TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 34868/03
présentée par BROADHURST INVESTMENTS LIMITED
contre la Roumanie
La Cour européenne des droits de l'homme (troisième section), siégeant le 15 juin 2010 en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Elisabet Fura,
Corneliu Bîrsan,
Boštjan M. Zupančič,
Alvina Gyulumyan,
Egbert Myjer,
Luis López Guerra, juges,
et de Santiago Quesada, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 16 octobre 2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. La requérante, Broadhurst Investments Limited, est une société commerciale chypriote. Elle est représentée devant la Cour par Me Ron Soffer, avocat à Paris. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. Răzvan-Horaţiu Radu, du ministère des Affaires étrangères.
Les circonstances de l'espèce
2. Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
3. La société requérante est une société par actions de droit chypriote.
4. Par la décision no 1200 du 12 novembre 1990, le gouvernement roumain privatisa la société Oil Terminal Constanţa (ci-après : « Oil Terminal »), exerçant son activité dans le port de Constanţa et spécialisée dans le domaine du stockage, du traitement et du transport de pétrole. Oil Terminal devint une société commerciale par actions ayant l'Etat comme actionnaire majoritaire.
5. A partir de 1998, la société requérante acheta en bourse des actions d'Oil Terminal. Selon un certificat délivrée par un courtier, ce dernier acheta entre 1998 et 2001 des actions pour le compte de la requérante à hauteur de 2,27 % du capital d'Oil Terminal. En 2003, la Bourse de Bucarest attesta que la requérante détenait 9,95 % du capital d'Oil Terminal, soit un total de 57 961 333 actions.
6. L'Etat roumain garda une participation majoritaire à hauteur de 61,39 % du capital.
7. Le 26 janvier 2001, le Gouvernement prit une ordonnance d'urgence relative au statut juridique des équipements du domaine pétrolier. L'article 1er de l'ordonnance no 15/2001 prévoyait que les réservoirs, oléoducs et produits pétroliers, les stations de pompage et autres équipements du domaine pétrolier qui avaient été transférés dans le patrimoine de la société Oil Terminal par la décision du Gouvernement no 1200/1990 étaient et devaient demeurer la propriété de l'Etat et faisaient partie du domaine public pour des raisons d'intérêt national. L'article 2 prévoyait que la société Oil Terminal devenait une société commerciale d'intérêt stratégique au sein de laquelle les intérêts de l'Etat étaient représentés par le ministère de l'Industrie et des Ressources naturelles, qui gérait les actions de l'Etat. L'article 3 disposait que le capital d'Oil Terminal devait être réduit à la hauteur de la valeur des biens qui avaient été transférés dans le domaine public. L'article 4 précisait qu'une agence nationale était chargée de designer un concessionnaire pour l'exploitation des biens transférés dans le patrimoine de l'Etat.
Le 7 février 2001, l'ordonnance fut publiée au Journal Officiel.
8. Le 1er mars 2001, les transactions en bourse sur les actions d'Oil Terminal furent suspendues. La veille, l'action était cotée à 538 lei roumains (ROL).
9. Le 20 juillet 2001, le conseil d'administration d'Oil Terminal convoqua les actionnaires pour participer à une assemblée générale.
L'ordre du jour comprenait, d'une part, l'approbation de la réduction du capital social suite au transfert dans le domaine public de certains biens de la société, et, d'autre part, la réévaluation des biens restants et l'augmentation du capital social suite à cette réévaluation.
Ces mesures furent approuvées par une résolution du 31 juillet 2001 malgré les protestations des actionnaires minoritaires, dont la société requérante, qui vota contre.
10. L'assemblée générale procéda à la réévaluation des biens de la société à l'exception de ceux ayant fait l'objet du transfert dans le domaine public et dont la valeur était de 32 944 499 360 ROL, soit environ 1 122 000 dollars américains (USD) à cette date. La réévaluation des biens restants fut fondée sur le taux d'inflation pour la période comprise entre la dernière évaluation de 1994 et le 31 décembre 2000. A l'issue de cette opération, le capital de la société Oil Terminal fut augmenté de 338 464 347 360 ROL, soit environ 11 526 000 USD à cette date. Les actionnaires se virent attribuer deux actions pour chaque ancienne action détenue avant l'augmentation du capital.
11. Le 23 août 2001, la société requérante introduisit devant le tribunal départemental de Constanţa une action en annulation de la résolution de l'assemblée générale.
La requérante indiqua qu'en l'absence d'action spécifique pour abus de majorité, la demande en annulation des décisions prises en assemblée générale était la seule voie disponible en droit roumain pour protéger ses intérêts en tant qu'actionnaire minoritaire.
La requérante invoqua le non-respect des dispositions du droit des sociétés roumain et la violation du droit de propriété garanti par la Constitution. Elle exposa notamment que la résolution litigieuse n'avait été adoptée que par le vote de l'actionnaire majoritaire, le ministère de l'Industrie et des Ressources naturelles, malgré l'opposition des actionnaires minoritaires. Elle estimait que la résolution allait clairement à l'encontre des intérêts d'Oil Terminal qui avait ainsi renoncé, en faveur de l'Etat, à une partie importante de ses biens sans recevoir d'indemnisation. La requérante ajoutait que le représentant du ministère aurait dû s'abstenir de voter car ses intérêts étaient contraires à ceux de la société.
12. La requérante excipa également de l'inconstitutionnalité de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement du 26 janvier 2001 eu égard à l'article 41 de la Constitution, qui garantit la propriété privée.
13. Le 3 octobre 2001, les transactions en bourse des actions Oil Terminal reprirent, à 341 ROL pour une action.
14. Par la loi no 68 du 16 janvier 2002, le Parlement ratifia l'ordonnance no 15/2001. Bien que la commission économique du Sénat ait proposé l'octroi d'une indemnité aux actionnaires minoritaires, cette proposition fut écartée dans le texte final de la loi.
15. Par une décision du 11 juillet 2002, la Cour constitutionnelle rejeta l'exception d'inconstitutionnalité soulevée par la requérante. La Cour constitutionnelle s'appuya sur l'article 135 de la Constitution qui dresse la liste des biens qui sont la propriété de l'Etat et qui prévoit que la loi peut désigner d'autres biens comme faisant partie du domaine public. La loi no 134/1995 sur le pétrole précisant que le système national de transport du pétrole fait partie du domaine public, la Cour constitutionnelle conclut à la majorité et avec une opinion dissidente que l'ordonnance contestée était constitutionnelle.
16. Par un jugement du 19 novembre 2002, le tribunal rejeta l'action en annulation de la résolution de l'assemblée générale au motif qu'elle avait été votée de façon conforme au droit des sociétés roumain.
Le tribunal retint qu'il n'y avait pas eu de réduction du capital social d'Oil Terminal, mais un changement de sa structure puisque les biens cédés à l'Etat avaient été remplacés par un apport en numéraire issu de la réévaluation du capital restant. Par conséquent, le tribunal conclut que les droits des actionnaires n'avaient pas été atteints car, d'une part, le capital avait augmenté et chacun avait reçu deux actions pour chaque ancienne action, et, d'autre part, ils n'étaient pas propriétaires des biens d'Oil Terminal mais uniquement titulaires d'un droit de créance par le biais de leurs actions.
17. La requérante interjeta appel de ce jugement, arguant notamment que le préjudice subi par le transfert dans le domaine public, sans aucune indemnisation, de biens essentiels pour l'activité de la société Oil Terminal ne pouvait être couvert par un simple réajustement du capital social par rapport à l'inflation.
18. Par un arrêt définitif du 17 avril 2003, la cour d'appel de Constanţa confirma le jugement rendu en première instance. Elle reprit la motivation du tribunal départemental, à savoir qu'Oil Terminal et implicitement ses actionnaires n'avaient subi aucun préjudice puisqu'il n'y avait pas eu de réduction du capital mais simplement un changement dans sa structure, avec des apports en numéraire ayant remplacé et même dépassé la valeur des biens transférés dans le domaine public.
GRIEF
19. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention, la société requérante allègue que l'Etat a commis une violation de son droit de propriété en dépossédant Oil Terminal de certains de ses biens et, par conséquent, la société requérante d'une partie de son investissement.
EN DROIT
20. La société requérante allègue que l'Etat a commis une violation de son droit de propriété garanti par l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention en dépossédant Oil Terminal de certains de ses biens et, par conséquent, la société requérante d'une partie de son investissement. Elle estime également que l'Etat a porté atteinte à son droit au respect des biens par l'intermédiaire des juridictions qui ont refusé de protéger son droit de propriété et de réparer le préjudice subi. Elle invoque l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
21. Le Gouvernement fait remarquer d'abord qu'en tant qu'actionnaire d'Oil Terminal, la société requérante n'est pas propriétaire des biens d'Oil Terminal, étant seulement titulaire d'un droit de créance.
22. Citant l'affaire Bäck c. Finlande (no 37598/97, § 62, CEDH 2004‑VIII), le Gouvernement fait valoir que l'éventualité d'une situation de faillite est un risque inhérent à la détention de toute action, et qu'en tout état de cause la valeur d'une action est toujours fluctuante. De l'avis du Gouvernement, la manifestation concrète du risque qui s'attachait à l'action ne saurait passer pour une ingérence dans les droits découlant de l'article 1 du Protocole no 1. A ses yeux il n'y a pas de préjudice qui puisse entraîner violation de cet article dans le cas d'espèce. Il estime que la composition du capital social a simplement été changée, les apports en nature étant remplacés par des apports en numéraire, mais que cela a entraîné une augmentation et non pas une diminution du capital, ainsi que les tribunaux l'ont d'ailleurs remarqué. Il ajoute à cet égard que les actionnaires ont reçu deux actions pour chaque action qu'ils détenaient antérieurement. Le Gouvernement fait valoir que d'après les informations à sa disposition, la valeur d'une action de la société n'a pas changé suite à la résolution de l'assemblée générale.
23. Enfin, il estime que l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 15/2001 était légale, ainsi que l'a jugé la Cour constitutionnelle. En effet, il fait valoir que les biens en question avaient été transférés dans le patrimoine de la société en vertu de la loi no 15/1990, laquelle était antérieure à la Constitution de 1991 et a donc implicitement été abrogée par cette dernière ; or les lois subséquentes avaient bien prévu que les réservoirs, les oléoducs et les produits pétroliers, les stations de pompage et les autres équipements du domaine pétrolier faisaient partie du domaine public, car ils étaient d'une importance stratégique.
24. La société requérante insiste tout d'abord sur le caractère autonome de la notion d'action dans la jurisprudence de la Cour, dont il résulte qu'on ne saurait limiter au seul propriétaire légal des biens matériels de la société le droit de se prévaloir d'une violation de l'article 1 du Protocole no 1. Elle rétorque que l'essentiel de la violation alléguée réside dans les effets de l'ordonnance d'urgence sur la valeur des prix des actions. Elle ne nie pas que des fluctuations puissent subsister mais estime que le Gouvernement a créé une insécurité ayant comme résultat la diminution de son capital sans qu'aucune indemnité soit versée à ce titre.
25. Pour ce qui est de l'argument du Gouvernement selon lequel elle n'aurait pas subi de préjudice au motif que les apports en nature ont été remplacés par des apports en numéraire, la société requérante fait remarquer que l'augmentation du capital social avait pour objet de compenser l'inflation et non pas la perte engendrée par le transfert des biens dans le patrimoine de l'Etat, qui constituaient deux événements différents sans lien entre eux. Elle ajoute en outre que le fait pour les actionnaires minoritaires d'avoir reçu deux actions pour chaque action qu'ils détenaient antérieurement ne peut pas équivaloir à une indemnisation vu que le but de cette opération n'était pas de donner plus de valeur à la société mais de mettre en adéquation la valeur de l'argent et le capital de la société, vu le taux d'inflation.
26. Enfin, pour ce qui est de la décision de la Cour constitutionnelle, la requérante estime qu'elle est contraire aux dispositions de l'article 150 de la Constitution de 1991 et que, à son avis, les droits acquis avant l'entrée en vigueur de la Constitution ne sauraient être remis en cause. Elle ajoute en dernier lieu qu'en vertu de la Constitution, une expropriation ne peut avoir lieu que pour cause d'utilité publique et avec une juste compensation.
27. La Cour note d'abord qu'une action de société anonyme est un bien de caractère complexe. Elle certifie que son détenteur possède une part du capital social et les droits correspondants. Elle a une valeur économique et constitue par conséquent un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1 (voir, mutatis mutandis, Sovtransavto Holding c. Ukraine (déc.), no 48553/99, 7 septembre 2001). En l'espèce, la requérante étant propriétaire d'une partie du capital social d'Oil Terminal par le biais de ses actions, l'article 1 du Protocole no 1 trouve donc à s'appliquer. Pour autant qu'une action soit considérée en tant que bien au sens de la Convention, l'argument du Gouvernement selon lequel la société requérante était titulaire juste d'un droit de créance n'est pas pertinent et n'a pas d'incidence sur cette qualification.
28. La Cour note ensuite que certains biens de la société, dont les réservoirs, les oléoducs, les produits pétroliers et les stations de pompage, ont été transférés dans le domaine public. Il s'ensuit que le patrimoine de la société Oil Terminal a été diminué de la valeur de ces biens, dont l'estimation s'élevait à environ 1 122 000 USD (paragraphe 10
ci-dessus).
29. Du point de vue des actionnaires minoritaires d'Oil Terminal, ce transfert s'analyse sans conteste en une mesure de nationalisation qui relève de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole no 1, alors bien qu'elle soit intervenue dans le cadre d'un litige entre actionnaires. Reste donc à savoir si les exigences de ladite phrase ont été remplies. Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole no 1, une telle ingérence doit être opérée « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 69, série A no 52). En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l'Etat une large marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi en cause (voir Fredin c. Suède (no 1), 18 février 1991, § 51, série A no 192).
30. La Cour estime que cette privation de propriété a eu lieu « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi ». A cet égard, elle rappelle que les Etats disposent d'une large marge d'appréciation afin de déterminer le contenu de l'intérêt général et l'existence d'une cause d'utilité publique. Le contrôle des installations portuaires pétrolières en fait certainement partie.
31. S'agissant de la condition de légalité, la Cour note que le transfert des biens a été approuvé par l'actionnaire principal lors de l'assemblée générale qui a entériné la nationalisation décidée par le Gouvernement. Elle relève, d'une part, que le vote en assemblée générale s'est fait dans le respect du droit des sociétés roumain, et, d'autre part, que l'ordonnance no 15/2001 a été publiée au Journal Officiel. Dès lors, la Cour estime que la légalité de la nationalisation ne saurait être mise en doute.
32. Compte tenu de ce qu'il n'y a pas de mesure indemnitaire, la Cour va se pencher très attentivement sur le contexte dans lequel cette mesure de transfert est intervenue en tant que mesure d'utilité publique, tel que mentionné ci-dessus. Elle note d'emblé que le transfert est intervenu dans le cadre d'un litige entre actionnaires, l'actionnaire majoritaire étant l'Etat, la société requérante étant l'actionnaire minoritaire. Le transfert des biens dans le domaine publique qui entraîna par la suite la baisse des actions et les pertes économiques invoquées par la société requérante fut décidé par l'assemblée générale qui procéda ensuite à la réévaluation des biens (paragraphes 9 et 10 ci-dessus). Sans contester la diminution du capital et, par conséquent, de la valeur des actions intervenues, la Cour rappelle :
« Qu'il existe des divergences d'opinion entre actionnaires d'une société anonyme ou entre eux et son conseil d'administration à propos de la réalité d'une atteinte au droit au respect des biens de celle-ci ou sur la meilleure façon d'y réagir est chose courante dans la vie d'une telle société. » (Agrotexim et autres c. Grèce, 24 octobre 1995, § 65, série A no 330‑A)
33. Tout en considérant les procédures applicables d'un point de vue général (voir Jokela c. Finlande, no 28856/95, § 45, CEDH 2002-IV), la Cour estime que les dispositions législatives régissant le transfert des biens dans le domaine public sont inhérentes sous un régime d'économie de marché notamment pour des raisons d'utilité publique, tel que dans le cas d'espèce. Pour autant que sa compétence soit limitée en matière de respect du droit interne (voir Håkansson et Sturesson c. Suède, 21 février 1990, § 47, série A no 171-A) et qu'elle n'a pas pour tâche de se substituer à l'appréciation des tribunaux internes, elle constate néanmoins que la société a pu contester devant les tribunaux la décision de l'assemblée qui fut jugée légale par les tribunaux, en conformité avec le droit des sociétés roumain, et conclut que la société en tant qu'actionnaire minoritaire s'est vu offrir la possibilité d'exposer sa cause aux autorités compétentes afin de contester effectivement les mesures portant atteinte aux droits garantis par cette disposition (voir Capital Bank AD c. Bulgarie, no 49429/99, § 134, ECHR 2005-XII).
34. Pour autant que la société requérante fait remarquer que les transactions sur les actions Oil Terminal ont été suspendues pendant la période de réorganisation du capital social et, à la reprise des transactions, la cote a marqué un net recul, la Cour admet avec le Gouvernement que les fluctuations du cours des actions sont inhérentes aux marchés de capitaux. En outre, la Cour note qu'il ne ressort pas des informations présentées par les parties que la société ait enregistré sur le marché de capitaux d'autres fluctuations dues à la réorganisation. Par ailleurs, tous les actionnaires ont reçu deux actions pour chaque ancienne action détenue avant l'augmentation du capital (paragraphe 10 ci-dessus). Or, elle rappelle à la lumière de la marge d'appréciation reconnue à l'Etat en la matière, que l'article 1 du Protocole no 1 ne garantit pourtant pas le droit à une compensation intégrale car les objectifs légitimes « d'utilité publique », tels qu'en poursuivent des mesures de réforme économique, peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande (voir, mutatis mutandis, Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, § 121, série A no 102) dont semblerait être le cas d'espèce.
35. Eu égard à tout ce qui précède, il n'apparaît pas que la résolution de l'assemblée générale entérinée par les juridictions internes ait porté atteinte au droit de la société requérante au respect de ses biens au sens de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole no 1.
36. Il s'ensuit que la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare la requête irrecevable.
Santiago QuesadaJosep Casadevall
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy