BOUSSOUAR c. FRANCE

CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 65295/09
Miloud BOUSSOUAR
contre la France

La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 9 avril 2013 en un comité composé de :

Angelika Nußberger, présidente,
Ganna Yudkivska,
André Potocki, juges,
et de Stephen Phillips, greffier adjoint de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 2 décembre 2009,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. Le requérant, M. Miloud Boussouar, est un ressortissant français né en 1969 et résidant à Gisors. Il est représenté devant la Cour par Me P. Spinosi, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation.

2. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.

A. Les circonstances de l’espèce

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. Les incidents au centre de détention de Varenne-le-Grand et la décision de transfèrement vers la maison centrale de Clairvaux

4. Par un arrêt du 30 janvier 1997, la cour d’assises du Rhône condamna le requérant à une peine de vingt années de réclusion criminelle pour assassinat. Après sa condamnation, à partir du 19 janvier 1999, il fut affecté dans un établissement pour peines, la maison centrale de Riom. Le 3 avril 2002, il fut transféré à la maison centrale de Saint-Maur, puis le 26 novembre 2003, à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis. Il contesta cette dernière mesure de transfèrement devant le juge administratif, ce qui donna lieu à un arrêt de principe du Conseil d’Etat du 14 décembre 2007 (paragraphe 24 ci-dessous).

5. Le 1er juillet 2004, à sa demande, il fut transféré au centre de détention de Varennes-le-Grand situé à cent quarante kilomètres de sa ville d’origine, Givors, où résidaient ses proches et dont le régime de détention est plus favorable que celui en vigueur dans les maisons centrales.

6. Le 11 septembre 2004, un incendie survint près de la cellule du requérant. Selon la version des faits de ce dernier, à la suite des dégradations commises, l’administration décida le 13 septembre de fermer les portes des cellules, ce qu’il contesta. Il formula alors des objections quant à la gestion de l’incident par la direction de l’établissement. Par la suite, il se vit reprocher par des détenus d’avoir « livré » le nom de l’auteur des dégradations commises, et dans le même temps, suspecter par le personnel pénitentiaire de protéger ce dernier en ne lui en communiquant pas le nom. Le 14 septembre, il fut attaqué par deux codétenus. A la suite de cet incident, il fut convoqué devant la commission de discipline qui lui adressa un avertissement. Le 15 septembre 2004, il fut vivement invectivé par des détenus alors qu’il se trouvait en promenade.

Selon le Gouvernement, le requérant fut à l’origine des troubles graves contre l’ordre et le fonctionnement de l’établissement pénitentiaire et se livra lui-même à des menaces sur des codétenus en étant l’instigateur d’un racket en détention.

7. Le 22 septembre 2004, le requérant adressa un courrier au directeur régional des services pénitentiaires de Dijon pour se plaindre des menaces et du racket dont il faisait l’objet. Il exprima le souhait d’être affecté au centre de détention de Joux-la-Ville.

8. Parallèlement, des détenus présentèrent le requérant comme étant l’un des instigateurs du racket organisé en détention. Une enquête fut diligentée au sein de l’établissement pénitentiaire.

9. Le 8 octobre 2004, le directeur du centre de détention de Varennes‑le‑Grand adressa un compte rendu au directeur régional des services pénitentiaires de Dijon relatif au « mouvement de tension » observé dans le centre. Il fit valoir que le requérant était un détenu ciblé comme participant avec trois autres de ces codétenus au racket d’une partie de la population pénale, et que ces faits engendraient une exaspération des détenus victimes et une forte tension avec des risques de réaction importants.

10. Par une décision du 15 octobre 2004, le directeur régional de l’administration pénitentiaire de Dijon décida de la nouvelle affectation du requérant et de son transfert du centre de Varennes-le-Grand vers la maison centrale de Clairvaux : « Motif : mesure d’ordre et de sécurité (...). Je prescris en conséquence le transfèrement de cette personne (...) destination : CP Clairvaux, en quartier MC. (...) L’affectation sur le C.D. de Varennes‑le‑Grand en rapprochement familial était soumise à une clause de bon comportement ; l’intéressé a profité de la souplesse du régime C.D. sans respecter le contrat moral établi. Retour dans un régime mieux adapté à sa personnalité ».

11. Par un courrier du 21 octobre 2004, le ministre de la Justice, à qui la mère du requérant avait demandé le transfert de son fils au centre de détention de Joux-la-Ville, lui répondit que son fils avait profité de la souplesse du régime du C.D. pour effectuer des trafics sur la population pénale, ce qui avait engendré des tensions. Il lui indiqua que le « contrat moral établi » n’avait pas été respecté et que la décision de son transfert vers le centre de Clairvaux avait été prise pour des raisons de sécurité et d’ordre.

12. Le 26 octobre 2004, en réponse à la lettre du requérant du 22 septembre 2004, le service régional lui indiqua que, selon lui, il n’était pas une victime de violence mais un agresseur, parmi un groupe de détenus qui exercent des menaces à l’encontre d’autres, et que l’un d’entre eux avait déclaré avoir fait une tentative de suicide en raison des pressions exercées à son encontre.

13. Par un courrier du 12 novembre 2004, le directeur régional refusa la demande de transfert effectuée par le requérant du C.D. de Varennes‑le‑Grand vers le centre pénitentiaire de Joux-la-Ville. Il lui indiqua qu’une décision d’affectation avait été prise vers le centre de Clairvaux, compte tenu de son profil pénal et pénitentiaire. Le 23 novembre 2004, le requérant fut transféré de manière effective vers la maison centrale de Clairvaux.

2. Procédures engagées à l’encontre de la décision de changement d’affectation

a) Devant le juge des référés

14. Le 6 décembre 2004, le requérant présenta une requête en référé-suspension sur le fondement de l’article 521-1 du code de justice administrative tendant à ce que le président du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ordonne la suspension de l’exécution de la décision du 12 novembre 2004 procédant à son changement d’affectation et procède à sa réintégration au sein du C.D. de Varennes-le-Grand. Il fit valoir que la condition d’urgence devait être présumée satisfaite s’agissant d’une mesure défavorable de changement d’affectation vers une maison centrale. Il expliqua que tant au regard des conditions de détention que de la préparation à la sortie, le transfert opérait un changement de régime nettement moins favorable (articles D. 71 et D. 72 du code de procédure pénale, ci-après CPP, paragraphe 22 ci-dessous), au regard notamment des permissions de sortir, de l’accès au téléphone, et du régime de « portes fermées » durant la journée en maison centrale. Dans son cas particulier, il fit valoir que la situation d’urgence était caractérisée par les risques d’atteinte à son intégrité (le cousin de la personne qu’il avait assassinée était à la maison centrale de Clairvaux), par l’éloignement de sa famille et les difficultés que celle-ci rencontrerait pour lui rendre visite (mauvaise desserte en transports en commun, coût élevé, trajet de six heures trente aller-retour, nécessité de prendre une chambre d’hôtel lors de chaque visite car les horaires de train ne correspondent pas à ceux des parloirs) en méconnaissance de l’article 8 de la Convention, et par l’interruption du suivi psychologique qu’il avait entrepris au C.D. de Varennes-le-Grand.

15. Par une ordonnance du 21 décembre 2004, le juge des référés rejeta la demande de suspension de l’exécution de la décision du ministre pour défaut de satisfaction de la condition d’urgence. Par un arrêt du 23 mars 2005, le Conseil d’Etat déclara le pourvoi formé contre cette ordonnance non admis.

b) Devant le juge de l’excès de pouvoir

16. Par une requête du 8 décembre 2004, le requérant saisit le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d’un recours pour excès de pouvoir contre la décision du 12 novembre 2004. Il allégua que cette décision lui faisait grief et qu’elle était donc susceptible d’un recours pour excès de pouvoir, pour les raisons indiquées dans sa requête en référé. Dans un mémoire complémentaire, il réitéra, sur la recevabilité du recours, que le régime des centres de détention était plus favorable que celui des maisons centrales, au regard des permissions de sortir, de l’usage du téléphone, de la politique des « portes ouvertes » et des missions de réinsertion, en invoquant les articles D. 97, D. 146 et D. 417 alinéa 4 du CPP (voir paragraphe 22 ci-dessous).

17. Par un jugement du 27 juillet 2006, le tribunal annula la décision de transfert et ordonna sa réintégration au centre de détention de Varennes‑le‑Grand :

« Sur la fin de non recevoir

Considérant que, dans les termes où elles sont rédigées, les dispositions législatives et réglementaires précitées impliquent que le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours contre une décision de transfèrement d’un condamné d’un établissement de peines vers une maison d’arrêt, en contrôle la légalité ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier que l’intéressé a fait l’objet d’un transfert du centre de détention de Varennes-le-Grand vers le centre pénitentiaire de Clairvaux en quartier de maison centrale ; que, dès lors, la mesure comporte une incidence sur le régime ordinaire de détention, et doit être regardée comme une mesure faisant grief ; que, par suite, le ministre n’est pas fondé à soutenir que les conclusions dirigées contre la décision de transfert ne sont pas recevables ;

Au fond

Considérant que la décision du 15 octobre 2004, motivée par une mesure d’ordre et de sécurité, a pour conséquence de modifier son régime carcéral et notamment le suivi psychologique dont il bénéficie à sa demande, ainsi que le projet d’exécution de peine entrepris avec le service d’insertion de l’établissement ; qu’en outre, la juridiction régionale de la libération conditionnelle a, le 8 novembre 2004, relevé que l’intéressé démontre avoir manifesté des efforts certains au cours de son incarcération, ayant suivi un stage de peinture de 650 heures jusqu’à l’obtention du brevet série professionnelle, notamment ; qu’ainsi la mesure de transfèrement est entachée d’erreur de fait et doit être annulée (...) »

18. Le 18 décembre 2006, le requérant fut admis au bénéfice de la libération conditionnelle.

19. Par un arrêt du 2 août 2007, la cour administrative d’appel de Nancy, saisie par le ministre de la justice, infirma le jugement du 27 juillet 2006. Elle estima que la décision de transfèrement ne modifiait pas de façon substantielle le régime de détention applicable au requérant et constituait dès lors une mesure d’ordre intérieur insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

20. Le requérant forma un pourvoi en cassation. Dans sa requête introductive d’instance et dans son mémoire complémentaire, il invoqua l’arrêt du 14 décembre 2007 (paragraphes 4 ci-dessus et 24 ci-dessous) pour faire valoir que la décision d’affectation le concernant devait être regardée comme lui faisant grief, et donc comme étant susceptible de recours, en raison de la différence de nature de régime de détention au sein du centre de détention de Varennes-le-Grand et de la maison centrale de Clairvaux.

Il fit valoir ensuite que « si le Conseil d’Etat se refusait à ranger le changement d’affectation d’un centre de détention vers une maison centrale parmi les décisions susceptibles de recours, il serait néanmoins conduit à juger que la décision litigieuse fait grief eu égard à l’atteinte aux droits fondamentaux qu’elle entraîne à l’égard de son destinataire ». A cet égard, invoquant l’article 2 de la Convention, il allégua que l’administration pénitentiaire, en le transférant dans le même établissement que le cousin de la personne qu’il avait assassinée, avait failli à son obligation de protéger sa vie. Il demanda la censure de l’arrêt d’appel de ce chef.

Par ailleurs, évoquant le règlement de l’affaire au fond par le Conseil d’Etat, le requérant demanda de faire droit à sa demande devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et de rejeter l’appel du ministre de la Justice qui, à tort selon lui, considérait que ce tribunal avait fait une interprétation inexacte des dispositions de l’article D. 82 du CPP. Enfin, « si par extraordinaire, le Conseil venait à censurer le jugement du tribunal », le requérant demanda l’annulation de la décision litigieuse car elle « a eu pour objet et pour effet de retirer une affectation accordée à titre de mesure de rapprochement familial. Elle constitue donc une ingérence active dans [son] droit au respect de sa vie familiale, consacré par l’article 8 de la Convention ». Il souligna à cet égard que la mesure était disproportionnée à l’objectif poursuivi car il avait eu un comportement exemplaire en détention qui lui avait valu d’être admis au bénéfice de la libération conditionnelle et qu’elle reposait sur des faits non établis.

21. Par un arrêt du 3 juin 2009, le Conseil d’Etat rejeta le pourvoi :

« (...) les décisions de changement d’affectation entre établissements de même nature ne constituent pas des mesures susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus ; que si certaines dispositions du code de procédure pénale s’appliquent distinctement au régime de détention des centres de détention et des maisons centrales, ces établissements pour peine doivent être regardés comme étant de même nature ;

Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond des circonstances particulières et personnelles qui soient de nature à mettre en cause les libertés et droits fondamentaux de M. Boussouar ; que si ce dernier soutient, dans son pourvoi, que l’administration pénitentiaire, en le transférant à la maison centrale de Clairvaux a méconnu l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales aux termes duquel le droit à la vie de toute personne doit être protégé, un tel moyen est nouveau en cassation et, n’étant pas d’ordre public, ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que, dès lors, la cour administrative d’appel de Nancy n’a pas commis d’erreur de qualification juridique des faits en jugeant que la décision attaquée constituait une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours ; (...) »

B. Le droit et la pratique internes pertinents

1. Le code de procédure pénale

22. Les dispositions pertinentes sont ainsi libellées :

Article D. 70

« Les établissements pour peines, dans lesquels sont reçus les condamnés définitifs, sont les maisons centrales, les centres de détention, les centres de semi-liberté et les centres pour peines aménagées. (...)

Les centres pénitentiaires regroupent des quartiers distincts pouvant appartenir aux différentes catégories d’établissements pénitentiaires. Ces quartiers sont respectivement dénommés, en fonction de la catégorie d’établissement correspondante, comme suit : « quartier maison centrale », « quartier centre de détention », « quartier de semi-liberté », « quartier pour peines aménagées », « quartier maison d’arrêt ». »

Article D. 71 alinéa 1

« Les maisons centrales et les quartiers maison centrale comportent une organisation et un régime de sécurité renforcé dont les modalités internes permettent également de préserver et de développer les possibilités de réinsertion sociale des condamnés. (...) »

Article D. 72 alinéa 1

« Les centres de détention comportent un régime principalement orienté vers la réinsertion sociale et, le cas échéant, la préparation à la sortie des condamnés. »

Article D. 80

« Le ministre de la justice dispose d’une compétence d’affectation des condamnés dans toutes les catégories d’établissement. Sa compétence est exclusive pour les affectations dans les maisons centrales et les quartiers maison centrale (...) »

Article D. 82

« L’affectation peut être modifiée soit à la demande du condamné, soit à la demande du chef de l’établissement dans lequel il exécute sa peine. (...) »

Article D. 82-1

« Que la demande émane du condamné ou du chef d’établissement, ce dernier constitue un dossier qui comprend les éléments permettant d’établir la motivation de la demande.

Le ministre de la justice, le directeur régional ou le chef d’établissement peuvent procéder ou faire procéder dans les conditions définies à l’article D. 79 à toute enquête sur la situation familiale ou sociale du condamné.

La décision de changement d’affectation est prise, sauf urgence, après avis du juge de l’application des peines et du procureur de la République du lieu de détention. »

Article D. 97

(Abrogé par le décret no 2010-1635 du 23 décembre 2010)

« Le régime des centres de détention comporte les particularités énoncées aux articles D. 146 concernant les permissions de sortir, D. 417 relatif aux modalités et moyens de correspondance avec l’extérieur et D. 448 sur les activités collectives et leur organisation.

Les détenus dont le comportement se révèle incompatible avec l’application de ce régime font l’objet d’une procédure de changement d’affectation. »

2. La jurisprudence du Conseil d’Etat

a) L’évolution de la jurisprudence concernant les mesures d’ordre intérieur

23. Il est renvoyé à l’arrêt Frérot c. France (no 70204/01, §§ 23 et 24, 12 juin 2007) pour le rappel du revirement de jurisprudence qu’a constitué l’arrêt Marie en 1995 dans le contrôle du juge administratif en matière d’exécution des peines.

24. Par trois arrêts du 14 décembre 2007, le Conseil d’Etat, statuant en assemblée du contentieux, décida d’assurer un meilleur contrôle juridictionnel des décisions de l’administration pénitentiaire en réduisant le champ des mesures d’ordre intérieur dans les lieux de détention.

Ainsi, dans un arrêt concernant le requérant mais sans lien avec le contentieux examiné à l’occasion de la présente requête (Garde des Sceaux c. Boussouar, no 290730), le Conseil d’Etat rejeta le recours du Garde des Sceaux, en estimant que les décisions en matière de transfèrement de détenus d’une maison centrale à une maison d’arrêt devaient être susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Il motiva sa décision comme suit :

« (...) Considérant qu’il résulte de l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires précitées que le régime de la détention en établissement pour peines, qui constitue normalement le mode de détention des condamnés, se caractérise, par rapport aux maisons d’arrêt, par des modalités d’incarcération différentes et, notamment, par l’organisation d’activités orientées vers la réinsertion ultérieure des personnes concernées et la préparation de leur élargissement ; qu’ainsi, eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus, une décision de changement d’affectation d’une maison centrale, établissement pour peines, à une maison d’arrêt constitue un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et non une mesure d’ordre intérieur ; qu’il en va autrement des décisions d’affectation consécutives à une condamnation, des décisions de changement d’affectation d’une maison d’arrêt à un établissement pour peines ainsi que des décisions de changement d’affectation entre établissements de même nature, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus (...) »

Par deux autres arrêts de la même date, le Conseil d’Etat décida que les décisions relatives à des rotations de sécurité et de refus ou de déclassement d’emploi étaient également susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif (CE, Ass., 14 décembre 2007, Garde des Sceaux c. Payet, no 306432 ; CE, Garde des Sceaux c. Planchenault, no 390420).

25. Le Conseil d’Etat élargit ensuite le domaine des actes susceptibles de recours, notamment, à la gestion de compte nominatif de détenus (CE, 6 juin 2007, Garnier), au placement sous le régime des fouilles corporelles à l’occasion notamment d’extractions judiciaires (CE, 14 novembre 2008, Garde des Sceaux c. El Shennawy et OIP, no 315622), à l’inscription sur les liste des détenus particulièrement signalés (CE, 30 novembre 2009, Garde des Sceaux c. M. K., no 318589), et aux modalités de l’organisation des visites aux détenus (CE, 26 novembre 2010, Garde des Sceaux c. M. Hervé A., no 329564). Dans cette dernière affaire, s’agissant d’une décision du directeur du centre pénitentiaire de Varennes-le-Grand limitant à trois le nombre de personnes admises simultanément au parloir, il considère que la décision qui fixe les modalités du droit de visite « est indissociable de l’exercice effectif du droit de visite » et que « par sa nature, cette décision prise pour l’application des dispositions citées ci-dessus affecte directement le maintien des liens des détenus avec leur environnement extérieur ; que compte tenu de ses effets possibles sur la situation des détenus, et notamment sur leur vie privée et familiale, qui revêt le caractère d’un droit fondamental, elle est insusceptible d’être regardée comme une mesure d’ordre intérieur et constitue toujours un acte de nature à faire grief (...) ».

b) La jurisprudence récente du Conseil d’Etat relative à la notion d’établissements pour peines de « même nature »

26. Par un arrêt du 27 mai 2009 (no 322148, Miloudi), le Conseil d’Etat a censuré une ordonnance du juge des référés pour méconnaissance des critères définissant les mesures d’ordre intérieur dans le cas d’un détenu qui, transféré d’une maison centrale à une autre, invoquait une atteinte à son droit au respect de sa vie familiale. Il a toutefois rejeté la requête au fond :

« Considérant que les décisions de changement d’affectation entre établissements de même nature ne constituent pas des actes administratifs susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus ;

Considérant que pour demander la suspension de l’exécution de la décision de changement d’affectation entre établissements pour peine de même nature le concernant, M. A a fait valoir devant le juge des référés du tribunal administratif de Paris que la maison centrale de Saint-Maur était située à 60 kilomètres de Vierzon, domicile de deux de ses filles âgées de 13 ans, que cette affectation à Saint-Maur permettait à ses deux filles, ainsi qu’à sa compagne et à leur fille, domiciliées en région parisienne, de lui rendre visite chaque semaine, alors que l’éloignement de sa nouvelle affectation située à plus de 800 kilomètres du domicile de celles-ci et les moyens financiers de sa famille ne leur permettent désormais que de procéder à des visites mensuelles, au demeurant fort coûteuses alors qu’elles disposent de faibles ressources, et qu’ainsi, alors qu’il fait l’objet d’une condamnation à une longue peine d’emprisonnement, une telle décision bouleverse, dans des conditions qui excèdent les restrictions inhérentes à la détention, son droit de conserver des liens familiaux ;

Considérant qu’en estimant, au vu de l’ensemble de ces circonstances de fait qui ne sont pas contestées, que la décision litigieuse ne mettait pas en cause les droits fondamentaux de M. A et qu’elle n’était pas susceptible de recours pour excès de pouvoir, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a méconnu les critères définissant les mesures d’ordre intérieur et par suite le droit au recours de M. A ; (...)

Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ;

Considérant que si la décision litigieuse est de nature à rendre plus difficile l’exercice par M. A de son droit à conserver une vie familiale en détention pour les motifs indiqués ci-dessus, il ressort des pièces du dossier que son transfèrement a été motivé par la suspicion de son implication dans les préparatifs d’une évasion de la maison centrale de Saint-Maur ; que dans ces circonstances, et alors que la décision litigieuse n’a pas pour effet de rendre impossibles les visites de sa famille à M. A, les moyens tirés, d’une part, de ce qu’elle porterait une atteinte disproportionnée au droit qu’il tire de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et, d’autre part, de ce qu’elle serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation, ne sont pas de nature à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur sa légalité ; ».

27. Par un arrêt du 15 juillet 2010 (no 340313, M.P.), le Conseil d’Etat a rejeté la requête d’un détenu sollicitant l’annulation de la décision le transférant du centre de détention de Casabianda (Corse) au centre de détention de Salon-de-Provence. Il rappela que les décisions de changement d’affectation entre établissements de même nature ne constituent pas des actes administratifs susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus. A cet égard, il considéra que les objectifs d’insertion et de réinsertion attachés aux peines subies par les détenus ne faisaient pas partie des libertés et droits fondamentaux des détenus et que la seule circonstance que l’établissement pénitentiaire dans lequel le requérant a été affecté pratique un mode de détention fermé ne suffit pas à caractériser une atteinte au droit au respect de sa vie privée excédant les contraintes inhérentes à la détention.

c) Autre jurisprudence

28. Par deux arrêts des 28 mars 2011 et 6 décembre 2012 (no 316977 Azziz Bennay et no 344995), le Conseil d’Etat s’est prononcé sur des décisions par lesquelles un détenu est placé en régime différencié pour être affecté à un secteur dit « portes fermées » au sein d’un même centre de détention. Il considéra que ces décisions ne pouvaient être considérées comme des mesures d’ordre intérieur compte tenu de leur incidence sur les conditions de détention, notamment au regard de l’objectif de réinsertion sociale.

3. Code de justice administrative

29. L’article L. 821-2 du code de justice administrative, issu de la loi du 31 décembre 1987, permet au Conseil d’Etat, « dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice », de régler un litige au fond après avoir prononcé la cassation de la décision des juges du fond.

EN DROIT

30. Le requérant allègue que la décision de le transférer du centre de détention de Varennes-le-Grand, où il avait été affecté au titre du rapprochement familial, vers la maison centrale de Clairvaux, a porté atteinte au droit à la vie privée et familiale en raison de l’éloignement de sa famille et du changement de régime de détention. En outre, il se plaint du fait que le Conseil d’Etat a déclaré irrecevable sa demande tendant à l’annulation de cette décision, au motif qu’il s’agit d’une mesure d’ordre intérieur, insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il voit là une méconnaissance de son droit à un recours effectif. Il invoque les articles 6, 8 et 13 de la Convention :

Article 6

« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) »

Article 8

« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale (...).

2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

31. S’agissant des arguments invoqués par le requérant sous l’angle des articles 6 et 13 de la Convention, ils montrent essentiellement que celui-ci se plaint de ne pas avoir disposé d’un recours effectif devant les juridictions internes pour se plaindre de la mesure de transfèrement. A supposer l’article 6 de la Convention applicable en l’espèce, la Cour observe en tout état de cause que le requérant a eu accès au Conseil d’Etat et bénéficié d’un procès répondant aux exigences cette disposition. La Cour se placera donc, pour examiner ce grief, uniquement sous l’angle de l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 8.

A. Sur l’exception du Gouvernement

32. Le Gouvernement soutient que le requérant n’a pas suffisamment mis les autorités nationales en position de se prononcer sur les conséquences de la mesure litigieuse sur son régime de détention mais qu’il s’est contenté de saisir les juridictions nationales de la question de savoir si un transfèrement d’un centre de détention à une maison centrale lui était préjudiciable. Il fait valoir que le requérant n’a fait état que des différences résultant de la loi en matière de permission de sortie, de moyens de correspondance avec l’extérieur et des modalités d’organisation des activités collectives sans invoquer les conséquences résultant spécifiquement du passage d’un régime de « portes ouvertes » à un régime de « portes fermées ». L’eût-il fait du reste, que de tels griefs eussent vraisemblablement été examinés par le juge administratif. En atteste, selon le Gouvernement, l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 2011 (paragraphe 28 ci-dessus) qui illustre le fait que la théorie des mesures d’ordre intérieur, dont le requérant soutient qu’elle est à l’origine de violation de ses droits garantis par les articles 8 et 13 de la Convention, n’empêche pas le Conseil d’Etat d’examiner des griefs similaires à ceux qu’il n’a jugé utile de soulever que devant la Cour. Il en déduit que, sur ce point, le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes conformément à l’article 35 § 1 de la Convention.

33. Le requérant soutient qu’il s’est plaint du régime de détention de la maison centrale de Clairvaux devant les juridictions internes. Devant le juge des référés, il y invoquait du reste les observations formulées par le Comité pour la prévention de la torture (CPT) à l’issue de sa visite de cet établissement. Dans le cadre du recours en annulation, il s’est plaint de la sévérité du régime de détention tant juridiquement que dans les faits au sein de la maison centrale la plus sécuritaire de France. Il ajoute que l’arrêt Bennay cité par le Gouvernement ne remet pas en cause la décision de la plus haute formation du Conseil d’Etat de qualifier le transfert entre un centre détention et une maison centrale de mesure d’ordre intérieur.

34. La Cour rappelle que la finalité de l’article 35 est de ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne soient soumises aux organes de la Convention. Les Etats n’ont donc pas à répondre de leurs actes devant un organisme international avant d’avoir eu la possibilité de redresser la situation dans leur ordre juridique interne. Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités – que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée. De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme. Ainsi, le grief dont on entend saisir la Cour doit d’abord être soulevé, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées (Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999‑V).

La Cour souligne qu’elle doit appliquer cette règle en tenant dûment compte du contexte. Elle a ainsi reconnu que l’article 35 doit s’appliquer avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif. Elle a de plus admis que la règle de l’épuisement des voies de recours internes ne s’accommode pas d’une application automatique et ne revêt pas un caractère absolu ; en en contrôlant le respect, il faut avoir égard aux circonstances de la cause. Cela signifie notamment que la Cour doit tenir compte de manière réaliste, non seulement des recours prévus en théorie dans le système juridique de la Partie contractante concernée, mais également du contexte juridique et politique dans lequel ils se situent ainsi que de la situation personnelle des requérants (idem, § 77).

35. La Cour observe que le Conseil d’Etat, lorsqu’il statue sur la question de savoir si une mesure pénitentiaire est une mesure d’ordre intérieur ou pas, apprécie sa nature et l’importance de ses effets sur la situation des détenus. C’est ainsi qu’il a décidé par exemple qu’une mesure de transfert d’une maison centrale vers une maison d’arrêt constitue une mesure faisant grief susceptible de recours (paragraphe 24 ci-dessus). Lorsque les mesures pénitentiaires sont considérées comme des mesures d’ordre intérieur, comme par exemple un transfert d’un détenu entre établissements de même nature, le Conseil d’Etat considère qu’un recours est néanmoins possible si un droit fondamental est en cause (paragraphe 26 ci-dessus).

36. Or, en l’espèce, la Cour relève que le requérant a fait valoir dans son mémoire en cassation (paragraphe 20 ci-dessus) que la différence de nature du régime de détention entre les établissements pénitentiaires concernés suffisait à elle seule à ouvrir un droit au recours, ce à quoi le Conseil d’Etat répondit par la négative. Dans un deuxième temps, cette juridiction examina l’atteinte aux droits fondamentaux alléguée par le requérant et constata que le moyen tiré de l’article 2 de la Convention était un moyen nouveau en cassation qui, n’étant pas d’ordre public, devait être écarté. Dans ces conditions, en l’absence d’atteinte à un droit fondamental, le Conseil d’Etat considéra que la mesure de transfert litigieuse n’était pas susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et qu’il n’y avait donc pas lieu de l’annuler (paragraphe 21 ci-dessus).

37. La Cour constate que la référence faite dans son mémoire par le requérant à l’article 8 de la Convention ne concerne que les mesures qu’il demande au Conseil d’Etat de prendre dans l’exercice de son pouvoir d’évocation (paragraphes 20 et 29 ci-dessus). La Cour relève que ce pouvoir d’évocation ne s’exerce qu’en cas d’annulation de la décision soumise à cette juridiction et que cette faculté n’a pas pu être mise en œuvre en l’espèce. En effet, l’invocation par le requérant de l’atteinte à son droit au respect de sa vie familiale, parce qu’elle figurait dans la seule partie de son mémoire relative à sa demande d’évocation, n’a pas été prise en compte par le Conseil d’Etat pour déterminer si la mesure contestée était susceptible de recours, faute de constituer un moyen de cassation valablement articulé devant lui en vue de l’examen de la recevabilité de la requête qui lui était présentée. La Cour note à cet égard que dans l’affaire Miloudi, décidée quelques jours avant l’arrêt d’espèce, et jugée par la même formation de jugement, le Conseil d’Etat a décidé qu’une décision de transfert entre établissements de même nature n’était pas une mesure d’ordre intérieur car elle portait atteinte au droit fondamental du détenu de conserver des liens familiaux invoqué devant lui et était, de ce fait, susceptible de recours (paragraphe 26 ci-dessus) ; dans cette affaire, le Conseil d’Etat a alors pu examiner le fond de la requête et la question de savoir si le transfert en cause portait atteinte au droit garanti par l’article 8 de la Convention.

La Cour rappelle que le pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat doit être obligatoirement présenté par le ministère d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Elle estime que le conseil du requérant, avocat spécialisé chargé de plaider des causes particulièrement techniques et portant uniquement sur des moyens de droit (Société Des Mines Sacilor-Lormines c. France (déc), no 65411/01, 13 novembre 2003, et mutatis mutandis, pour la Cour de cassation, Meftah et autres c. France [GC], nos 32911/96, 35237/97 et 34595/97, §§ 44-47, CEDH 2002‑VII), était en mesure de connaître précisément ses obligations en matière d’invocation des moyens de cassation. Or, pour les raisons indiquées ci-dessus, la Cour est d’avis que ce dernier n’a pas donné au Conseil d’Etat l’occasion d’exercer un contrôle sur le point de savoir si la décision de transfert mettait en cause le droit du requérant au respect de sa vie familiale garanti par l’article 8 de la Convention et devait, de ce fait, être considérée comme une mesure susceptible de recours pour excès de pouvoir.

38. Dans ce contexte juridique, la Cour accueille l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement et cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

B. Sur l’article 13 de la Convention

39. Eu égard à sa conclusion ci-dessus, en l’absence de « grief défendable », la Cour rejette le grief tiré de l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 8 comme étant manifestement mal fondé conformément aux articles 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

              Stephen PhillipsAngelika Nußberger
Greffier adjointPrésidente

 

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