(2577 S. K. m. 26, 45)
İSTEMİN ÖZETİ: Antalya İli, Muratpaşa İlçesi, ... Mahallesi, 5809 ada, 1 sayılı parselin imar planında "Telekom Alanı" olarak ayrıldığı ve bugüne kadar kamulaştırılmayarak mağdur olunduğu, mülkiyet hakkının kısıtlandığı ve dava konusu taşınmaza ilişkin kamulaştırma bedelinin ödenmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin davalı idarenin 16/08/2018 tarih ve E.16470 sayılı işleminin iptali ile kamulaştırma bedeline karşılık olarak faizi ile birlikte 1.156.032,24 TL ödenmesine hükmedilmesi talebiyle açılan davada, "taşınmazda davacıların hissesine düşen 956.032,24TL'nin ıslah tarihi olan 29/08/2019 tarihinden itibaren, 200.000,00 TL'nin dava açma tarihi olan 24/09/2018 tarihinden itibaren işleyecek yasal faizi ile birlikte toplamda 1.156.032,24TL'nin davalı idarece davacılara ödenmesi gerektiği; Öte yandan, hükmolunan tazminat tutarının, davalı idarece davacılara ödenmesi üzerine taşınmazdaki davacılar hissesinin davalı idare adına tapuda tescil edilmesi sırasında kamulaştırma bedeli yerine geçecek miktar olarak kabul edilmesi ve buna göre işlem yapılması da zorunlu olduğu" gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline ve kamulaştırma bedeli ödenmesi talebinin kabulüne dair verilen Antalya 2 nci İdare Mahkemesi'nin 07.10.2019 tarih ve E: 2018/982, K: 2019/862 sayılı kararının; davalı idare vekilince, Uygulama İmar Planındaki telekom alanının kamulaştırılmasının Bakanlık görev alanına girmediği, tasarrufu engelleyici bir işlem tesis edilmediği, mahkemece Bakanlık aleyhine karar verilmesinin mevzuata aykırı olduğu iddialarıyla istinaf yolu ile kaldırılması istenilmektedir.
DAVALI SAVUNMASININ ÖZETİ: Savunma verilmemiştir.
DAVACI SAVUNMASININ ÖZETİ: Savunma verilmemiştir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Konya Bölge İdare Mahkemesi 2 nci İdari Dava Dairesi'nce, "Olayda, davacılardan ...in davanın devamı esnasında vefat ettiği ve murislerin davaya devam etme talebinde bulundukları görüldüğünden;
2577 sayılı Kanun'un 26/1 inci maddesinde, "Dava esnasında ölüm veya herhangi bir sebeple herhangi bir sebeple tarafların kişilik veya niteliğinde değişiklik olursa, davayı takip hakkı kendisine geçenin başvurması halinde, davayı takip hakkı kendisine geçenin davacı sıfatı ile davaya devam edileceği" hüküm altına alındığından; görülmekte olan davada davacılardan ...'in taraf sıfatı sona erdirilerek ... mirasçıları ...'in, ...'in ve ...un ...'e veraseten davaya devam etmelerine karar verilerek", ayrıca Üye Hâkim Dr. ...'in, gerekçesi aşağıda açıklanan dava konusu işlemin icrai niteliği bulunmadığından bahisle, işlem yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiğine yönelik usulü karşı oyuna karşın, oyçokluğu ile dava konusu edilen işlemin icrai olduğuna karar verilerek, işin gereği görüşüldü;
İdare mahkemeleri tarafından verilen kararların istinaf yolu ile incelenerek kaldırılabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45 inci maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
Yukarıda tarih ve sayısı belirtilen Mahkeme kararı ve dayandığı gerekçe, hukuka ve usule uygun olup, kararın kaldırılmasını gerektirecek bir neden bulunmadığı anlaşıldığından, davalının istinaf başvurusunun reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Hüküm;
Açıklanan nedenlerle;
1) Davalı idarenin istinaf başvurusunun REDDİNE;
2) Aşağıda dökümü yapılan ve davalı tarafından karşılanan istinaf aşamasına ilişkin toplam 32,50 TL tutarındaki yargılama giderinin davalı idare üzerinde bırakılmasına;
3) Artan posta avansının, talep edilmesi halinde derhal, talep edilmemesi halinde ise kararın kesinleşmesinden sonra re'sen mahkemesince istinaf başvurusunda bulunan davalıya iadesine;
4) 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46 ncı maddesinin 1 inci fıkrasının (b) bendi uyarınca kararın tebliğinden itibaren 30 gün içinde Danıştay'a temyiz yolu açık olmak üzere,
19.11.2020 tarihinde husumet (usul) yönünden oyçokluğu ile; davalının istinaf başvurusunun iptal hükmüne ilişkin kısmı yönünden oyçokluğu ile; diğer yönlerden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 10 uncu maddesinde "Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisinde kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur. İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder." hükmüne yer verilmiştir.
2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek Madde 1- (Ek: 20/8/2016-6745/33 md.)'de ise "Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır." düzenlemesine yer verilmiştir.
İmar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılan ancak planların yürürlüğe girmesinden itibaren uzunca süre bu taşınmazların ayrıldığı amaca yönelik olarak fiilen kullanılmaması veya kamulaştırılmaması nedeniyle bir çok sorun ortaya çıkmaktadır.
Bu taşınmazların malikleri taşınmazları üzerindeki hukuki kısıtlamadan dolayı mülkiyet haklarının ihlal edildiği iddiasıyla uğradıkları maddi zararların tazmini istemiyle dava açmakta, ilgili idareler ise fiilen kullanmadıkları, kullanmaya ihtiyaç duymadıkları ve ileride de kullanmayı düşünmedikleri bir taşınmaz için kamulaştırma yapmalarını gerektirir bir durumun olmadığını, bu taşınmazlar için kamusal bir kaynak ayırmanın kamu yararına uygun olmayacağını ileri sürmektedirler.
Uygulamada ortaya çıkan bu sorunların çözüme kavuşturulabilmesi için 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa yukarıda yer verilen Ek Madde 1 eklenmiştir. Bu yasal düzenleme ile de öncelikle bu taşınmazların bütçe imkânları dâhilinde ilgili idarelerce kamulaştırılması gerektiği kurala bağlanmış, ancak kamulaştırmanın yapılmaması veya yapılamaması hallerinde taşınmaz maliklerinin mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılması gerektiği belirtilmiştir.
Gelinen noktada, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek Madde 1 hükmüne rağmen bu taşınmazların kamulaştırılmaması veya maliklerin mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılmaması halinde, hukuki kısıtlamadan dolayı mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasıyla açılacak olan tazminat davalarında husumetin hangi idareye yöneltilmesi gerektiği konusunda açık bir düzenleme bulunmamaktadır.
Olayda, dava konusu taşınmaz imar planında "telekom" alanı olarak ayrılmış olup, davalı idarece söz konusu taşınmazın "telekom" alanı olarak belirlenmesi konusunda ilgili belediyeden her hangi bir taleplerinin bulunmadığı, bu konuda görüşlerinin alınmadığı, ilgili belediyece bu taşınmazın "telekom" alanı olarak belirlendiğinin kendilerine bildirilmediği ileri sürülmektedir. Ayrıca, hali hazırda bu taşınmazın davalı idarece elektronik haberleşme hizmetlerinde kullanılmasının söz konusu olmadığı gibi, ileride de böyle bir tasarrufun düşünülmediği, keza elektronik haberleşme hizmetlerinin 5809 sayılı Kanunun 8 inci maddesi uyarınca yetkilendirilmiş işletmeciler eliyle yürütüldüğü ileri sürülmektedir.
Davalı idarenin bu iddiaları ile yukarıda yer verilen 3194 sayılı Kanunun 10 uncu maddesi ile 2942 sayılı Kanunun Ek 1 inci maddesi hükümlerinin bir arada değerlendirilmesi neticesinde, imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılan ancak planların yürürlüğe girmesinden itibaren uzunca süre bu taşınmazların ayrıldığı amaca yönelik olarak fiilen kullanılmaması veya kamulaştırılmaması durumunda, imar planlarının yapımı ve değiştirilmesi konusunda yetkili ve sorumlu olan ilgili belediyelerce söz konusu taşınmaz üzerindeki kamu hizmetini gerçekleştirmesi öngörülen kamu kurumu ile irtibata geçilerek, bu taşınmazın ayrıldığı amaca yönelik olarak kullanılması söz konusu değilse, taşınmaz üzerindeki kısıtlılığın imar planı değişikliği yapılması suretiyle giderilmesi kamu yararına daha uygun olacaktır. Aksi halde kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla kullanılmayan ve ileride de kullanılmayacak olan bir taşınmaz için yüksek miktarlarda kamu kaynağının harcanması söz konusu olacaktır ki, böyle bir durumunda kısıtlı olan kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkesi ve kamu yararı ile bağdaştırılması hukuken mümkün değildir.
Bu duruma göre, 2942 sayılı Kanunun Ek 1 inci maddesi hükmü kapsamında dava konusu taşınmaz üzerindeki davacıların mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil eden kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapmakla sorumlu olan ilgili belediyenin işbu davada hasım mevkiine alınması ve davalı idarenin de hasım mevkiinden çıkarılması suretiyle uyuşmazlığın çözümlenmesi gerektiği görüşüyle usul yönünden çoğunluk kararına katılmıyorum.
KARŞI OY
i) Değerlendirmeler;
Olayda, davacılar vekilinin davadan evvel idareye müracaat ederek gayrimenkuldeki davacılar hisselerinin kamulaştırılmasını talep edildiği; bu talebin reddi sonrasında hem kamulaştırma talebinin reddine vaki işlemin iptaline, hem de taşınmazın kamulaştırma bedeline karşılık 1.156.032,24 TL ödenmesine hükmedilmesi talebi ile görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, olayda dava öncesinde idareye yapılan müracaatın reddine vaki işlemin iptali talep edildiğinden, ilk derece mahkemesinin de bu işlemin esasını incelendiğinden, ön sorun olarak bu işlemin idari davaya konu edilebilecek bir işlem olup olmadığının açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Bu hususun açıklığa kavuşturulabilmesi için ise, evvelâ kamulaştırmasız el atma davalarının mahiyetinin incelenmesi icab etmektedir.
ii) İmar planı arz kullanım kararına dayalı hukuki kamulaştırmasız el atma davaları;
Hukuki kamulaştırmasız el atma davalarında bir bedel talep edilmektedir. Şayet dava kabul ile sonuçlanırsa bir bedele hükmedilmektedir. Davada bir bedele (parasal değere) hükmedilmekle birlikte; hukuki kamulaştırmasız el atma davaları, teknik açıdan sorumluluk hukukuna ilişkin bir dava değil; ayni hakkın devri sonucunu ihtiva eden bir davadır. Zira hukuki kamulaştırmasız el atma davasının özü, (Kanun'daki şartlar mevcut ise) parselin kamulaştırma bedelinin belirlenmesini, (Kanun'daki şartlar mevcut ise) bu bedelin davacıya ödenerek bu ödemeyi müteakiben,
a) Parselin mülkiyetinin kamulaştırma ile görevli idare adına davacı tarafından devrini (ferağını),
b) Davacının parsel mülkiyetini kendiliğinden devretmemesi (ferağ vermemesi) halinde, parsel mülkiyetinin ilgili idare adına tapu iptali ve tescil davası marifeti ile devrini içermektedir.
Hukuki kamulaştırmasız el atma davasının, parselin bedelinin maliğe ödenerek mülkiyetin (ilgili) idareye devri sonucunu içermesine istinaden, hukuki kamulaştırmasız el atma davalarında hizmet kusurunun olup olmadığına yönelik bir inceleme ve değerlendirme de yapılmamaktadır. Zira hukuki kamulaştırmasız el atma davalarında, hizmet kusurunun olup olmadığı hususu incelenmemektedir. Hukuki kamulaştırmasız el atma davalarında özü itibariyle; taşınmaz bedelinin ödenmesi şartlarının (ayni hakkın devri şartlarının) mevcut olup olmadığına bakılmaktadır.
Bu bağlamda; kanundaki kamulaştırmasız el atma şartlarının mevcut olup olmadığı hususuna ayni hakkın devri şartlarının, dolayısıyla kamulaştırma (diğer bir ifadeyle kişi mülkiyetine bedeli mukabilinde son verme) şartlarının oluşup oluşmadığı incelenerek kanaat getirilmekte; taşınmaz bedelinin ödenmesi şartlarının mevcut olduğunun anlaşılması durumunda (hizmet kusuru olup olmadığına bakılmaksızın) davanın kabulüne ve taşınmaz bedelinin davacıya ödenmesine, taşınmaz bedelinin ödenmesi şartlarının mevcut olmadığını anlaşılması durumunda ise (yine hizmet kusuru olup olmadığına bakılmaksızın) davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.
iii) Ön kararın idari davaya konu edilebilirliğinin incelenmesi;
İdari yargıda görülen hukuki kamulaştırmasız el atma davalarının, usul hukuku bakımından 2577 sayılı Kanun'da yer alan kurallara göre açılmasının gerektiği tabiidir. Bu noktada hukuki kamulaştırmasız el atma davalarının işlemden kaynaklı bir tam yargı davası mı yoksa eylemden kaynaklı bir tam yargı davası mı olduğunun ele alınması gerekmektedir. İşlemden kaynaklı maddi tazminata müteallik tam yargı davasında kabul hükmü kurabilmek için, evvelâ o işlemin hukuka aykırı olması gerekmektedir. Hukuki kamulaştırmasız el atma davalarında ise imar planı arz kullanım kararının hukuka aykırı olduğuna ya da olmadığına dair bir inceleme ve değerlendirme yapılmamaktadır. Dolayısıyla, hukuki kamulaştırmasız el atma davasında imar plânı arz kullanım kararının hukuka uygun olup olmadığının bir önemi bulunmamaktadır.
Zira hukuki kamulaştırmasız el atma davaları, ilgili idarelerin Kanun'dan doğan görevlerini belli bir müddet hareketsiz kalmak sureti ile yerine getirmemeleri (hareketsiz kalmaları) temeline dayandığından, eylemden kaynaklı olan davalar arasında yer almaktadır.
2577 sayılı Kanun'un 13/1 inci maddesinde, "İdari eylemlerden hakları ihlal edilmiş olanların idari dava açmadan önce, (...) idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemeleri gerektiği (...)" hüküm altına alınmıştır.
2577 sayılı Kanun'un 13/1 inci maddesinde kanun koyucunun, "idareye başvurularak idareden tazminat (para) istenmesi gerektiği" ifadesini kullanmadığı; kanun koyucunun "idareye başvurularak, idareden hakkın yerine getirilmesinin istenmesi gerektiği" ifadesini kullandığı görülmektedir. Kanun koyucunun maddede kullandığı "hakkın yerine getirilmesinin istenmesi" kavramı, "tazminat (para) istenmesi" kavramından daha geniş bir kavramdır. Bu sebeple hukuki kamulaştırmasız el atma davalarında 2577 sayılı Kanun'un 13 üncü maddesi kapsamında idareye yapılacak müracaatta mutlak surette idareden para istenmesi gerekmemekte olup; (gayrimenkulün kamulaştırılması, imar planının değiştirilmesi, başka bir gayrimenkul ile trampa yapılması, arazi ve arsa düzenlemesi yapılması gibi) herhangi bir şekilde hakkın yerine getirilmesinin istenmesi mümkündür.
Bu kapsamda davacılar vekilinin 07.08.2018 tarihinde idareye müracaat ederek, gayrimenkuldeki davacılar hisselerinin idarece kamulaştırılması talebinde bulunduğu, bu talebin reddi sonrasında hem kamulaştırma talebinin reddine vaki işlemin iptali, hem de taşınmazın kamulaştırma bedeline karşılık 1.156.032,24 TL ödenmesine hükmedilmesi talebi ile görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla uyuşmazlıkta, davacılar vekili tarafından 2577 sayılı Kanun'un 13 üncü maddesi kapsamında alınan ön kararın (da) dava konusu edildiği görülmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2 nci maddesinde idari dava türlerinin sayma yolu ile belirtildiği; anılan Kanun'un 10 uncu, 11 inci ve 12 nci maddelerinde iptal davasına ilişkin özel hükümlere yer verildiği; 10 uncu, 11 inci ve 12 nci maddelerin idari işlemlerden kaynaklı uyuşmazlıkları düzenlediği açıktır. Maddi olaydaki bedel talebi ise 2577 sayılı Kanun'un 13 üncü maddesi kapsamında kalmakta olup, 13 üncü maddenin ise eylemden kaynaklı tam yargı davalarını düzenlediği aşikârdır. Bu davaların işlemden kaynaklı olduğunun kabul edilmesi halinde, bu davalardaki dava sürelerinin 2577 sayılı Kanun'un 12 nci maddesi kapsamında ele alınacağı, dolayısıyla bu davaların süre aşımı nedeniyle reddi konusunun gündeme geleceği izahtan varestedir.
Öte yandan; idari işlemler, usûl hukuku bakımından a) İcrai (idari davaya konu edilebilen) ve b) İcrai olmayan (idari davaya konu edilemeyen) işlemler olmak üzere iki kısma ayrılmaktadırlar. 13 üncü maddede yer alan ön karar müessesesi, idarenin hakkın yerine getirilmesi talebi sonrasında davaya konu edilerek hukuka uygunluğu incelenecek olan bir işlem izhar etmesini değil, dava öncesinde idarenin konuyu değerlendirerek, muhtel bir hakkın varlığının idarece tesbiti durumunda dava yoluna gitmeden hakkın yerine getirilmesinin mümkün kılınmasını sağlamayı öngörmektedir. Dolayısıyla 2577 sayılı Kanun'un 13 üncü maddesi kapsamındaki davalarda ön kararın bir dava şartı niteliğinde düzenlendiği, idari davaya konu edilebilir bir işlem olarak ön kararın düzenlenmediği sonucuna varılmaktadır. Diğer taraftan, özel mevzuat olan 2942 sayılı Kanun ve ilgili Anayasa Mahkemesi kararı karşısında idari başvurunun zorunlu olması şartı halihazırda mevcut olmamakla birlikte, ilgililerin ihtiyari olarak (bu davalar özelinde) ön karar müracaatında bulunmalarının mümkün olduğu; bu konuda bir idari başvuru yapılmış ise bu başvurunun niteliğinin 2577 sayılı Kanun'un 13 üncü maddesindeki ön karara dair bir başvuru kapsamında muamele göreceği açıktır.
Açıklamalar çerçevesinde maddi olay (iptali talep edilen işlem yönüyle) ele alındığında; dava konusu edilen ön kararın, idarenin icrai olmayan işlemleri arasında yer aldığı; 10 uncu, 11 inci ve 12 nci maddelerde yer alan işlemlerden farklı olarak 13 üncü maddedeki ön kararın bir icrai idari (dava konusu edilebilir) işlem değil, dava şartı olarak düzenlendiği; eylemden kaynaklı tam yargı davalarında hukuk aleminde idari davaya konu edilebilir bir işlemin bulunmadığı, bu kapsamda icrai işlem niteliği olmayan ön kararın esasının incelenerek iptal veya ret şeklinde bu işlem hakkında bir hüküm kurulamayacağı, ön kararın iptali talebinin incelenmeksizin reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.
iv) Sonuç;
Açıklanan nedenlerle, işleme ilişkin kısım yönünden davalı idarenin istinaf başvurusunun kabul edilerek, işlem yönünden ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği, işlemin esasının incelenmemesi gerektiği görüşü ile sayın çoğunluk kararına katılmıyorum. (¤¤)