davacıdan istenmediği, denetmenin 213 sayılı VUK'nun 253. maddesi kapsamında irsaliyelerin tutulması zorunlu vesika olduğu değerlendirmesi yaparak, davacının eksik kayıt ve belge sunması nedeniyle cezalandırılmasını önerdiği, dava konusu işlemin bu öneri üzerine tesis edildiği, ilk derece Mahkemesince yakınıcının irsaliyeler üzerinde imzasının bulunduğu yolunda beyanları da gözönünde bulundurularak, davacının eksik belge sunduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verdiği görülmektedir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında, Anayasamızın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, "insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devletin organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet" olarak tanımlanmıştır.
Anayasamızın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinin en önemli unsurlarından birisi "hukuki güvenlik ilkesidir". Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Diğer bir ifadeyle hukuki güvenlik ilkesi, kişilerin hukuksal ilişkiler kurarken tabi olacakları hukuk kurallarını önceden bilmeleri anlamına gelirken, "idari istikrar ilkesi" ise, bu kurallara dayanılarak kazanılan hakların korunacağı güvencesinin kişilere verilmesini ifade etmektedir.
Hukukun üstünlüğünün egemen olduğu bir devlette hukuk güvenliğinin sağlanması, hukuk devleti ilkesinin yerine getirilmesi için zorunlu koşullardandır. Hukuki güvenlik ise; açık, belirgin, istikrarlı ve öngörülebilir hukuk kurallarının yürürlüğe konulup uygulanması ile sağlanır. Diğer bir deyişle, belirsiz, duraksama doğuran ve keyfiliğe neden olabilecek uygulamalara yol açacak şekilde düzenleme yapılması hukuk güvenliği ilkesiyle bağdaşmaz. Bu bakımdan, öngörülebilir kurallar konulması, hukuk güvenliğinin tesisi için zorunludur.
Bu durumda; her ne kadar irsaliyeler ve faturalar 213 sayılı Yasa uyarınca "tutulması zorunlu" belge niteliği gösteriyor ve incelemenin nedeni yakınmada irsaliyeler üzerindeki imzalar çalışma ilişkisinin kanıtı olarak ileri sürülüyor olsa da; 5510 sayılı Yasanın 86/2 maddesinde "yasal olarak tutulması zorunlu" defter ve kayıtlar nitelemesi ve tanımının yapılmadığı, herhangi bir ayrım ve niteleme yapılmaksızın "defter, kayıt ve belgelerin" saklanması ve istenmesi durumunda süresi içinde sunulması yükümlülüğü getirildiği gözönünde bulundurulduğunda; inceleme elemanının incelemenin kapsam ve gereklerini takdir ederek belge isteme yazısına 86/2 maddesinin konusu belgeleri isteyebileceği, bu belgelerin açıkça istenmediği durumlarda ilgili için yükümlülüğün yerine getirilmemesinden söz edilmesi olanağı bulunmadığı, idarenin işlemlerinde "belirlilik" ilkesine uygun olarak yükümlülüğün sınırlarını duraksamaya yer bırakmaksızın belirlemesi gerektiği, aksi durumda hukuk güvenliği ilkesinin ihlal edilmiş olacağının kabulü gerektiğinden; belge isteme yazısında açıkça sayılmamış olan belgelerin sunulmaması durumunda ilgilinin yükümlülüğünü yerine getirmediğinin kabulüne hukuksal olanak bulunmadığından; dava konusu işlemde "konu ve neden" yönünden hukuksal uyarlık, aksi yönde verilen başvuruya konu ilk derece Mahkemesi kararında hukuksal isabet bulunmamaktadır.
Diğer yandan; her ne kadar ödenen tutar ve ödeme tarihi davacı tarafından dava dilekçesi ve eklerinde gösterilmemiş ise de; davacının dilekçesinde bu işlem nedeniyle ödediği tutarın iadesi isteminin kabulü ile davacı tarafından ödenen tutarın davalı idarece davacıya geri verilmesine hükmedilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle; istinaf başvurusunun kabulüne, İzmir 4. İdare Mahkemesince "davanın reddi" yolunda verilen 31/12/2019 tarih, E:2019/176, K:2019/1443 sayılı kararın kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline, davacının ödediği tutarın davacıya idarece geri verilmesi isteminin kabulüne; davanın tam yargıya ilişkin kısmının tutarı davacı tarafından belirtilmediğinin davacı vekili için Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlen 1.700,00 TL maktu avukatlık ücretinin davalı idarece davacıya ödenmesine; aşağıda ayrıntısı gösterilen ve davacı tarafından karşılanan ilk aşama ve istinaf aşaması yargılama giderleri toplamı 319,55 TL yargılama giderinin davalı idare tarafından davacıya ödenmesine, bu aşamada davacıdan yersiz alınan 54,40 TL karar harcının istemi halinde, yatırılan posta gideri avansından artan tutarın Mahkemesince yatırana iadesine, 17/11/2020 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi. (¤¤)