Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2022-3-055 (Ortak Girişim) Karar Sayısı : 22-34/539-218 Karar Tarihi : 01.08.2022 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Birol KÜLE Üyeler : Ayşe ERGEZEN, Cengiz ÇOLAK B. RAPORTÖR : Emine TOKGÖZ C. BİLDİRİMDE BULUNAN : - Boru Hatları ile Petrol Taşıma AŞ Bilkent Plaza A-2 Blok 06800 Bilkent Ankara (1) D. DOSYA KONUSU: Boru Hatları ile Petrol Taşıma AŞ ile Socar Turkey Enerji Anonim Şirketi arasında tarafların ortak kontrolündeki bir ortak girişim şirketi oluşturulmasına izin verilmesi talebi. (2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 29.07.2022 tarih ve 212 sayı ile intikal eden ve eksiklikleri 01.08.2022 tarih ve 29960 sayılı yazı ile tamamlanan bildirim üzerine düzenlenen 01.08.2022 tarihli, 2022-3-055/Öİ sayılı Ön İnceleme Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır. (3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; dosya konusu işleme izin verilmesinde sakınca bulunmadığı ifade edilmiştir. G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME (4) Başvuruda; Boru Hatları ile Petrol Taşıma AŞ (BOTAŞ) ile SOCAR Turkey Enerji AŞ (Socar Turkey) arasında tarafların ortak kontrolündeki bir ortak girişim (OG) şirketi oluşturulmasına izin verilmesi talep edilmiştir. G.1. Taraflar ve Doğal Gaz Sektörüne İlişkin Bilgiler G.1.1. BOTAŞ ve Doğal Gaz Piyasasında Serbestleşme (5) Türkiye’nin enerji profiline bakıldığında en önemli özellikleri artan enerji talebi, fosil yakıtlarda dışa olan bağımlılığı ve hidrokarbon rezervlerinde zengin olan ülke/bölgelerle bu kaynakların tüketicisi konumundaki ülke/bölgeler arasındaki jeopolitik konumudur. Dışa bağımlılık açısından en önemli gelişmeler ise Karadeniz’de Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) tarafından gerçekleştirilen 2020 yılında Sakarya doğal gaz sahası ve 2021 yılında Amasra-1 keşifleridir. Türkiye, birincil enerji tüketiminin yaklaşık %27’sini doğal gaz ile karşılamaktadır. Aşağıdaki tabloda Türkiye birincil enerji tüketiminin kaynaklara göre dağılımı sunulmaktadır: Tablo 1: Ülkemizde kaynaklar bazında birincil enerji tüketimi (2020) Birincil Kaynak Birincil enerji tüketimindeki pay (%) Doğal gaz 27,0 Petrol 28,7 Kömür 27,7 Jeotermal 7,2 Hidro 4,6 Diğer yenilenebilir 4,9 Kaynak: TPAO
22-34/539-218 2/16 (6) Birincil enerji tüketimimizde önemli payı olan doğal gazın ancak yaklaşık %0,7’si ülkemizde üretilmektedir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (EPDK) 2021 verilerine göre yurt içinde üretim yapan toptan satış lisansı sahibi dokuz şirket tarafından 2021 yılında 394,44 milyon Sm3 doğal gaz satışa sunulmuştur. Üretimi yapılarak satışa sunulan gaz miktarı bir önceki yıla göre %10,61 oranında azalırken ülkemiz doğal gaz tüketimi ise bir önceki yıla kıyasla %24 artmıştır.1 Dolayısıyla, doğal gaz ihtiyacı neredeyse tamamen ithalat yoluyla karşılanmaktadır. 2021 yılında yaklaşık 58,7 milyar Sm3 doğal gaz ithal edilmiştir. Doğal gaz ithalatı 2020 yılına kıyasla %21,98 oranında artmıştır. 2021 yılında ithalat %44,87 payla en fazla Rusya’dan yapılmıştır. (7) 2021 yılında 14.107,36 milyon Sm3 sıvılaştırılmış doğal gaz (LNG) (uzun dönemli ve spot) ithalatı yapılmış olup, söz konusu miktar toplam ithalatın %24,03’üdür. Özellikle spot LNG’nin ülkemiz doğal gaz ithalat ve tüketimindeki payı yıllar itibarıyla düzenli olarak artmaktadır. Toplam LNG ithalatının %48,71’lik bölümü spot olup, geri kalan kısmı BOTAŞ tarafından Cezayir ve Nijerya’dan uzun vadeli sözleşmelerle karşılanmıştır. Aşağıda belirtildiği üzere LNG altyapısı ve depolama yatırımları son yıllarda artmıştır. EPDK’nın her yılbaşında bir sonraki yıl için yaptığı doğal gaz tüketim tahminine göre 2022 yılındaki Türkiye doğal gaz tüketimi yaklaşık 60 milyar Sm3 olarak gerçekleşecektir.2 Aşağıdaki tabloda son iki yıl itibarıyla doğal gaz tüketiminin sektörlere göre dağılımı sunulmaktadır: Tablo 2: Doğal Gaz Tüketiminin Sektörel Dağılımı (milyon Sm3) Sektör 2020 2021 % (2021) Dönüşüm/Çevrim Sektörü (Elektrik santralleri) 13.645,29 20.833,86 ~35 Sanayi Sektörü 12.697,67 15.289,31 ~26 Konut 15.613,23 16.678,87 ~28 Hizmet Sektörü 4.288,43 4.773,371 ~6 Ulaşım Sektörü 257,89 313,43 ~1 Enerji Sektörü 1.641,41 1.810,58 ~2 Diğer 117,43 154,76 ~1 Toplam 48.261,35 59.854,17 ~100 Kaynak: EPDK 2021 Doğal Gaz Sektör Raporu (8) BOTAŞ, 15.08.1974 tarihinde TPAO bağlı olarak Irak’tan Ceyhan’a ham petrol taşımak üzere kurulmuş; tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesi ile sınırlı bir İktisadi Devlet Teşekkülü olarak yapılandırılmıştır. 1987’den bu yana BOTAŞ’ın ham petrol boru hattı faaliyeti, doğal gaz taşımacılığı ve ticareti faaliyetlerini de kapsayacak şekilde genişletilmiştir. BOTAŞ, 397 sayılı ve 09.02.1990 tarihli Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile doğal gaz ithalatı, iletimi (şehir içi dağıtımı dışında), ticareti ve tarifelerinde tekel statüsü elde etmiştir. 1995’te 233 sayılı KHK ile kârlılık ve verimlilik ilkeleri doğrultusunda BOTAŞ, bağımsız şirket statüsünü kazanarak kamu iktisadi teşekkülü (KİT) şeklinde yeniden yapılandırılmıştır. BOTAŞ'a, sektörün rekabete açık olmaması nedeniyle tekel hakkı ile birlikte büyük yatırımların gerçekleştirilmesini içeren bir kamu hizmeti yükümlülüğü de verilmiştir. İthalata imkân veren yüksek basınçlı doğal gaz boru hatlarının inşası, bu hatların işletilmesi ve kaynak çeşitlendirmesine yönelik yeni yatırımlara ilişkin faaliyetler bu dönemde Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın (ETKB) koordinasyonunda kamu-özel sektör işbirliğiyle yürütülmekte ise de ithalat hizmetlerinin tamamı BOTAŞ vasıtasıyla gerçekleştirilmiştir. 1 EPDK, Doğal Gaz Piyasası 2021 Yılı Sektör Raporu, Ankara, s. iv. 2 EPDK’nın 27.01.2022 tarih ve 10747 sayılı Kararı.
22-34/539-218 3/16 (9) ETKB’nin ilgili kuruluşlarından olan BOTAŞ’ın hisseleri, 24.01.2017 tarih ve 2017/9756 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile Türkiye Varlık Fonu’na aktarılmıştır. (10) 2001 yılında yürürlüğe giren 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu (4646 sayılı Kanun) ile doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde tüketicilerin kullanımına sunulması için doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması amaçlanmıştır. Bu çerçevede ithalat, iletim, depolama, toptan satış ve şehir içi dağıtım faaliyetleri doğal gaz piyasası faaliyetleri olarak sayılmış ve bu faaliyetlerde bulunacak teşebbüslere EPDK’dan lisans alma mecburiyeti getirilmiştir. (11) Doğal gaz piyasasındaki dağıtım özelleştirmeleri sonucu BOTAŞ’ın şehir içi dağıtım faaliyetleri son bulmuştur. 4646 sayılı Kanun ile doğal gaz iletim faaliyeti BOTAŞ’ın elinde bırakılmış olup BOTAŞ, ülkemiz doğal gaz iletim şebekesinin sistem işletmecisidir (iletim sistem operatörü - İSO). BOTAŞ, hem yasal hem de doğal tekel olarak bu faaliyetini 4646 sayılı Kanun ve “Doğal Gaz İletim Şebekesi İşleyiş Yönetmeliği’ne dayanılarak çıkarılan ve EPDK’nın 17.08.2004 tarihli kararıyla yürürlüğe giren “BOTAŞ İletim Şebekesi İşleyiş Düzenlemelerine İlişkin Esaslar” (ŞİD) çerçevesinde yerine getirmektedir. Arz güvenliği nedeniyle yaşanan problemler hariç iletim hattına üçüncü tarafların (taşıtanların) erişimi mutlaktır. BOTAŞ, İSO olarak şebeke altyapı yatırımlarını gerçekleştirmek ve arz güvenliğini geliştirmekle görevlidir. (12) BOTAŞ; doğal gaz piyasasında tanımlanmış olan gaz ithalat (boru hatları ile ya da LNG olarak), ihracat, depolama, iletim, toptan satış, LNG ticareti, petrol iletimi faaliyetlerini sürdürmektedir. 2021 yılı sonu itibarıyla ülkemiz doğal gaz tüketiminin neredeyse tamamını ithalat vasıtasıyla karşılamaktadır. Bu kapsamda Rusya Federasyonu, İran ve Azerbaycan’dan boru hatlarıyla; Cezayir, Nijerya ve Katar’dan ise LNG olarak doğal gaz ithalatı gerçekleştirmektedir. Tablo 3: Kaynak Ülkelere Göre Doğal Gaz İthalat Miktarları (milyon Sm3) Rusya İran Azerbaycan Cezayir Nijerya Spot LNG Toplam 2021 26.343 9.434 7.986 5.987 1.249 7.706 58.704 Yüzde (%) 44,87 16,07 13,60 10,20 2,13 13,13 100,00 Kaynak: EPDK, 2021 Doğal Gaz Sektör Raporu (13) EPDK verilerine göre, 2021 yıl sonu itibarıyla 55 adet ithalat (spot) lisansı sahibi şirket bulunmaktadır. Bunlardan sadece BOTAŞ spot boru gazı ve LNG ithalatı gerçekleştirmiştir. Geri kalan 54 adet şirketten 17 adedi yurt içinden tedarik ettikleri gazın toptan satışı faaliyetinde bulunmuştur. Kalan 37 adet şirket ise 2021 yılı içerisinde lisansları kapsamında faaliyette bulunmamıştır. 2017 yılında devreye giren BOTAŞ Dörtyol Yüzen Sıvılaştırılmış Doğal Gaz (LNG) Terminali (floating storage and regasification unit - FSRU) ve 2016 sonu itibarıyla devreye giren Etki Liman LNG tesisindeki faaliyetlerin hız kazanması ve ayrıca LNG ithalatında gerçekleşen artış gibi sebeplerden LNG stok miktarlarında yıldan yılan büyük bir artış gözlemlenmektedir. (14) BOTAŞ ayrıca ihracat faaliyetinde bulunmakta olup bu kapsamda 2021 yılında 378,63 milyon m3 gaz ihracatı gerçekleştirmiştir. EPDK verilerine göre oldukça sınırlı büyüklükte LNG ihracatı ise Bulgaristan, Makedonya, Romanya ve Sırbistan’a yapılmıştır. BOTAŞ tarafından boru gazı ihracatı yapılırken TMAK Natural Gas İhracat Ticaret Limited Şirketi, OMV Enerji Ticaret Anonim Şirketi ve Aygaz Doğal Gaz Toptan Satış Anonim Şirketi tarafından ise LNG ihracatı gerçekleştirilmiştir.3 3 EPDK 2021 Doğal Gaz Sektör Raporu, s. 26.
22-34/539-218 4/16 (15) Doğal gaz sektöründe uzun vadeli kontratlardan daha esnek olan spot piyasaya doğru kademeli bir geçiş yaşanmaktadır. 09.07.2008 tarihli ve 5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile spot LNG ithalatı, BOTAŞ ve diğer piyasa katılımcıları için serbest bırakılmıştır. Düzenleme ile alınacak tek bir ithalat (spot LNG) lisansı kapsamında birden fazla ülkeden ithalat yapılabilmesinin önü açılmıştır. Cezayir ve Nijerya’dan uzun dönemli sözleşmelerle alınan LNG ile spot piyasadan alınan LNG’nin depolanması, gazlaştırılması ve iletim hattına gönderilmesi üzerine kurulan ve faaliyette olan, ikisi yüzen LNG terminali olmak üzere dört LNG terminali bulunmaktadır.4 Bu LNG terminallerine ilişkin bilgiler aşağıdaki tabloda sunulmaktadır. Tablo 4: Türkiye’deki LNG ve FSRU terminalleri LNG/FSRU terminali Kontrol sahibi Depolama kapasitesi (Sm3) Günlük gazlaştırma kapasitesi (Sm3) Marmara Ereğli (LNG) (.....) (.....) (.....) Aliağa (LNG) (.....) (.....) (.....) ETKİ Liman (Neptune) (FSRU)5 (.....) (.....) (.....) Dörtyol FSRU (.....) (.....) (.....) (.....) (.....) Kaynak: Bildirim Formu ve ekleri (16) Tablo 4’te yer alan tüm tesislere üçüncü tarafların ayrımcı olmayan ve şeffaf erişimi için Sıvılaştırılmış Doğal Gaz Depolama Tesisi Temel Kullanım Usul ve Esaslarının Belirlenmesine Dair Yönetmelik çerçevesinde EPDK tarafından Kullanım Usul ve Esaslar (KUE) yayımlanmaktadır. LNG terminalleri ve FSRU’lar özellikle puant (mevsimsellik ya da arz kısıtı sebebiyle talebin çok arttığı) zamanlarda önemli olmakla beraber daha esnek ve bölgesel/uluslararası hale gelmeye başlayan doğal gaz ticareti açısından elzemdir. Şöyle ki; uzun vadeli kontratlarla ticareti yapılan boru hattı gazının günlük ve yıllık kapasiteleri belli olup bu hatların belli bir basınç seviyesinde tutulması gerekmektedir. Arıza, kısıt gibi durumlarda ya da talebin çok arttığı zamanlarda oyuncular dengeleme sorumluluklarını yerine getirebilmeleri için birtakım esneklik araçlarına ihtiyaç duymaktadır. Spot LNG ithalatı yapılan ülkeler ve alım miktarları aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 5: Spot LNG İthalatı Yapılan Ülkeler ve Alım Miktarları (milyon Sm3) Ülke Adı Miktar ABD 4.739,53 Mısır 1.350,70 Katar 299,21 Trinidad ve Tobago 194,64 Nijerya 181,19 İspanya 105,86 Toplam 6.871,13 Kaynak: EPDK 2021 Doğal Gaz Sektör Raporu (17) Ülkemizdeki mevcut depolama tesisleri hâlihazırda BOTAŞ sahipliğinde olmakla beraber EPDK tarafından yayımlanan KUE çerçevesinde depolara da üçüncü tarafların erişimi mümkündür. Silivri depolama tesisinden 2021 yılında depolama hizmeti alan tedarikçi sayısı 12’dir. Bu tedarikçilerin 10’u ithalat lisansı sahibi (BOTAŞ dahil), 2’si ise toptan satış lisansı sahibidir. Botaş Tuz Gölü depolama tesisini ise sadece BOTAŞ 4 FSRU’ların temel olarak iki fonksiyonu vardır: i) LNG’nin FSRU’ya yanaştırılan gemilerden boşaltımı ve depolanması ii) FSRU’da depolanan LNG’nin gazlaştırılması ve iletim şebekesine gönderilmesi. 5 Neptune tesisinin sahipliği Engie’den Total’e geçmiştir. Kalyon/Kolin/İska ise Etki Liman İşletmeleri Doğalgaz İthalat ve Ticaret A.Ş.’nin sahibidir.
22-34/539-218 5/16 kullanmıştır. Aşağıdaki tabloda mevcut depolama tesisleri ve kapasite bilgileri sunulmaktadır: Tablo 6: BOTAŞ’ın Depolama Faaliyetleri Yer altı depolama projeleri Bugünkü yıllık depolama kapasitesi (milyar Sm3) Bugünkü günlük geri üretim kapasitesi (milyon Sm3) Projenin 2023’te tamamlanmasıyla yıllık kapasite (milyar Sm3) Projenin 2023’te tamamlanmasıyla günlük kapasite (milyon Sm3) Kuzey Marmara (Silivri) 3,2 28 4,6 75 Tuz Gölü 1,2 40 5,4 80 Kaynak: Teşebbüsten elde edilen bilgiler (18) Doğal gaz piyasasındaki serbestleşmeyi hızlandıran önemli bir diğer gelişme oyuncuların tek lisansla spot ticaret yapabilmeleridir. 27.03.2018 tarihi itibarıyla yapılan mevzuat değişiklikleri sonucu EPDK’dan alınacak tek bir ithalat (spot) lisansı ile LNG, sıkıştırılmış doğal gaz (compressed natural gas – CNG) ve spot boru gazı ithalat faaliyeti yapmak mümkündür. Spot Boru Gazı Usul ve Esaslar’a göre bir ithalat giriş noktasında spot boru gazı ithalatı faaliyetine ayrılacak yıllık, çeyreklik ve aylık kapasitenin eşit ve objektif koşullarda istekliler arasında dağıtılmasını sağlamak üzere BOTAŞ İletim tarafından her bir ithalat giriş noktası için bildirilen Maksimum Ayrılabilir Kapasite bilgileri üzerinden spot olarak ithal edilebilecek günlük miktar hesaplanmakta ve bu miktarlar EPDK tarafından yapılan Talep Çağrıları ile ilan edilmektedir. Yapılan Talep Çağrısında belirtilen takvim ve usule göre spot boru gazı ithalatına ayrılan kapasiteyi rezerve etmeye hak kazanmak için yapılacak Talep Toplama/Yarışmalar elektronik platformda gerçekleştirilmektedir. Bu kapsamda yapılan yarışmaların ikisi hariç geri kalanını BOTAŞ kazanmıştır. Burada belirtilmesi gereken en önemli husus, bu şekilde ithal edilen boru gazının toplam büyüklüğünün 2021 itibarıyla yalnızca 834,46 milyon m3 olmasıdır. Bununla birlikte, uzun vadeli kontratlar yanında spot uluslararası ticaretin yaygınlaşması ülkemizin ticaret merkezi olma hedefi bakımından önemlidir. (19) BOTAŞ’ın diğer ticari faaliyetlerine bakıldığında, BOTAŞ’ın hane halkına satışı bulunmamaktadır. Dolayısıyla BOTAŞ, alt akış toptan satış piyasasında santrallere, dağıtım şirketlerine ve sanayiye satış yapmakta olup bu satışları ikili anlaşmalar, organize toptan satış ve sürekli ticaret platformunda gerçekleştirmektedir. G.1.2. State Oil Company of Azerbaijan Republic (SOCAR) ve Socar Turkey (20) Hisselerinin %100’üne Azerbaycan devletinin sahip bulunduğu SOCAR, petrol ve gaz alanlarının araştırma, keşif ve geliştirilmesi, petrol ve gaz ürünleri üretim, iletim, işleme ve satışı, diğer petrol ve gaz ile ilgili işlerin gerçekleştirilmesi alanlarında faaliyet gösteren uluslararası bir şirkettir. BTC ve Güney Kafkaslar (SCP) boru hatları (Bakü-Tiflis-Erzurum) ile Trans Anadolu Doğal Gaz Boru Hattı (Trans-Anatolian Natural Gas Pipeline - TANAP) kontrol sahibi ve proje ortaklarındandır. (…..)6 da temsilcilikleri bulunmaktadır. (21) SOCAR’ın ülkemizde 31 iştiraki bulunmaktadır. Şirketin TANAP ve BTC’nin yanı sıra Socar Turkey Enerji AŞ, Socar Enerji Ticaret AŞ, Kayseri Doğalgaz Dağıtım Pazarlama AŞ, Bursa Şehiriçi Doğalgaz Dağıtım Ticaret ve Taahhüt AŞ, Enervis Enerji Sanayi Ticaret AŞ, Millenicom Telekomünikasyon Hizmetleri AŞ, Socar Turkey Fiber Optik AŞ, SOCAR Power Enerji Yatırımları AŞ, SOCAR Turkey Akaryakıt Depolama 6 Southern Gas Corridor Joint Stock Company; (i) Shah Deniz Project (SD), (ii) South Caucasus Pipeline (SCP), (iii) TANAP ve (iv) Trans Adriatic Pipeline (TAP) olmak üzere 4 projeyi bir araya getiren Hazar denizi kaynağını Avrupa’ya getirmeyi amaçlamaktadır. Bkz. https://www.sgc.az/en
22-34/539-218 6/16 AŞ, STAR Rafineri AŞ, Socar Turkey Petrokimya AŞ, Socar Turkey Petrol Ticaret AŞ, PETKIM Petrokimya Holding AŞ, PETLIM Limancılık Ticaret AŞ unvanlı iştirakleri bulunmaktadır. (22) TANAP’ın kontrol yapısına bakıldığında, projenin (…..) (23) Oybirliği aranan kararlar (…..TİCARİ SIR…..) (24) Ayrıca, (…..). Nitelikli çoğunluk (en az (.....) olumlu oy) aranan kararlar (…..) Basit Çoğunluk ((.....) olumlu oy) aranan karar (…..) (25) Yukarıda detaylarına yer verilen tüm bu düzenlemeler TANAP’ın SOCAR, BOTAŞ ve BP’nin ortak kontrolünde olduğunu göstermektedir. G.1.3. Kurulan Ortak Girişim Şirketi (26) Planlanan işlemin temelini taraflar arasında imzalanacak olan Hissedarlık Sözleşmesi (Sözleşme) oluşturmaktadır. Sözleşme’ye göre tarafların ortak kontrol edeceği bu OG’nin yönetimi tarafların 4’er üye ile temsil edileceği ve toplam 8 üyeden oluşan YK’ya ait olacaktır. OG’nin, (.....) değerlendirileceği ifade edilmiştir. OG’nin bu bağlamdaki asıl hedefinin (.....) olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla başvuru konusu işlem ile (.....) kurulacaktır. (27) Başvuruda işlemin ekonomik gerekçesi olarak şu unsurlar sayılmıştır: (…..TİCARİ SIR…..) G.1.4. Doğal Gazın Uluslararası Ticareti ve Dünyadaki Güncel Gelişmeler (28) Planlanan OG’nin ülkemiz doğal gaz piyasalarına olan etkisinin ortaya konabilmesi amacıyla ülkemiz ve dünyada doğal gaz sektöründe yaşanan gelişmeler incelenmiştir. (29) Doğal gaz ve petrol kaynakları dünyanın belli bölgelerinde yoğunlaşmıştır. Diğer yandan bu kaynakların arama ve üretimi ile taşınması, farklı ülkelerdeki tüketicilere arz edilmesi önemli riskler barındırmakta ve dolayısıyla büyük ölçekli ve uzun vadeli yatırımları gerektirmektedir. Uluslararası doğal gaz ticareti dışa bağımlı olan ülkeler için esastır. LNG, boru gazına göre daha esnek olup doğal gaz piyasalarının ulusal olmaktan çıkarak petroldeki gibi bölgesel/küresel olmaya başlamasında önemli rol oynamaktadır. Bununla birlikte ülke içlerindeki emtia ve finansal piyasalar da gelişmekte ve bu da uluslararası spot ticareti artırmaktadır. (30) Aşağıdaki tablolarda 2020 itibarıyla en fazla doğal gaz rezervine sahip olan ilk on ülke ve payları ile 2019 itibarıyla ilk sıralardaki üretici, net ithalatçı ve net ihracatçı ülkeler sunulmaktadır. Bu tablolar, dışa bağımlılık ve doğal gazın uluslararası ticaretinin
22-34/539-218 7/16 önemini somutlaştırmaktadır. Tablo 7: Dünya Doğal Gaz Rezervleri – İlk 10 Ülke Üretici ülke Rezerv (Trilyon m3) 1 Rusya Federasyonu 37,4 2 Iran 32,1 3 Katar 24,7 4 Türkmenistan 13,6 5 ABD 12,6 6 Çin Halk Cumhuriyeti 8,4 7 Venezuela 6,3 8 Suudi Arabistan 6,0 9 Birleşik Arap Emirlikleri 5,9 10 Nijerya 5,5 Kaynak: TPAO Tablo 8: Dünya Doğal Gaz Üretiminin Ülkelere Göre Dağılımı Üretici ülke Üretim (Milyar Sm3) Yüzde (%) 1 ABD 862 21,9 2 Rusya Federasyonu 715 18,2 3 Iran 231 5,9 4 Kanada 190 4,8 5 Katar 171 4,3 6 Çin Halk Cumhuriyeti 160 4,1 7 Norveç 126 3,2 8 Avustralya 118 3,0 9 Suudi Arabistan 97 2,5 10 Cezayir 96 2,4 Geri kalan ülkeler 1171 29,7 Kaynak: OECD/IEA 2019 Key World Energy Statistics Tablo 9: Net İhracatçı ve İthalatçı Ülkeler Net İhracatçı Ülkeler Miktar (Milyar Sm3) Net İthalatçı Ülkeler Miktar (Milyar Sm3) 1 Rusya Federasyonu 236 Çin Halk Cumhuriyeti 116 2 Katar 121 Japonya 111 3 Norveç 118 Almanya 89 4 Avustralya 77 İtalya 67 5 Kanada 59 Kore 56 6 Türkmenistan 56 Meksika 52 7 Cezayir 52 Türkiye 50 8 Endonezya 27 Fransa 43 9 Nijerya 27 İngiltere 39 10 Malezya 26 İspanya 32 Geri kalan ülkeler 194 Geri kalan ülkeler 297 Kaynak: OECD/IEA 2019 Key World Energy Statistics G.1.5. Türkiye Doğal Gaz Piyasalarında Serbestleşme Süreci, Organize Toptan Satış Piyasası ve Ticaret Merkezi Hedefi (31) 4646 sayılı Kanun ile birlikte BOTAŞ’ın toptan satış piyasasındaki payı öncelikle üst akış toptan satış piyasasındaki (ithalat) kontrat devirleri ile azalmaya başlamıştır. Özel sektör LNG tesisleri yatırımları ve spot LNG ithalatı ile depolara erişim rejimi sayesinde alt akış toptan satış piyasası da kademeli olarak gelişmektedir. Aşağıdaki tabloda 2021 yılı sonu itibarıyla boru hatları ile yapılan ithalat paylarının teşebbüsler arasında dağılımı gösterilmektedir.
22-34/539-218 8/16 Tablo 10: İthalat Miktarlarının Dağılımı (2021, milyon Sm3) Şirket Unvanı Toplam Miktar Yüzde (%) Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş. 54.843,46 93,42 Bosphorus Gaz Corporation A.Ş. 2.457,66 4,19 Akfel Gaz Sanayi ve Ticaret A.Ş. 749,07 1,28 Kibar Enerji A.Ş. 316,48 0,54 Shell Enerji A.Ş. 245,77 0,42 Avrasya Gaz A.Ş. 62,37 0,11 Enerco Enerji Sanayi ve Ticaret A.Ş. 29,12 0,05 Toplam 58.703,93 100,00 Kaynak: EPDK 2021 Doğal Gaz Sektör Raporu (32) EPDK verilerine göre son üç yılda BOTAŞ ile diğer tedarikçilerin pazar payları gelişimi aşağıdaki tablodadır. Tablo 11: BOTAŞ ve Diğer Tedarikçilerin Yurt İçi Satışları Karşılaştırması Şirket 2019 2020 2021 BOTAŞ 42.762,60 % 94,43 41.959,75 % 86,94 55.345,82 % 92,47 Diğer tedarikçiler 2.522,90 % 5,57 6.301,60 % 13,06 4.508,36 % 7,53 Toplam 45.285,50 % 100,00 48.261,35 % 100,00 59.854,17 %100,00 Kaynak: EPDK (33) 2012 yılında yayımlanan Rekabet Kurumu Doğal Gaz Sektör Raporunda toptan satış piyasasında rekabetin tesisi ve gelişimi için gerekli olan koşullar ise şu şekilde sayılmıştır: - Altyapıda (iletim hattının kapasitesi, kompresör yatırımları, esneklik sağlayan depo ve LNG altyapıları) yeterli kapasiteye ulaşılması, - Müşteri çeşitliliği ve tüketim artışındaki ivmenin azalması bakımından talep yapısının gelişmesi, - Katılımcı sayısı ve kaynak çeşitliliği bakımından gerek piyasadaki rakip teşebbüsler arasında gerekse üst akış toptan satış piyasasında çeşitlendirmeye gidilmesi. (34) Ülkemizde toptan satış piyasasındaki likiditeyi artırmak, referans fiyatın oluşumunu piyasada sağlamak ve oyuncuların dengeleme ve yan hizmetler piyasaları gibi ikincil piyasalarda sürekli ticaret yapabilmelerine olanak sağlamak üzere 2017 yılında EPDK tarafından “Organize Doğal Gaz Toptan Satış Yönetmeliği” (OTSP Yönetmeliği) çıkarılmış, ilerleyen süreçte de “Piyasa İşletim Usul ve Esasları” (PUE) yayımlanmış ve ŞİD’de gerekli değişiklikler yapılarak EPİAŞ’ın piyasa işletmecisi olduğu bir “Sürekli Ticaret Platformu” (STP) kurgulanmıştır. Bu Platform sanal olarak 01.04.2018’de devreye alınmış olup 01.09.2018’de tamamen fonksiyonel hale gelmiştir. OTSP Yönetmeliği’nin amacı “objektif ve şeffaf koşullar altında doğal gazın piyasada fiyatlanmasını sağlamak” olup anılan Yönetmelik ile piyasa katılımcılarının (taşıtanlar), sistem işletmecisinin (iletim şirketi BOTAŞ), piyasa işletmecisinin (EPİAŞ), merkezi karşı tarafın (TAKASBANK) hak ve sorumlulukları ile standart taşıma sözleşmeleri (STS’ler) düzenlenmiştir. STP’de gün öncesi, gün içi ve gün sonu ticareti yapılacak olup bu sayede Borsa’da günlük, aylık ve yıllık referans fiyatların oluşması söz konusu olacaktır. Fiziksel giriş noktaları arasında LNG terminalleri ve depolar da sayılmış olup OTSP ile birlikte şeffaf, adil ve ayrımcı olmayan ÜTE rejimi daha sistematik hale gelmektedir.7 (35) Bu bağlamda, Haziran 2020'de ise fiziki olarak teslim edilen haftalık doğal gaz ürünleri piyasaya sunulmaya başlamıştır. EPİAŞ, piyasa oyuncuları için risk yönetimi aracı sağlayarak piyasa derinliğini ve rekabeti artıracak Doğal Gaz Vadeli İşlemler 7 Bu kapsamda ŞİD’de pek çok değişiklik yapılmıştır.
22-34/539-218 9/16 Piyasası'nı hayata geçirmiştir. Arz güvenliğini artırmak için atılan adımlar açısından, rotaların ve kaynakların çeşitlendirilmesi birinci öncelik olmaya devam etmektedir. Terminallerde yapılan iyileştirmeler ve BOTAŞ ve özel sektöre ait FSRU'ların devreye alınması sonucunda LNG yeniden gazlaştırma kapasitesi 133 milyon m3/gün'ü aşmış ve bu yolla doğal gaz piyasasında arz güvenliğinin sağlanmasına yönelik önemli adımlar atılmıştır. Ayrıca, BOTAŞ tarafından sunulan bilgilere göre, Mayıs 2022 itibariyle yeraltı doğa lgaz depolama kapasitesi günlük 68 mcm çıkış kapasitesi ile 4,4 milyar m3’e ulaşmıştır. Tuz Gölü ve Silivri Yeraltı Depolama tesislerine yapılacak ek yatırımlarla 2023 yılına kadar toplam yeraltı kapasitesinin 11 milyar m3’e ulaşması hedeflenmektedir. (36) Türkiye doğal gaz üretici bir ülke konumunda olmamasına rağmen OTSP’nin kurulması ile bölgesinde serbest piyasada günlük doğal gaz fiyatının oluştuğu ilk ülke pozisyonunda bulunmaktadır. STP’de işlem yapılan kontratlar günlük ve haftalık kontratlar olup, Vadeli Doğal Gaz Piyasasının (VGP) 1 Ekim 2021 tarihinde devreye alınması ile piyasada işlem yapılan hacimlerin artması ve uluslararası piyasa oyuncularının da piyasaya dahil olması ile Türkiye’nin önemli bir ticaret merkezi olması beklenmektedir. STP ve VGP de yer alan kontratlar ile katılımcılar portföylerini dengeleyebilmekte ve fiziksel optimizasyon yapabilmektedir. (37) STP’de Gün Öncesi, Gün İçi ve Gün Ertesi, Hafta İçi, Hafta Sonu ve Hafta Tamamı kontratlarında işlem yapılmakta olup, Gün Öncesinde yapılan işlemler, İletim Şirketinin ilave dengeleyici sıfatı ile OTSP’de açmış olduğu alış ve satış yönlü teklifler kapsamında piyasa katılımcılarının yapmış olduğu işlemleri de kapsamaktadır. Günlük ve haftalık referans fiyatlar piyasa oluşmakta ve hem kısa hem de uzun vadede rekabetçi piyasaların gelişimine katkı sağlamaktadır. (38) OTSP’nin devreye alındığı Eylül 2018 itibariyle STP’de gerçekleşmiş olan eşleşmelere ilişkin miktar ve hacim verileri yıllık olarak aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Buna göre ticaret hacimleri artmakta ve referans fiyatın piyasada belirlenmesi ağırlık kazanmaktadır. Tablo 12: STP’de İşlem Hacimleri Trendi STP//Dönem Eşleşme Miktarı (m3) Toplam İşlem Hacmi (TL) Eylül-Aralık 2018 587.311 890.086.205 2019 1.275.194 1.882.047.334 2020 2.089.452 2.910.085.340 2021 1.231.795 2.726.150.954 Ocak-Temmuz 2022 1.647.834 17.711.833.617 Kaynak: Teşebbüsten elde edilen bilgiler G.2. İlgili Pazar G.2.1. İlgili Ürün Pazarı (39) Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden tarafların gaz ve petrol arz-değer zincirinin birçok aşamasında faaliyetlerinin olduğu anlaşılmıştır. BOTAŞ, ülkemizde üretim, dağıtım ve perakende satış dışında zincirin tüm aşamalarında aktiftir. Diğer taraftan BOTAŞ’ın Socar Grubu ile TANAP Projesinden dolayı ve ayrıca Shah Deniz Faz I’den gelen gaz ithalat ilişkileri mevcuttur. Socar Grubu, ülkemize doğal gaz ihraç etmekte, ülkemizde spot enerji ticareti yapmakta, ülkemiz üzerinden küresel piyasalara doğal gaz ve petrol ihracatı yapmakta, ayrıca ülkemizde iki doğal gaz dağıtım şirketini kontrol etmektedir. Bunların yanında Socar Grubu’nun ihmal edilebilir seviyede elektrik ve doğal gaz dağıtım ve telekom altyapısı faaliyetleri de mevcuttur. Socar Grubu’nun petrol ticareti ve iletimi faaliyetlerinin de bulunmasıyla birlikte Kurulun 08.05.2018 tarih
22-34/539-218 10/16 ve 18-14/254-120 sayılı Kararı ile de değerlendirildiği üzere Socar Grubu’nun ülkemizdeki ya da bölgemizdeki petrol faaliyetleri dosya konusu yoğunlaşma işlemi bakımından herhangi bir ilgili pazarda rekabet riski teşkil etmemektedir. Socar Grubu’nun ülkemizdeki petrokimya, rafinaj ve petrol ticareti alanlarındaki varlığı 2021 itibarıyla sınırlı olup işlem ile bu alanlarda herhangi bir yatay veya dikey yoğunlaşma ortaya çıkmamaktadır. (40) Doğal gazda dışa bağımlılığımız sebebiyle üst akış toptan satış piyasasında BOTAŞ’ın payı yaklaşık %94 civarındadır. Bununla beraber 8 adet şirket daha boru hattı ile gaz ithalatı yapabilmektedir. Spot LNG ticaretinde de özel sektör oyuncuları aktif olup alt akış toptan satış piyasasında 2021 sonu itibarıyla 40 adet toptan satış lisansı sahibi mevcuttur. Bunlar arasında aynı zamanda ülkemizdeki sınırlı miktardaki üretimi gerçekleştiren şirketler, boru hatları ile uzun vadeli ve spot ithalat yapan şirketler bulunmaktadır. Hâlihazırda bunlar arasında gayri faal olanlar varsa da tüm bu oyuncular potansiyel rakip konumunda olup ticari altyapı ve arz kaynaklarının çeşitlenmesi sağlandıkça ticaret kabiliyetlerinin artacağı öngörülmektedir. Aşağıdaki tabloda lisans türlerine göre faaliyet miktarları gösterilmektedir. Tablo 13: Türkiye doğal gaz toptan satış piyasasının lisans türlerine göre görünümü Lisans türü Faaliyette bulunan şirket sayısı Satış miktarı (m3) Uzun Dönemli İthalat Lisansı 8 33.077,49 Toptan Satış Lisansı (Üretim Harici) 11 1.067,63 Spot (LNG) İthalat Lisansı 13 3.641,60 Toptan Satış Lisansı (Üretim yapan) 8 200,21 Toplam 40 37.986,94 Kaynak: EPDK 2021 Doğal Gaz Sektör Raporu (41) Tüm bu bilgilerden hareketle doğal gaz üst akış toptan satış piyasasının kaynak ülkelerdeki Gazprom, SOCAR, Sonatrach, NLNG gibi üreticilerle al-ya da-öde yükümlülükleri de içeren uzun vadeli sözleşmeler çerçevesinde yapılan gaz ticareti ile spot LNG ve boru gazı ticaretinden oluştuğu anlaşılmıştır. Diğer bir ifadeyle, gaz üretici yabancı şirketlerin ülkemizdeki büyük ölçekli ithatalatçı/toptan satış şirketlerine yaptığı satışları kapsamaktadır. Üst akış toptan satış piyasasında ithalatçı şirketlerimize en çok gaz tedarik eden ülke yaklaşık %45 payla Rusya olup Azerbaycan %13,6 pay ile üçüncü sıradadır. Diğer yandan en fazla spot LNG ticareti yaptığımız ülkeler arasında Azerbaycan/Socar Grubu yer almamaktadır. (42) Aynı şekilde, doğal gaz alt akış toptan satış piyasasının ise ülkemizdeki üreticiler ve yeniden satışçıların da aktif olduğu ulusal şebekede (depolama ve LNG terminalleri dahil) taşınan gazın söz konusu olduğu piyasa olduğu anlaşılmıştır. Bu piyasada 2021 itibarıyla en yüksek pay yine %92 civarındaki pazar payı ile BOTAŞ’tadır.8 (43) Bunların yanında, ülkemiz toptan satış piyasalarında rekabete açılma ve kaynak çeşitlendirmesi söz konusudur. Doğal gaz toptan satış fiyatlarının uzun vadeli sözleşmelerle belirlendiği, yerleşik şirket BOTAŞ’ın oyuncuların dengesizliklerini giderdiği ve bu sebeple esneklik aracı sağlayan depo ve LNG gibi unsurların ticari olarak kullanılmadığı, iletim tarifesinin BOTAŞ tarafından önerilerek EPDK tarafından onaylandığı bir yapıdan; sürekli ticaret platformu sayesinde fiyatın piyasada oluştuğu, oyuncuların dengeleme ve yan hizmetler piyasalarında da rekabet ederek iletim 8 Üst akış ve alt akış toptan satış pazar tanımlamaları için bkz: COMP/M.3440 ENI/EDP/GDP; COMP/M. 6910-Gazprom/Wintershall/Target Companies; COMP/M.5467-RWE/Essent; COMP/M.5220-ENI/DISTRIGAZ; COMP/M.5802-RWE Energy Mitgas.
22-34/539-218 11/16 altyapısını en etkin şekilde kullandığı ve de tarafsızlık, şeffaflık ve sorumluluk ilkeleri çerçevesinde faaliyette bulundukları bir yapıya geçilmektedir. (44) Bu bağlamda, ilgili ürün pazarlarının yatay ilişkiler açısından (i) doğal gazın aranması ve üretimi (ii) doğal gazın uluslararası hatlarla taşınması (iii) doğal gaz toptan satışı (üst akış ve alt akış toptan satış piyasaları) pazarları olarak; dikey ilişkiler açısından ise (i) iletim faaliyeti ve doğal gaz toptan satışı (ii) depolama ve LNG faaliyetleri ve doğal gaz toptan satışı (iii) üst akış toptan satış (ithalat/ihracat) ve alt akış toptan satış ve (iv) doğal gazın dağıtımı ve nihai tüketicilere perakende satışı pazarları olduğu değerlendirilmektedir. G.2.2. İlgili Coğrafi Pazar (45) Doğal gazın aranması ve üretimi bakımından ilgili coğrafi pazarın “Dünya” olarak belirlenebileceği değerlendirilmektedir. (46) Doğal gaz üst akış ve toptan satış piyasaları ise ulusal ölçekte işlediğinden ve giriş noktaları farklılaşsa da ülke fiyatının esasen ülkemiz enerji profiline göre belirlenmesinden dolayı bu piyasalar için ilgili coğrafi pazarın “Türkiye” olarak belirlenebileceği sonucuna ulaşılmıştır. G.3. Değerlendirme G.3.1. İşlemin Niteliği (47) İlgili işlem BOTAŞ ile Socar Turkey’in %(.....) paya sahip olacağı, (.....) bir ortak girişime ilişkindir. Kurulacak OG’nin (.....) olarak belirtilmiştir. (48) Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ’in (2010/4 sayılı Tebliğ) 5. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca bağımsız bir iktisadi varlığın tüm işlevlerini kalıcı olarak yerine getirecek bir ortak girişimin oluşturulması, bu maddenin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında bir devralma işlemidir. Anılan hüküm çerçevesinde, ortak girişimler bakımından aranan koşullar, kurulan ortak girişim şirketinin, kurucu teşebbüsler tarafından “ortak kontrol” altında tutulması ve kurulan şirketin, “bağımsız bir iktisadi varlık” niteliği taşımasıdır. (49) Plananan işlemin temelini oluşturan Sözleşme’nin merkezinde öncelikle OG’ye (.....) bulunmaktadır. Bu sayede OG’nin özellikle (.....) amaçlanmaktadır. Sözleşme’nin 2. maddesinde kurulacak OG’nin (.....) bulunacağı düzenlenmiştir. Madde 2.4.’e göre ana şirketler, (.....). Madde 3’te (.....). Sözleşme’den OG’nin stratejik kararlarının (.....) tarafından alınacağı görülmektedir. Madde 6’ya göre (.....). Sözleşme’nin 7. maddesinde ise (…..). 8. maddeye göre (.....). Sözleşmenin incelenmesinden OG’nin tam işlevsel bir şekilde kurgulandığı, karar organlarının yanında personel ve fiziki varlığına dair de planlamaların yapıldığı görülmüştür. Madde 15 ile ayrıca (.....) belirlenmiş olup (.....). (50) Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında, bildirime konu işlemin 2010/4 sayılı Tebliğ’in 5. maddesi çerçevesinde bir devralma işlemi olduğu anlaşılmaktadır. Tarafların cirolarının 2010/4 sayılı Tebliğ’in 7. maddesinin birinci fıkrasında öngörülen eşikleri aşması nedeniyle, işlem izne tabidir. G.3.2. 4054 Sayılı Kanun’un 7. Maddesi Kapsamındaki Değerlendirme (51) 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesinde, “Bir ya da birden fazla teşebbüsün başta hâkim durum yaratılması ya da mevcut bir hâkim durumun güçlendirilmesi olmak üzere ülkenin bütünü yahut bir kısmında herhangi bir mal veya hizmet piyasasındaki etkin rekabetin önemli ölçüde azaltılması sonucunu doğuracak şekilde birleşmeleri veya
22-34/539-218 12/16 herhangi bir teşebbüsün ya da kişinin diğer bir teşebbüsün mal varlığını yahut ortaklık paylarının tümünü veya bir kısmını ya da kendisine yönetimde hak sahibi olma yetkisi veren araçları, miras yoluyla iktisap durumu hariç olmak üzere, devralması” hukuka aykırı kabul edilmekte ve yasaklanmaktadır. Bu kapsamda, teşebbüslerin hâkim durum yaratmaya veya mevcut bir hâkim durumu güçlendirmeye yönelik sonuç doğuracak birleşme ve devralma işlemlerinin yanı sıra, hâkim durum mevcut olmasa dahi mal veya hizmet piyasasındaki etkin rekabetin önemli ölçüde azalması sonucunu doğuracak işlemler yasaklanmaktadır. Bu noktada, işlem kapsamında piyasadaki etkin rekabetin önemli ölçüde azaltılacak olması, işlemin yasaklanması bakımından tek başına yeterli bir koşul durumundadır. (52) Tek taraflı etkiler, birleşen teşebbüslerin tek başına hâkim durum oluşturmasını/pazar gücü elde etmesini anlatmaktadır. Bu tür etkilerin muhtemel olup olmadığı incelenirken tarafların sahip oldukları yüksek pazar payı, işlem taraflarının yakın rakip olmaları, müşterilerin sağlayıcı değiştirme olanaklarının sınırlı olması, yoğunlaşma işleminin taraflarının rakiplerin büyümesini önleyebilecek kapasitede olması ve işlem ile önemli bir rekabetçi gücün ortadan kalkması gibi faktörler ele alınmaktadır. Eş güdüm doğurucu etkiler, işlem sonucunda ilgili pazardaki rekabetin doğasının bozulması ve daha önce eş güdüm (koordinasyon) içinde bulunmayan teşebbüslerin davranışlarını koordine etmelerinin daha kolay, istikrarlı ve etkin hale gelmesidir. (53) Doğal gazın aranması ve üretimi pazarı açısından BOTAŞ’ın planlanan OG ile yapacağı arama-üretim yatırımlarının ülkemizdeki doğal gaz piyasalarının gelişimine katkı sağlayabileceği göz önünde bulundurularak işlemin rekabetin kısıtlanması sonucunu doğurmaktan uzak olduğu kanaatine varılmıştır. (54) Doğal gazın uluslararası boru hatlarıyla taşınması pazarında BOTAŞ ile SOCAR, TANAP’ta ortak kontrol sahibidir. Bu bağlamda BOTAŞ ile SOCAR arasındaki yatay ilişki, planlanan OG’den önce de tamamıyla mevcuttur. TANAP’ın payı ülkemiz toptan satış piyasası (toplam tüketimimiz) bakımından sınırlıdır. Ayrıca TANAP İletim’in esas sözleşmesinde, (.....) bir takım mekanizmalar öngörülmüştür. Bu çerçevede yukarıda bahsedilen ve hâlihazırda yürürlükte bulunan (.....) görülmektedir. (55) Doğal gaz toptan satış pazarında BOTAŞ hâkim durumdadır. SOCAR’ın ithalat lisansı bulunmamaktadır. (.....) İşlemin bu açıdan rekabet karşıtı etki yaratmayacağı sonucuna ulaşılmıştır. (56) Diğer taraftan Azerbaycan’dan sağladığımız doğal gazın payı yaklaşık %13 iken Rusya’dan (Gazprom) sağladığımız doğal gazın payı %45 civarındadır. TANAP, ileride ülkemizin ticaret merkezi olması halinde ve/veya gaz talebi arttığında üst akış toptan satış piyasasındaki tedarikçiler arasındaki rekabeti artıracak nitelikte bir projedir. Plananan OG’lerin faaliyetleri arasında ihracat da sayılmış olup uzun vadeli sözleşmelerde halen yer alan ancak AB mevzuatı çerçevesinde ihracat yasaklarını da aşmak için bir araç olabilecektir. (57) BOTAŞ’ın hâkim durumuna karşın SOCAR’ın alt akış toptan satış faaliyetindeki payı %2’nin altındadır. Alt akış toptan satışında tüm teşebbüsler EPDK lisansı ve ilgili mevzuat çerçevesinde faaliyet göstermekte olup ana şirketlerden ikincisinin düşük payı dikkate alındığında rekabeti bozacak bir etki söz konusu değildir. Bunlara ek olarak, TANAP’ın ÜTE rejimi tanımlanmış olup kısmen erişime açıktır. İlerleyen dönemde projenin kapasitesinin artması da mümkün olup planlanan OG’nin bu kapasiteye erişimi kontrol etmesi söz konusu değildir. Hem enerji mevzuatı hem de bölgemizde norm olan AB kuralları çerçevesinde planlanan işlem ile herhangi bir şekilde piyasa kapatıcı kapasite/arz kısıtı ya da yüksek fiyatlar gibi rekabet risklerinin söz konusu
22-34/539-218 13/16 olmayacağı sonucuna varılmıştır. (58) Rekabet hukukunda dikey birleşmelerin; işlem maliyetlerinin azaltılması, etkinlik kazanımları, ilişkili pazarlarda tekelci kar marjının içselleştirilmesi suretiyle fiyatların düşmesi, piyasa faaliyetlerinin eşgüdümünü kolaylaştırması (tasarım, üretim, satış ve dağıtım süreçlerinin organizasyonun kolaylaşması), tüketiciye tek duraklı alışveriş sağlama gibi olumlu yanlarının ağır olduğu kabul görmektedir. Diğer taraftan, bazı durumlarda dikey yoğunlaşmalar pazar kapamaya yol açabilmekte ve bu yolla etkin rekabeti engelleyebilmektedir. Pazar kapama, birleşme sonucu meydana gelen teşebbüsün, mevcut ve potansiyel rakiplerinin tedarik kaynaklarına (girdi kısıtlaması) ya da pazarlara (müşteri kısıtlaması) erişimini engelleme kabiliyeti ve güdüsüne sahip olması halinde gerçekleşebilecektir. (59) Girdi kısıtlaması değerlendirilirken öncelikle birleşik teşebbüsün bu imkâna sahip olup olmadığı irdelenmektedir. Şayet üst pazarda pazar gücü söz konusu ise bu imkânın var olduğu söylenebilecektir. Girdi kısıtlaması güdüsü ise kısıtlamanın ne ölçüde karlı olacağına bağlı olarak değerlendirilen bir husustur. Girdi temininin hem üst hem de alt pazarda elde edilecek karlar üzerindeki etkileri dikkate alınmaktadır. İşlemde, üst pazardaki ana şirket sınırlı bir pazar payına sahiptir. Girdi kısıtlaması stratejisi; talebin arttığı, LNG ve depo altyapılarının geliştiği ve yeni uluslararası projelerin devreye alındığı bir piyasa için rasyonel bir strateji değildir. (60) Müşteri kısıtlaması, üst pazarda faaliyet gösteren bir teşebbüsün alt pazarda önemli yer tutan bir teşebbüs ile birleşmesi halinde ortaya çıkmaktadır. Dosya konusu işlemde gerek ana şirketlerden birinin ülkemiz toptan satış piyasalarındaki payının oldukça sınırlı olması gerekse de doğal gazın ve genel olarak enerjinin kamu hizmeti tarafının da bulunması ve toptan satış piyasalarının özellikle OTSP, STP ve VGP ile gittikçe likitleşmesi, anonim olmaya başlamasından dolayı müşteri kısıtlaması güdüsü veya imkânından bahsedilemeyeceği kanaati oluşmuştur. (61) Bu noktada, SOCAR’ın Bursa ve Kayseri dağıtım şirketlerini9 de kontrol etmesi sonucu perakende satış-toptan satış ilişkileri de incelenmiştir. Öncelikle doğal gaz dağıtımında teorik olarak meskenler harici tüm tüketiciler serbest tüketici olup mesken tarifeleri düzenlemeye tabidir. Bu iki dağıtım şirketinin ülkemiz toplam payı %10 civarındadır. Gerek Socar Grubu’nun üst pazardaki sınırlı varlığı gerekse de alt pazardaki %10’luk büyüklük olası bir girdi ve/veya müşteri kısıtlamasının mevcut ve potansiyel rakipler bakımından söz konusu olmadığına işarettir. Kurulacak OG’nin likiditeyi artırıcı arama-üretim ve iletim yatırımlarını hedeflediği düşünüldüğünde perakende seviyenin de olası yatırımlardan olumlu etkilenebileceği sonucuna varılmıştır. (62) Son olarak dikey yoğunlaşmalar etkin rekabet üzerindeki genel etkiler açısından irdelenmektedir. Burada özellikle nihai tüketiciler üzerindeki etkiler incelenmektedir. Birleşme sonucu üst pazarda hâkim durum yaratılması veya güçlendirilmesi yoluyla rekabetin önemli ölçüde azaldığının söylenebilmesi için üst pazardaki önemli miktardaki çıktı miktarının söz konusu birleşmeden etkilendiğinin ortaya konması gerekmektedir. Üst pazarda dikey birleşmeden etkilenmeyen rakiplerin varlığı halinde girdi fiyatları ve dolayısıyla alt pazardaki fiyatlar etkilenmeyebilir. Bunun yanında potansiyel rakiplerin alt ya da üst piyasada etkin şekilde rekabet edebilmesi için her iki pazara da girmesi gerekiyorsa potansiyel rekabet baskısı azalmış olacaktır. Bununla birlikte alıcı gücü ve üst/alt pazarlara gerçekleşecek olan girişlerin etkin rekabeti sağlayabilme gibi dengeleyici ihtimaller de değerlendirmede dikkate alınmalıdır. (63) İletim ve doğal gazın toptan satışı pazarında, OG taraflarından BOTAŞ hem İSO hem 9 Büyükşehir belediyeleri ve Çalık Enerji ve Sanayi ve Ticaret A.Ş.’nin %10 hissesi de bulunmaktadır.
22-34/539-218 14/16 de yerleşik ticaret şirketidir. Diğer yandan hem SOCAR toptan satış piyasasında aktiftir hem de OG’nin toptan satış piyasasında faaliyette bulunması muhtemeldir. Burada önemli husus, iletim hattına üçüncü tarafların erişiminin adil, ayrımcı olmayan ve şeffaf olacak şekilde düzenlemeye tabi olduğudur. Taşıtanlar, BOTAŞ ile bir gaz taşıma hizmet anlaşması imzalayarak gazlarını iletim hattında taşıtmaktadır. BOTAŞ’ın İSO olması dolayısıyla yasal zorunluluk gereği de iletim hattına gerekli genişleme ve bakıma ilişkin yatırımları yapması söz konusudur. BOTAŞ’ın her iki piyasada aktif olmasından kaynaklı olarak fiyatları kontrol etmesi fiyatların gittikçe artan bir şekilde piyasada belirlenmesi ve ihracatçı ülkelerin halen koşulları belirlemesi sebebiyle de olası değildir. Zira BOTAŞ İletim ve BOTAŞ Ticaret fonksiyonel açıdan ve hedefleri açısından ayrışmış haldedir. (64) BOTAŞ’ın, doğal gaz toptan satış fiyatlarını oluşturan unsurlardan biri olan güncel alım fiyatları, halen uluslararası ham petrol ve petrol ürünü fiyatlarına endeksli formüllerle belirlenmekte ve geçmiş 6-9 aylık ham petrol ve petrol ürünleri fiyat ortalamasına göre hesaplanmaktadır. Bununla birlikte; doğal gaz alım maliyetlerini doğrudan etkileyen ABD Dolar kurundaki değişimler de BOTAŞ’ın Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatlarının belirlenmesinde etken unsurlardan biridir. BOTAŞ, Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatlarını yukarıda açıklanan maliyet değişimleri çerçevesinde yapılan çalışmalar neticesinde, pazarın durumunu, ülkenin ekonomik şartlarını, piyasa fiyat istikrarını, EPDK'nın tarife ile ilgili kararlarını, alım ve işletme giderlerini ve piyasa koşullarını da dikkate alarak belirlemektedir. (65) BOTAŞ, iletim faaliyetleri kapsamında, kendi ticaret kısmı da dâhil olmak üzere bütün taşıtanlara ŞİD çerçevesinde işletilen Elektronik Bülten Tablosu (EBT) yazılımı vasıtasıyla hizmet vermektedir. Taşıtanlar EBT’ye kapasite başvurusunu ve gün öncesinde Taşıma Miktar Bildirimlerini yapmaktadır. Nihai akış gerçekleştikten sonra, taşıtanın iletim hizmeti kapsamındaki bedeller hesaplanarak aylık bazda faturalanmaktadır. Taşıtanların dengesizlikle ilgili bedelleri de yine iletim faturası kapsamında ilgili taşıtanlara iletilmektedir. BOTAŞ iletim tarifesi için üç yılda bir yöntem bildirimi BOTAŞ tarafından EPDK’ya sunulmaktadır. EPDK nihai kararı vererek tarife hesaplamaya ilişkin usûl ve esasları yayımlamaktadır. (66) Bunların yanında ticaretin artmasıyla birlikte hibrit piyasalar tesis edilmiş durumdadır. Sistem işletmecisinin ticaretten daha güçlü bir şekilde ayrışması, piyasadaki likiditenin yeni kaynaklarla artması, oyuncuların toptan satış piyasalarında tecrübe kazanması ile erişim rejimi zamanla daha da gelişecektir. Bu bilgi ve açıklamaların yanında SOCAR’ın gerek üst akış gerekse de alt akış toptan satış piyasasında piyasa kapama güdüsü veya imkânına yer verecek bir paya sahip olmaması (üst akışta %(.....); alt akışta %(.....) ve dağıtımda %(.....)) da dikkate alındığında işlemin bu ilişki bakımından rekabet karşıtı etki doğurmayacağı değerlendirilmiştir. (67) Dolayısıyla, her ne kadar bildirim konusu işlemin taraflarından biri ulusal yerleşik şirket ise de taraflardan diğerinin ithalatımızdaki payı görece düşüktür. Bu pay, BOTAŞ’ın alt akış toptan satış piyasasındaki gelirlerden vazgeçmesi ya da SOCAR’ın üst akış toptan satış piyasasındaki gelirleri ve uzun vadeli anlaşmalardan doğan yükümlülükleri yerine getirmemesi gibi stratejiler için oldukça düşüktür. Diğer taraftan hedef şirketler, bölgesel ölçekte rekabet etme hedefi ile kurulmaktadır. Dünya gaz piyasalarında ikili ilişkilerden küreselleşmeye doğru bir dönüşüm yaşanmaktadır. Planlanan işlem de hem ülkemizin bu oluşumda ticaret merkezi olmasına hizmet edecek niteliktedir. Yine taraflardan birinin sınırlı pazar payı sebebiyle BOTAŞ’ın alt akış toptan satışında taşıtanları kendisine veya SOCAR’a karşı dezavantajlı duruma düşürecek şekilde kapasite kontrolü, stratejik eksik yatırıma gitme gibi güdülerle hareket etmesi rasyonel
22-34/539-218 15/16 olmayacaktır. Daha da önemlisi var olan şebeke kodları ve genel anlamda düzenleme rejimi, EPİAŞ bünyesindeki piyasalar ile artacak şeffaflık ve anonimleşen piyasa yapısı ile BOTAŞ’ın arz güvenliği görevi de bu tür bir rekabet karşıtı davranış imkânını kısıtlamaktadır. (68) Depolama ve LNG faaliyetleri pazarı ile doğal gaz toptan satış pazarında depolama sahipliği bakımından BOTAŞ hâlihazırda tekel konumundadır. Bununla beraber erişim KUE’ler ile düzenlenmiş ve Silivri doğal gaz deposundan 2021’de 12 tedarikçi KUE kapsamında hizmet almıştır. Diğer bir ifadeyle mevcut durumda depolara erişim talebi sınırlıdır; ihtiyaç duyulması halinde ise erişimin koşulları şeffaf, öngörülebilir ve ayrımcı olmayacak şekilde düzenlenmiştir. Bunlara ek olarak depolama yatırımları devam etmektedir. (69) Üst akış toptan satış piyasası (ithalat/ihracat) ve alt akış toptan satış piyasası ile doğal gazın dağıtımı pazarında, SOCAR’ın üst akış toptan satış bakımından tedarikçi konumundadır. Aynı zamanda alt akış toptan satış piyasasında aktif olup işlem ile kurulacak OPCO 2’de ülkemizde bu piyasada faaliyet gösterecektir. Bu dikey ilişki dolayısıyla piyasa kapama ihtimalinden söz edilebilmesi, SOCAR’ın mevcut ithalat payı olan %(.....) doğal gaz miktarının alternatif kaynaklarca karşılanıp karşılanamayacağına bağlıdır. Öncelikle mevcut durumda gaz alım anlaşmaları büyük ölçüde uzun vadeli olarak belli yükümlülükler ile yapılmaktadır. Bu anlaşmalardaki fiyat ve miktar koşulları risk paylaşımı çerçevesinde kararlaştırılmıştır. Uluslararası projelerde ortaklıkların söz konusu olması dolayısıyla oyuncuların hem ticari ortaklarına hem de potansiyel müşterilere karşı itibarı söz konusudur. Bunların yanında doğal gaz piyasasında arz tarafı kadar talep tarafı da önem arz etmektedir. Bu bağlamda Socar Grubu’nun üst pazardaki %(.....) payı ile işlem sonucunda herhangi bir şekilde tek taraflı olarak kapama kabiliyeti ya da güdüsüne sahip olmayacağı değerlendirilmektedir. Yine Socar Turkey kontrolündeki iki dağıtım şirketinin de gerek meskenler hariç serbest tüketici olunması gerekse de her iki piyasa segmentinin (toptan satış ve dağıtım) toplama kıyasla sınırlı büyüklüğü sebebiyle pazar kapama riskini ihtiva etmediği değerlendirilmiştir. Bunların yanında, spot gaz ticaretinin özellikle LNG ve FSRU ile gelişmesi, ülkemiz dâhil yeni alanlarda gaz keşiflerinin söz konusu olması, doğal gazın nükleer ile birlikte iklim değişikliği ile mücadelede önemli yere sahip olması ve küresel gaz ticaretinin artması, teknolojik gelişimle altyapı yatırımlarının artmış olması da bu tür pazar kapama risklerini azaltıcıdır. Tüm bu bilgi, belge ve değerlendirmeler ışığında, planlanan işlem ile herhangi bir pazarda rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmayacağı kanaatine varılmıştır.
22-34/539-218 16/16 H. SONUÇ (70) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, bildirim konusu işlemin 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve bu maddeye dayanılarak çıkarılan 2010/4 sayılı Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ kapsamında izne tabi olduğuna; işlem sonucunda etkin rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmaması nedeniyle işleme izin verilmesine, gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy