İSTEMİN ÖZETİ: Ankara 23. İdare Mahkemesi'nce verilen 27/10/2020 günlü, E:2019/815, K:2020/1608 sayılı kararın; hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek kaldırılması ve işin esası hakkında yeniden karar verilmesi istenilmektedir.
SAVUNMALARIN ÖZETİ: Savunma verilmemiştir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Ankara Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesince dava dosyası incelenerek gereği görüşüldü:
KARAR: Dava, Ankara ili, Pursaklar ilçesi, Saray mahallesi, 98275 ada, 3 parsel sayılı taşınmazın imar planında "resmi kurum alanı" olarak ayrılmasına rağmen imar planının kesinleşmesinden itibaren 5 yıldan uzun süreden beri kamulaştırılmayarak el atılması nedeniyle taşınmaz bedeline karşılık 175.406,50 TL tazminat ödenmesi istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, mahallinde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporu ile dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, davacının Ankara ili, Pursaklar ilçesi, Saray Mahallesi, 98275 Ada 3 Parselde kayıtlı taşınmazdaki hissesinin karşılığı olarak 175.406,50 TL maddi tazminatın davalı idareler tarafından davacıya ödenmesi gerektiği gerekçesiyle davanın kabulüne karar verilmiş; bu karara karşı taraflarca istinaf yoluna başvurulmuştur.
Anılan mahkeme kararına karşı davalı idareler tarafından yapılan istinaf başvurusu yönünden;
Anayasa'nın 35. maddesinde; "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" kuralına yer verilmiş, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını düzenleyen 13. maddesinde ise; temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Mülkiyet hakkı, içeriği itibariyle yetki ve ödevlerden oluşan sosyal fonksiyonu olan bir haktır. Malikin mülkiyet hakkından kaynaklanan kullanma, yararlanma ve tasarruf etme yetkilerinin yanında kaçınma, katlanma ve yapmama şeklinde hem kamu hem de özel hukuk kökenli ödevleri de olabilir.
Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca uygun bulunan ve iç hukukun bir parçası halini alan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 Nolu Ek Protokolünün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde ise; "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka harçların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez" hükmü yer almıştır.
1 Nolu Ek Protokolün 1. maddesi, özel ve tüzel kişilere ait mal ve mülke Devlet tarafından yapılabilecek herhangi bir keyfi müdahaleye karşı korumaktadır. Öte yandan bu madde devlete, özel ve tüzel kişilere ait olan mülkiyetleri yasalarda belirtilen koşullar altında kullanma ve hatta bu kişileri bunlardan mahrum etme hakkını da tanımaktadır.
Sporng ve Lönnroth & İsveç davasında Mahkeme, mülkiyet hakkının kapsamını şu ifadelerle net bir şekilde belirtmiştir; "Birinci Protokolün 1. maddesi, üç ayrı kuralı kapsamaktadır. Genel nitelikte olan birinci kural, mülkiyetten barışçıl bir biçimde yararlanma hakkını beyan etmektedir. Bu kural birinci fıkranın birinci cümlesinde yer almaktadır. İkinci kural, mülkiyetten yoksun bırakmayı içermekte ve bunu belirli koşullara bağlamaktadır. Bu kural, aynı fıkranın ikinci cümlesinde yer almaktadır. Üçüncü kural Devletlerin, başka şeylerle birlikte, genel yarara uygun gördükleri yasaları çıkarmak suretiyle bu amaca uygun olarak mülkiyetin kullanılmasını kontrol etme hakkına sahip olduğunu tanımaktadır. Bu kural ikinci fıkrada yer almaktadır" Mahkeme hükmünden de anlaşıldığı gibi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 Nolu Ek Protokolünün 1. maddesi, üç ayrı kuralı kapsamaktadır.
Genel nitelikte olan birinci kural, mülkiyetten barışçıl bir biçimde yararlanma hakkını beyan etmektedir. İkinci kural, mülkiyetten yoksun bırakmayı içermekte ve bunu belirli koşullara bağlamaktadır. Üçüncü kural Devletlerin, başka şeylerle birlikte, genel yarara uygun gördükleri yasaları çıkarmak suretiyle bu amaca uygun olarak mülkiyetin kullanılmasını kontrol etme hakkına sahip olduğunu tanımaktadır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine taraf devletlerce bazı koşullara uyulması şartıyla, sınırlandırma meşru görülmektedir. Mahkemenin kabul ettiği sınırlama şartları genel olarak şunlardır; Hukuk tarafından öngörülme (Hukukilik), Uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olma, Kamu yararı, Orantılılık (Adil denge).
Devlet mülkiyet hakkını sınırlandırırken bu şartlar çerçevesinde hareket ettiğini kanıtlamak mecburiyetindedir aksi halde müdahalenin haksız sayıldığı kabul edilmektedir.
Anayasayla Devlete; sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama yapmak, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri almak görevlerinin yanı sıra çevreyi (yapılı çevreyi de içeren) geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek konusundaki ödevler verilmiş, bu gereklilikler doğrultusunda yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlemeler öngören 3194 sayılı İmar Kanunu yürürlüğe konulmuştur.
3194 sayılı İmar Kanunuyla yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla anılan Kanunun 7. ve 8. maddeleriyle, belirli nüfus kriterini aşan belediye ve valiliklere imar planları hazırlama ve yürürlüğe koyma yükümlülüğü getirilmiştir.
İmar Kanununda, imar planlarının yürürlüğe girmesi üzerine, bu planların tatbik edilmesine/uygulanmasına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir. Bu düzenlemelerden ilki, kamu kuruluşlarına/hizmetine tahsis edilen alanlara ilişkin 3194 sayılı Yasanın 10. maddesidir.
İmar Kanununun 10. maddesinde: "Belediyeler, imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisince kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek kamu kuruluşlarının bütçelerine konulur. İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder" hükmüne yer verilmek suretiyle belediyelere, imar planlarını uygulamak üzere belirtilen süre içerisinde imar programını hazırlama, ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarına ise imar programlarında kendi görev alanlarındaki kamu hizmeti için ayrılan özel mülkiyete konu taşınmazları kamulaştırma zorunluluğu getirilmiştir.
Aynı Kanunun 18. maddesinin 1. fıkrasında; imar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazi malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın birbirleriyle, yol fazlaları ile kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re'sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyelerin yetkili olduğu hükme bağlanmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 18. maddesinin başlıca amacı, imar planı ve mevzuat hükümlerine uygun olarak yapılaşmaya elverişli imar parselleri elde edilmesini ve düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan, imar planında umumi hizmetlere ayrılan alanların bedelsiz olarak kamu eline geçmesini sağlamak suretiyle düzenli ve sağlıklı bir kentleşmeyi gerçekleştirmektir.
İmar Kanununun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile İlgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Kamu tesisleri arsalarına tahsis'' başlıklı 12. maddesinde; "Düzenleme sahasında bulunan hastane, kreş, belediye hizmet veya diğer resmi tesis alanı gibi umumi tesislere ayrılan alanların parselleri, düzenlemeye göre parsellerin alanları oranında pay verilmek suretiyle hisselendirilir" hükmüne yer verilmiştir.
Kamu tesis alanlarına hisselendirme yapılmasının amacı, düzenleme sahasında bulunan umumi tesislerin bulunduğu parsellerin, düzenleme sınırı içinde parselleri bulunanların katılımıyla sağlanmasıdır. Bu amaç gerçekleştirilirken düzenleme alanındaki tüm parsellerden, büyüklükleri oranında hisselendirme yapılarak bu payların bir program dahilinde kamulaştırılması esastır.
İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca parselasyon planlarının hazırlanması ile bir yandan düzenlemeye giren kadastral parselden daha fazla değere sahip imar parselleri oluşturulmakta, diğer taraftan düzenlemeye tabi tutulan bölgenin gereksinimi olan hizmet ve tesisler için kullanılmak üzere umumi hizmet alanlarının (Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi) elde edilmesi sağlanmaktadır. Kamu/umumi tesislere ayrılan alanlara ait parsellerin ise ( hastane, kreş, belediye hizmet veya diğer resmi tesis alanı gibi ) eşit oranda hisselendirilme yapılması şeklinde gerçekleşmektedir.
Mülkiyet hakkı ihlali iddialarıyla açılmış olan, Hakan Arı-Türkiye, Hüseyin Kaplan-Türkiye davalarında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, imar planında kamusal kullanıma ayrılan ve kullanımı kısıtlanan taşınmazların yukarıda sözü edilen hukuki düzenlemeler sonucunda, kamu yararının gerekleri ile temel haklarının korunması arasında hüküm sürmesi gereken adil dengenin gözetilip gözetilmediğini irdelemiştir. Kararlarda, ilgililerin imara açık taşınmazlarında inşaat ruhsatı elde etme haklarının meşru hakları olduğu, oysa bu nitelikteki taşınmazların imar yasağına tabi tutulması sonucunda mülkiyet hakkının akıbeti konusunda bir belirsizliğe itildiği ve mülkiyet hakkından yararlanmanın engellendiği kanaatine ulaşmıştır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarında tespit edilen maddi ve hukuki durumdan farklı olarak, imar planı kararları ile düzenleme bölgesine de hizmet verecek nitelikte olan düzenleme sınırı içerisinde yer alan kamu/umumi tesislerin ya da kamu kuruluşları/hizmetlerin yer almasının öngörülmesi sonucunda idarece, yeni bir hukuki karar alınarak idarece imar uygulamasına gidildiği, uygulama sonucunda ilgililerin kadastral parsellerinin düzenlemeye girmesi sonucunda imar haklarının verildiği, bu suretle taşınmaz maliklerinin imar planında imar iznini elde etme konusundaki beklentilerinin karşılandığı, asıl mülkiyet olan kadastral mülkiyetin akıbetinin belirsizliğe itilmediği, yapılaşma olanağı tanınırken, planda öngörülen kamu/umumi tesis alanları için sonradan kamulaştırmak üzere bu alana eşit ve dengeli şekilde paylı katılımın sağlandığı görülmektedir. Burada üzerinde durulması gereken nokta; kamu ortaklık payı hisselendirmesi yapılan taşınmazların, kadastral parsel maliklerinin, dolayısıyla davacıların asıl taşınmazları olmadığı, bu taşınmazların parselasyon sonucunda kamu ortaklık payı ile oluşturulan taşınmazlar olduğu, bu nedenle bu nitelikteki taşınmazlar ile davacıların geçmişten beri maliki oldukları taşınmazların aynı hukuki durumda olmadığıdır. Özetle kamu ortaklık payı hisselendirmesi yapılarak elde edilen taşınmazlarda taşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının belirsizlik içinde olduğunu kabul etmek mümkün değildir. Bu taşınmazların hukuki durumu kamulaştırılacak arazi vasfında olmasıdır.
Buna göre, bu nitelikteki taşınmazların idarece elde edilmesi konusundaki hukuki yol; taşınmazların idarece kamulaştırılmasıdır. Bu hususla ilgili olarak 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun geçici 6. maddesinde düzenleme yapılmıştır.
Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle veya ilgili kanunların uygulamasıyla tasarrufu kısıtlanan taşınmazlar hakkında 03/05/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununda öngörülen idari başvuru ve işlemler tamamlandıktan sonra idari yargıda dava açılabilir. Bu madde hükümlerinin karara bağlanmamış veya kararı kesinleşmemiş tüm davalara uygulanacağı kuralı yer almıştır.
Bu arada, benzer uyuşmazlıkların adli yargıda dava konusu edilmeleri üzerine adli yargı yerlerinin ve Yargıtay'ın, konuyu çözümsüz bırakmamak amacıyla uyuşmazlıklara medeni hukuk kuralları çerçevesinde çözümler getirmeye çalıştığı görülmektedir. Konunun en belirgin şekilde tartışıldığı ve karara bağlandığı örnek ise Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 15.12.2010 günlü 2010/5-662 Esas 2010/651 Karar sayılı kararıdır. Bu kararda; "... uzun yıllar programa alınmayan imar planının fiilen hayata geçirilmemesi nedeniyle kamulaştırma ya da takas cihetine gitmeyen davalı idarenin, malikin taşınmaz üzerindeki tasarruf hakkını belirsiz bir süre için kullanılamaz hale getirdiği, dolayısıyla malikin taşınmazdan mülkiyet hakkının özüne uygun şekilde yararlanma olanağı kalmadığı, taşınmaz malikinin mülkiyet hakkının hukuksal bir nedene dayanılmadan İdarece engellendiği kuşkusuzdur.
Yukarıda açıklandığı üzere, malikin taşınmaz üzerindeki egemenliği hukuk düzeninin sınırları içinde üçüncü kişilere karşı korunmuş ve 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 683. maddesinde malike, hukuka aykırı olarak müdahalenin önlenmesini isteme hakkı tanınmıştır. Bir kişinin taşınmazına eylemli olarak el atıp tamamen veya kısmen kullanılmasına engel olunması ile imar uygulaması sonucu o kişinin mülkiyetinde olan taşınmaza hukuken kullanmaya engel sınırlamalar getirilmesi arasında sonucu itibari ile bir fark bulunmamakta her ikisi de kişinin mülkiyet hakkının sınırlandırılması anlamında aynı sonucu doğurmaktadır.
Ancak bundan da öte; uzun yıllar programa alınmayan imar planının fiilen hayata geçirilmemesi nedeniyle kamulaştırma ya da takas cihetine gitmeyen davalı idarece, pasif ve suskun kalınmak ve işlem tesis edilmemek suretiyle taşınmaza müdahale edildiği, bu haliyle İdarenin eyleminin mülkiyet hakkının özüne dokunan ve onu ortadan kaldıran bir niteliğe sahip bulunan kamulaştırmasız el koyma olgusunun varlığı için yeterli bulunduğu, her türlü izahtan varestedir" gerekçesiyle söz konusu uyuşmazlıkları "kamulaştırmasız el koyma" kapsamında değerlendirmiş ve idarenin hukuka aykırı eylemiyle mülkiyet hakkı engellenen taşınmaz mal sahibinin, dava yoluyla kamulaştırmasız el koyulan mülkiyetin bedele çevrilmesini, bir başka anlatımla idareden değer karşılığının verilmesini isteyebileceği sonucuna varmıştır.
İmar planı bulunan yerlerde uzun yıllar programa alınmama, imar planının fiilen hayata geçirilmemesi nedeniyle kamulaştırma ya da takas cihetine gitmeme, pasif ve suskun kalınmak ve işlem tesis edilmemek suretiyle taşınmaza müdahale edilme şeklinde tanımlanan ve mülkiyet hakkının özüne dokunan ve onu ortadan kaldıran bir niteliğe sahip bulunan hukuki/ kamulaştırmasız el koyma olgusu imar planının yapılması sonrası bu planın uygulaması olan parselasyon işlemini yapmayan idare için gerçekleşmiş olup, bu halde idarenin hukuka aykırı eylemiyle mülkiyet hakkı engellenen taşınmaz mal sahibinin, hukuki/kamulaştırmasız el koyma davaları yoluyla mülkiyetin bedele çevrilmesini, bir başka ifadeyle idareden değer karşılığının verilmesini isteyebileceği sonucuna varılmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden; Ankara ili, Pursaklar ilçesi, Saray mahallesi, 98275 ada, 3 parsel sayılı taşınmazın imar planında "resmi kurum alanı" olarak ayrılmasına rağmen imar planının kesinleşmesinden itibaren 5 yıldan uzun süreden beri kamulaştırılmayarak el atılması nedeniyle taşınmaz bedeline karşılık 175.406,50 TL tazminat ödenmesi istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Olayda; Ankara ili, Pursaklar ilçesi, Saray mahallesi, 98275 ada, 3 parsel sayılı taşınmaz her ne kadar Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 19.12.2008 tarih ve 1312 sayılı kararı ile kabul edilen imar planları ile "Resmi Kurum Alanı" olarak belirlenmişse de, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 09.06.2021 tarih ve 1166 sayılı kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği sonucunda "Özel Kültürel Tesis Alanı"na dönüştürüldüğü görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu taşınmazın imar planında "Resmi Kurum Alanı" olarak belirlenmesi nedeniyle 3194 sayılı Kanunun 10. maddesi uyarınca, imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programının belediyece hazırlanması ve bunun sonucunda taşınmazının kamulaştırılması gibi bir zorunluğun ortadan kalktığı, imar planıyla belirlenen koşullar dahilinde mülk sahipleri veya devir suretiyle 3. kişiler tarafından yapılaşma hakkının kullanılabileceği, dolayısıyla davacının hak mahrumiyetine yol açacak biçimde mülkiyet hakkının belirsiz bir süre kısıtlandığından söz edilemeyeceğinden, imar planında taşınmazın kamusal hizmete ayrılmakla mülkiyet hakkının belirsiz süre kısıtlandığı iddiasına dayalı tazminat isteminin reddi gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen gerekçeler dikkate alındığında, söz konusu mahkeme kararına karşı davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun kabulüne olanak bulunmamaktadır.
İstinaf başvurusunun yargılama giderleri yönünden incelenmesine gelince;
Davanın ilk olarak 2019 yılında açıldığı, taşınmazdaki kısıtlılığı ortadan kaldırmaya yönelik imar planı değişikliğinin ise yargılama devam ederken yapıldığı ve davanın açıldığı tarih itibariyle taşınmazdaki kısıtlılık durumunun devam ettiği dikkate alındığında, davanın açılmasına davacıların değil, davalı idarelerin sebebiyet verdiği gözetilerek, yargılama giderleri ve vekalet ücretinin davalı idareler üzerinde bırakılması gerekmektedir.
SONUÇ: Açıklanan nedenlerle,
1-Davalı idarelerin istinaf başvurusunun kabulü ile davanın kabulü yolunda Ankara 23. İdare Mahkemesi'nce verilen 27/10/2020 günlü, E:2019/815, K:2020/1608 sayılı kararın KALDIRILMASINA, 2577 sayılı Yasanın 45/4 maddesi uyarınca esastan incelenen davanın REDDİNE;
2-Aşağıda dökümü yapılan mahkeme safhasına ait 2.461,10 TL yargılama gideri ile karar tarihinde geçerli olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir olunan toplam 2.550,00 TL vekalet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine;
3-Davalı idareler tarafından yapılan istinaf aşamasına ait yargılama giderlerinin üzerlerinde bırakılmasına;
4-Posta gideri avansından artan miktarın taraflara iadesine, 2577 sayılı Yasanın 45. maddesinin 6. fıkrasına göre kesin olarak, 03.02.2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.(¤¤)