Communiquée le 5 juin 2015
QUATRIÈME SECTION
Requête no 17739/09
Ermelinda BOZZA
contre l’Italie
introduite le 23 mars 2009
EXPOSÉ DES FAITS
La requérante, Mme Ermelinda Bozza, est une ressortissante italienne née en 1949 et résidant à Torre del Greco. Elle est représentée devant la Cour par Me M.T. Marra, avocat à Naples.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
1. La procédure principale
En janvier 1990, quelques années après avoir introduit sa requête, T.G., mère de la requérante, obtint du ministère de l’Intérieur le versement mensuel d’une pension d’invalidité, assortie d’une indemnité spéciale accordée en raison de sa cécité partielle.
Le 21 octobre 1994, T.G. déposa un recours devant le juge d’instance (pretore) de Torre Annunziata, en vue d’obtenir le paiement de la réévaluation et des intérêts sur les arriérés de sa pension.
Le 27 mars 1998, le juge d’instance rejeta le recours, la demande étant considérée forclose. Le 24 septembre 1998, T.G. décéda.
Le 10 mars 1999, la requérante, en tant qu’héritière, interjeta appel devant le tribunal de Naples.
Le 10 décembre 2002, le tribunal rendit une décision favorable à la requérante, reconnaissant le droit à la réévaluation et aux intérêts pour un montant de 12 240,26 EUR. La décision devint définitive le 25 janvier 2004.
L’Administration ne s’étant pas exécutée, le 14 juin 2004, la requérante signifia à l’Institut national de la sécurité sociale (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale –INPS) un commandement de payer (atto di precetto) pour un montant de 30 364,38 EUR (12 240,36 EUR + 11 050 EUR d’intérêts + 7 074,12 EUR de réévaluation).
Le 24 janvier 2005, elle obtint une saisie-arrêt (pignoramento presso terzi). La requérante n’a pas précisé la date à laquelle l’Administration a versé la somme litigieuse.
2. La procédure Pinto
Le 25 mai 2005, la requérante introduisit un recours devant la cour d’appel « Pinto » de Rome pour se plaindre de la durée excessive de la procédure. Quant à la recevabilité de sa demande, elle argumenta que, aux termes de l’article 4 de la loi no 89/2001, la « décision interne définitive » était l’arrêt du juge de l’exécution du 24 janvier 2005. Elle estima que le délai de six mois pour introduire une demande de satisfaction équitable devait courir à partir de cette date.
Le 18 mai 2006, la cour d’appel déclara le recours irrecevable pour tardivité. La cour considéra comme décision interne définitive celle du tribunal de Naples, devenue définitive le 12 avril 2003.
Par une ordonnance du 25 septembre 2008, la Cour de cassation débouta le pourvoi de la requérante.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Le droit et la pratique internes pertinents relatifs à la loi no 89 du 24 mars 2001, dite « loi Pinto », figurent dans l’arrêt Cocchiarella c. Italie ([GC], no 64886/01, § 23-31, CEDH 2006‑V). En particulier, le texte de l’article 4 se lit comme suit :
Article 4 – Délai et conditions concernant l’introduction d’une requête
« La demande de réparation peut être présentée au cours de la procédure au sujet de laquelle on allègue la violation ou, sous peine de déchéance, dans un délai de six mois à partir de la date à laquelle la décision concluant ladite procédure est devenue définitive. »
En ce qui concerne la position des tribunaux nationaux sur le rapport entre la procédure au fond et la phase d’exécution, la jurisprudence de la Cour de cassation a été caractérisée par deux positions contradictoires, notamment en relation au contentieux administratif.
Selon une jurisprudence plus ancienne, la procédure au fond et celle d’exécution pouvaient être prises unitairement. La Cour de cassation affirmait que « la date à laquelle la décision concluant ladite procédure est devenue définitive », aux termes de l’article 4 de la loi no 89/2001, devait être identifiée avec le moment où le droit actionné au début de la procédure au fond trouve sa conclusion à la fin de la procédure d’exécution (« giudizio di ottemperanza »). Cette deuxième procédure, éventuelle, est entamée par l’intéressé en raison de l’inactivité de l’Administration, qui ne se conforme pas à la décision devenue définitive (voir, parmi d’autres, les arrêts no7978/2005, no 14595/2008 et no 1019/2009).
Cette jurisprudence a été progressivement abandonnée. La Cour de cassation a par la suite affirmé (voir en particulier l’arrêt no 1732/2009) que les deux phases devaient être considérées autonomes. Ceci en raison des caractéristiques de la procédure administrative d’exécution, en particulier depuis la loi de réforme de la justice administrative (loi no 205/2000).
L’Assemblée plénière de la Cour de cassation est intervenue, avec les arrêts no 27348 et 27365 du 2009, pour résoudre le conflit et harmoniser la jurisprudence en la matière.
Dans ces passages principaux, l’Assemblée plénière a jugé que :
« On ne peut non plus considérer exact ce qu’affirme la requérante à propos du fait que la Cour de Strasbourg, en interprétant la CEDH, aurait élaboré une notion de « procès équitable », dans laquelle la procédure au fond et celle, seulement éventuelle, d’exécution doivent nécessairement être considérées comme unitaires ou comme deux phases du « même procès » (article 4 de la loi no 89 du 2001) relatif aux « droits et obligations de caractère civil (art. 6 de la Convention), dans le but de regarder comme unique la durée globale et donc admissible la demande de satisfaction équitable présentée pendant la phase d’exécution ou dans les six mois à compter de la décision du juge de l’exécution pouvant être qualifiée comme acte conclusif du « même procès » aux sens de l’article 4 précité (de la « loi Pinto ») ou comme « décision interne définitive » aux sens de l’article 35 de la Convention.
« Admettre l’existence d’une telle interprétation supranationale, compte tenu de l’exigence que les juges se conforment à la jurisprudence telle qu’interprétée par les juges supranationaux (ainsi les arrêts SS.UU. nos 1138 et 1339 de 2004), aurait comporté sa transposition et son application dans le système national.
(...) la Cour européenne n’a jamais affirmé ce que soutient la requérante.
« En réalité, le principe d’effectivité de l’article 13 de la Convention impose aux États membres l’adoption de remèdes internes ayant pour but de permettre le redressement de violations aux droits garantis par la Convention, et notamment des procédures d’indemnisation, dont la durée doit être calculée à partir de l’introduction de la demande et jusqu’à l’exécution de la décision du juge (...) Ce principe n’implique pas un examen unitaire de toute procédure au fond et d’exécution »
« La Cour de Strasbourg, lorsqu’elle est saisie par des requérants qui se plaignent de l’ineffectivité des remèdes internes, en raison du retard ou du défaut de versement du montant accordé dans le cadre du remède interne créé pour redresser la violation d’un droit protégé par la Convention, considère ensemble la durée de la procédure au fond qui statue sur le droit au redressement et la durée de la procédure d’exécution (...) se terminant au moment du versement, même partiel, du montant fixé par le juge du fond, moment à considérer comme le dies a quo du délai de six mois pour déposer une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme (voir CEDH, Grande Chambre 31 mars 2009, Simaldone c. Italie, no 22644/03 ; Scordino c. Italie, 29 mars 2006, no 36813/97 – examiné avec 9 affaires sur l’effectivité du remède interne prévu par la loi no 89 de 2001 ; voir aussi, pour d’autres Etats, Burdov c. Russie, 7 mai 2002, no 59498/95, sur l’action en indemnisation pour les victimes d’un grave désastre nucléaire »
« Les arrêts cités, parmi beaucoup d’autres, affirment que, en relation au principe d’effectivité, l’exécution d’une décision doit être considérée comme faisant partie du même procès « afin d’éviter que la lenteur excessive du recours indemnitaire ne compromette le caractère adéquat (voir, Scordino c. Italie, 29 marzo 2006,
no 36813/97, § 195), prenant explicitement en considération les seules procédures internes de réparation du préjudice découlant de la violation des droits reconnus par la Convention ; le principe est donc dépourvu de portée générale (...). »
Pour ce qui est du contentieux civil, la Cour de cassation a jugé, selon une jurisprudence bien établie, que la procédure au fond et celle d’exécution doivent être considérées séparément, compte tenu de leur caractère autonome et de la fonction spécifique de chacune (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts nos 25529/2006, 25806/2007, 19573/2008, 5536/2010 et 8256/2011).
En revenant sur sa jurisprudence, en mars 2014 (arrêt no 6312/2014) l’Assemblée plénière de la Cour de Cassation s’est exprimée à nouveau en la matière, se prononçant cette fois en faveur d’une approche unitaire qui considère les deux procédures comme faisant partie d’un unique « procès ». Dans ces passages relevant, la Cour de cassation a estimé que :
« Il est nécessaire de commencer le raisonnement à partir du principe constitutionnel d’effectivité de la protection juridictionnelle, stipulé aux articles 24, alinéa 1, 111, alinéas 1 et 2, et 113, alinéas 1 et 2 de la Constitution (...). Le respect de ce principe exige que la protection juridictionnelle ne soit pas épuisée dans le seul droit d’accès au juge, garanti à tous, mais qu’elle comprenne chaque étape processuelle prévue dans l’ordre interne, même successive à la proposition de la demande, visant à rendre concrète et effective la tutelle juridictionnelle des droits (...) et donc il exige que ces situations juridiques individuelles qui ont été portées devant un juge et définitivement admises par celui-ci, soient "réalisées" en faveur du titulaire du droit revendiqué et reconnu dans la phase au fond (...).
« Si, donc, la prévision d’une phase d’exécution forcée des décisions de justice, en tant qu’élément intrinsèque et essentiel de la fonction juridictionnelle, doit passer pour constitutionnellement nécessaire, dans le système défini aux articles 24, alinéa 1, 111, alinéas 1 et 2, et 113, alinéas 1 et 2, de la Constitution, pour affirmer le principe d’effectivité de la protection juridictionnelle ; si l’exécution de la décision rendue par le juge doit être considérée comme partie intégrante du procès aux termes de l’article 6 de la CEDH et si, par conséquent, la procédure d’exécution constitue la deuxième phase du procès et le droit revendiqué ne devient réellement effectif qu’au moment de l’exécution, il en découle que, bien qu’au niveau de principes, selon une interprétation constitutionnellement et « conventionnellement » orientée, respectueuse des normes constitutionnelles évoquées et de l’article 6 § 1 de la CEDH, tel qu’interprété par la Cour de Strasbourg, le procès « juste » (art. 111, alinéa 1, de la Constitution) et « équitable » (article 6 de la Convention) coïncide avec la procédure juridictionnelle considérée comme un seul procès, lequel commence avec l’accès au juge et se termine avec l’exécution de la décision, définitive et obligatoire (...).
« Lorsque, dans un procès civil ou administratif, la situation juridique subjective a été reconnue dans une décision devenue définitive et obligatoire (phase processuelle au fond) mais que, cette décision n’ayant pas été spontanément respectée, le titulaire du droit reconnu par le juge au fond a dû en demander l’exécution forcée (phase de l’exécution), la garantie constitutionnelle d’effectivité de la protection juridictionnelle et l’article 6 § 1 de la CEDH, tel qu’interprété par la Cour de Strasbourg, imposent de considérer cette procédure complexe et articulée comme un « seul procès » caractérisé par des phases conséquentes et complémentaires (...)
« Dans une telle perspective, les différences fonctionnelles et structurelles entre le procès au fond et le procès d’exécution s’atténuent jusqu’à disparaître ».
GRIEFS
Invoquant l’article 1 de la Convention, la requérante allègue que les décisions des juges nationaux ne sont pas conformes à la Convention.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la durée déraisonnable de la procédure civile, considérée dans sa globalité, dont elle a été partie.
Invoquant l’article 13 de la Convention, la requérante se plaint de l’ineffectivité du remède « Pinto », en raison du rejet de sa demande de satisfaction équitable pour tardivité.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. À la lumière de la jurisprudence de cette Cour sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention (voir notamment Hornsby c. Grèce, 19 mars 1997, § 40 et suiv., Recueil 1997‑II), la procédure au fond et la procédure d’exécution dont la requérante a été partie, peuvent-elles être considérées comme deux phases nécessaires d’un seul « procès » ou doivent-elles être considérées séparément ?
2. Le rejet de la demande de satisfaction équitable pour tardiveté, décidé par la cour d’appel « Pinto » de Rome et confirmé ensuite par la Cour de cassation, a-t-il enfreint le droit à un tribunal de la requérante, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention ?
3. La durée de la procédure civile principale, considérée dans sa globalité, est-elle compatible avec la condition de jugement dans un « délai raisonnable », au sens de l’article 6 § 1 de la Convention ?
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