(5442 S. K. m. 5, 8, 9) (2577 S. K. m. 45)
İSTEMİN ÖZETİ: Konya İli, Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nde Ziraat Mühendisi olarak görev yapan davacı tarafından, Beyşehir İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'ne atanmak istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Konya Valiliği Tarım ve Orman Müdürlüğü'nün 19.04.2019 tarih ve E:1272462 sayılı işleminin iptaline karar verilmesi istemiyle açılan davada; davacının Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliği kapsamında 18.03.2019 tarihinde Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nden Beyşehir Tarım ve Orman Müdürlüğü'ne atamasının yapılmasına ilişkin talepte bulunduğu, talep dilekçesinde aile, eğitim veya sağlık yönünden herhangi bir mazeret belirtmediği, davalı idarenin de 19.04.2019 tarihinde ''davacının dilekçesi incelenmiş olup hizmetine ihtiyaç duyulduğundan talebi ile ilgili herhangi bir işlem yapılmamıştır'' şeklinde davacının dilekçesine cevap verdiği, Mahkememizin 22.05.2019 tarihli ara kararı ile davalı idareden dava konusu işleme konu ret gerekçesinin ve Beyşehir İlçesi ile Hüyük İlçesindeki Ziraat mühendisi kadro durumunun sorulduğu, dava dosyasında bulunan ve davalı idare tarafından sunulan kadro durum belgesinde Beyşehir İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nde 30 Ziraat mühendisi kadrosu olduğu bunun 20 tanesinin dolu olduğu ve oranın %67 olduğu, Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nde ise 12 ziraat Mühendisi kadrosunun olduğu ve bu kadronun 6 tanesinin dolu olduğu doluluk oranının %50 olduğu anlaşılmış ayrıca davacının 7 yıldan beri Hüyük ilçesinde görev yaptığı, davacının ilk kez 2009 yılında göreve başladığı talep tarihi itibariyle toplam 10 yıldır ziraat mühendisi olarak devlet memuru statüsünde çalıştığı ve tüm bölgelerde hizmet süresini de tamamlamadığı, davacının dava dilekçesinde belirttiği üzere ailesinin ve kendisinin Beyşehir İlçesinde ikamet ettiği, Beyşehir İlçesi ile Hüyük İlçesi arasındaki mesafenin 36 km olduğu ancak Devlet Memurları Kanununda devlet memurunun görev yaptığı il ya da ilçede ikamet etmesinin zorunlu kılan herhangi bir hükmün olmadığı, davacının tayin dilekçesinde herhangi bir mazeret belirtmediği, Beyşehir İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'ne göre Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünde ziraat mühendisi kadrosunun doluluk oranının daha az olduğu, bu nedenlerle hizmetine ihtiyaç duyulması sebebiyle davacının Konya İli, Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nde Ziraat Mühendisi olarak görev yapan davacı tarafından; Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nden Beyşehir Tarım ve Orman Müdürlüğü'ne atamasının yapılmasına ilişkin 19.04.2019 tarihli talebinin, ret edilmesine ilişkin Konya Valiliği Tarım ve Orman Müdürlüğü'nün 19.04.2019 tarih ve E:1272462 sayılı işleminde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle Konya 2. İdare Mahkemesi'nce verilen davanın reddine ilişkin 03/10/2019 tarih ve E:2019/624, K:2019/1125 sayılı kararın, davacı vekili tarafından; Davalı kurumun 2016 yılından dava tarihine kadar davacının atama taleplerine hiçbir açıklama yapmadan sadece "hizmete İhtiyaç" karşılığının ne olduğu belli olmayan genel bir kavram kullanarak reddettiği, il içerisinde oluşan ve yönetmelik kapsamında ilan etmesi gereken boş kadroları il içi talep var iken il dışı tayine açtığı, idarenin yapmış olduğu işlemde tayin dilekçesinde herhangi bir mazeret belirtmediği ve yine Konya il Tarım ve Orman Müdürlüğü savunmalarında mazerete bağlı ve 23 yıl çalışma şartlarından bahsettiği, bahsedilen konuların yönetmeliğin 17 Maddenin e bendi kapsamında olduğu, davacının ise 14. Maddenin e bendi kapsamında tayin talebinde bulunduğu ve herhangi bir mazeret ya da 23 yılı bildirmesi gerekmediği, davalı kurumun bu şekilde mahkemeyi yanıltıcı bir durum sergilediği ve algı oluşturduğu iddialarıyla istinafen incelenerek kaldırılması istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Savunma dilekçesi verilmemiştir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Konya Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesi'nce işin gereği görüşüldü;
Dava; Konya İli, Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nde Ziraat Mühendisi olarak görev yapan davacı tarafından, Beyşehir İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'ne atanmak istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Konya Valiliği Tarım ve Orman Müdürlüğü'nün 19.04.2019 tarih ve E:1272462 sayılı işleminin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 5 inci maddesinde; "İllerde, valilerin tayin ve tespit ettiği işlerde yardımcılığını ve valinin bulunmadığı zamanlarda vekilliğini yapmak üzere vali muavinlerinin bulunacağı" hükmüne, 8 inci maddesinin (C) fıkrasında; ''Yukardaki fıkralarda yazılı bütün memurların lüzumu halinde il içinde nakil ve tahvilleri mensup olduğu il idare şube başkanlarının inhası üzerine valiler tarafından icra edilmekle beraber mensup oldukları Bakanlıklar veya genel müdürlüklere sebepleriyle bildirileceği'' hükmüne yer verilmiş, 9 uncu maddesinin (B) fıkrasında ise, "Bakanlıkların ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerin, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazacakları, Valiliklerin de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunacakları, ancak valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilecekleri" hüküm altına alınmıştır.
Yetki kurallarının, dar ve özel anlamda kamu düzenine ilişkin hükümlerden olduğu, idari işlemlerin en önemli unsurları arasında yer aldığı, yetki unsurundaki sakatlıkların sonradan verilecek onay ya da izinle giderilemeyeceği, bu nedenle idarenin yetki kurallarına sıkı bir şekilde uymak zorunda bulunduğu ve yetki kurallarının dar yorum ve uygulama yöntemlerine bağlı tutulması gerektiği idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
Dar anlamda yetki unsuru denilen karar alma yeteneği; konu, yer ve zaman itibariyle, Anayasa ve yasalarla, belli organ, makam ve kamu görevlilerine tanınmış bir güçtür. Yetki devrinin hukuken geçerli olabilmesi, böyle bir devrin daha önce kanunda açıkça öngörülmüş bulunmasına bağlıdır. Ancak, kamu hukukunda yetkiler; ait olduğu organ, makam ve görevlilere bizzat kullanılmak üzere verildiğinden, yetki devri istisnai durumlarda söz konusudur.
Dava dosyasının incelenmesinden; Konya İli, Hüyük İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'nde Ziraat Mühendisi olarak görev yapan davacı tarafından, Beyşehir İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü'ne atanmak istemiyle yapılan başvurunun, hizmetine ihtilaç bulunduğundan bahisle reddi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, davacının Konya İli, Beyşehir İlçe Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü'ne naklen atanmasına yönelik talebin, Konya Valiliği (İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü) anteti altında Konya İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü adına il müdürünün imzası ile tesis edilen işlemle reddedildiği görülmektedir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden; valilerin, ancak hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisini devredebilecekleri, bunun dışındaki yetkilerini münhasıran bizatihi kendilerinin kullanması gerektiği, vali yardımcılarının ise, sadece ilde valiye vekalet ettiği dönemlerde il içi atama yetkisini kullanabilecekleri, valinin vazifesinin başında olduğu halde valiye tanınan söz konusu atama yetkisinin, vali yardımcısı veya yöneticilik sıfatı olan bir başka yetkili tarafından kullanılamayacağı anlaşılmaktadır. Bu durum, (yetki devri gibi hususlar aksi Kanun hükümleri ile öngörülmedikçe) yetkinin idare hukukundaki tekelliğinden ve münhasırlığından kaynaklanmaktadır.
Bu durumda; 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9 uncu maddesinin (B) fıkrasında, valilerin ancak hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebileceklerinin hükme bağlanması ve söz konusu hükümden bu hususlar dışında başka konularda yetki devrinin hukuken mümkün olmadığının anlaşılması karşısında, Konya İli, Hüyük İlçe Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü'nde ziraat mühendisi olarak görev yapan davacının, aynı İlin Beyşehir İlçe Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü'ne naklen atanma istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin 19/04/2019 tarih ve E.1272462 sayılı işlemin Konya Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürü'nce tesis edilmiş olması nedeniyle, söz konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık; davanın reddi yolundaki istinaf kanun yolu başvurusuna konu ilk derece Mahkemesi kararında ise yasal isabet görülmemiştir.
Öte yandan; Dairemiz'in bu kararının, davacının talebi doğrultusunda Beyşehir İlçe Gıda, Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü'ne atanması sonucunu doğurmayacağı, davacının talebinin yetkili makam olan Konya Valisi tarafından değerlendirilerek yeniden bir işlem tesis edileceği hususları, iş bu kararın yukarıda açıklanan gerekçesinin tabii sonucudur.
Açıklanan nedenlerle; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45 inci maddesinin 4 üncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun KABULÜNE, başvuruya konu Konya 2. İdare Mahkemesi'nin 03/09/2019 tarih ve E:2019/624, K:2019/1125 sayılı kararının KALDIRILMASINA, dava konusu işlemin İPTALİNE, aşağıda dökümü gösterilen dava ve istinaf aşamalarına ilişkin toplam 435,90.-TL yargılama gideri ile yürürlükteki Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 1.700,00.-TL vekalet ücretinin davalı idarece davacıya ödenmesine, artan posta ücretinin Mahkemesi'nce davacıya iadesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45 inci maddesinin 6 ncı fıkrası uyarınca kesin olmak üzere, 15/10/2020 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 8 inci maddesinin (C) fıkrasında; "Yukardaki fıkralarda yazılı bütün memurların lüzumu halinde il içinde nakil ve tahvilleri mensup olduğu il idare şube başkanlarının inhası üzerine valiler tarafından icra edilmekle beraber mensup oldukları Bakanlıklar veya genel müdürlüklere sebepleriyle bildirilir." hükmüne yer verilmiştir.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun yukarıda metnine yer verilen 8/C maddesi uyarınca, ildeki bütün memurların nakil ve tahvillerini yapma yetkisi, ilgili il idare şube başkanının inhası üzerine il valisine ait bulunmaktadır. Bu madde uyarınca il içinde naklen atamanın gerçekleşmesi için ikili bir aşama gerekmekte olup, bunlardan ilki ilgili il idare şube başkanının inhası, ikincisi ise Vali'nin onayıdır. Bu noktada, il idare şube başkanının inha yetkisinin, inha etmemeyi de kapsayıp kapsamadığı; kapsıyor ise il idare şube başkanının uygun görmediği bir atama için Vali'den onay almaya gerek bulunup bulunmadığının tartışılması gerekir.
Türk Dil Kurumu sözlüğünde "inha"; "Resmî bir göreve atama veya bir üst aşama için yazılan yazı" olarak tanımlanmıştır. "İnha" kelimesi mevzuatımızda sınırlı olarak kullanılmıştır. İnha yetkisinin bağlı yetki mi, yoksa takdir yetkisi mi içerdiğinin belirlenebilmesi için düzenlendiği mevzuat içerisindeki sistematik yerine, düzenleniş amacına ve maddenin lafzına bakmak gerekir. Örneğin, Millî Eğitim Bakanlığı'na Bağlı Eğitim Kurumlarına Yönetici Görevlendirme Yönetmeliği'ne göre, yönetici görevlendirmeleri değerlendirme puanı ile sözlü sınav puanının aritmetik ortalaması alınarak puan üstünlüğüne ve tercihlere göre yapılmakla birlikte, eğitim kurumu müdürünün inhası ve il millî eğitim müdürünün teklifi üzerine valinin onayı ile süreç tamamlanmaktadır. Tamamen puan üstünlüğüne ve tercihlere göre yöneticilerin görevlendirileceği eğitim kurumunun belirlendiği dikkate alındığında, eğitim kurumu müdürüne tanınan inha yetkisinin takdir yetkisi içermediği, bağlı yetki olduğu ve bir prosedürden ibaret olduğu açıktır. Bununla birlikte, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun yukarıda metnine yer verilen 8/C maddesinde tanınan yetki, takdir yetkisi niteliğinde olduğundan il idare şube başkanına tanınan inha yetkisinin de bağlı yetki olmadığı, inha edip etmeme konusunda takdir yetkisinin bulunduğunun kabulü gerekir.
Öte yandan, il idare şube başkanının inhası, atamanın gerçekleşmesi için ön koşul olduğundan, inha etmeme işleminin Valinin onayına sunulmasına gerek yoktur. İnha etmemeyle birlikte, atama talebi reddedilmiş, işlem icrailik kazanmış ve menfaati ihlal edilen açısından dava açma hakkı doğmuş olacaktır. Bu yaklaşım, gerek Fransız idare hukuku ve gerekse Türk idare hukuku doktrininde son zamanlarda hakimiyet kazanan ayrılabilir işlem kuramıyla da uyumludur. Ayrıca, usulde ve yetki de parallelik ilkesinin inha etmeme işlemi bakımından uygulanmasına olanak bulunmamaktadır. Şöyle ki bu ilke, tesis edilmiş ve icrailik kazanmış bir işlemin geri alınması ve kaldırılmasında aynı usule riayet edilmesine ilişkindir. Olayda ise, gerçekleşmiş bir atamanın geri alınması veya kaldırılması söz konusu olmayıp, atama talebinin reddi söz konusudur.
Bu açıklamalar ışığında konu değerlendirildiğinde; davacının atama talebi il idare şube başkanı olan il tarım ve orman müdürü tarafından dava konusu işlemle reddedilmiş olup, il tarım ve orman müdürünün atama talebini reddederken Kanundan kaynaklı inha etmeme yetkisini kullandığının kabulü gerektiğinden dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, istinaf başvurusunun reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle aksi yönde oluşan çoğunluk kararına karşıyım. (¤¤)