Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No65
Juin 2004
Broniowski c. Pologne [GC] - 31443/96
Arrêt 22.6.2004 [GC]
article 1 du Protocole n° 1
article 1 al. 1 du Protocole n° 1
Respect des biens
Demande d’un terrain en compensation d’une propriété abandonnée du fait de modifications frontalières intervenues après la Seconde Guerre Mondiale: violation
En fait: A la suite de la Deuxième Guerre mondiale, l’Etat polonais s’engagea à indemniser les « rapatriés » des « territoires au-delà du Boug » – qui n’appartenaient alors plus à la Pologne – pour les biens immobiliers qu’ils avaient dû y abandonner. Ces personnes étaient en droit de faire déduire la valeur des biens abandonnés du prix d’achat ou des droits « d’usage perpétuel » (pour une période maximum de 99 ans) de biens appartenant à l’Etat. Le nombre de demandeurs était estimé à plusieurs dizaines de milliers. En 1968, la mère du requérant hérita de sa propre mère, qui avait dû laisser derrière elle un terrain et une maison lors de son rapatriement. La mère du requérant se vit ultérieurement accorder le droit « d’usage perpétuel » d’un terrain appartenant à l’Etat pour des droits s’élevant à 392 PLZ par an. A des fins d’indemnisation, la valeur des biens abandonnés fut fixée à 532 260 PLZ et fut déduite des droits « d’usage perpétuel » globaux (soit un montant de 38 808 PLZ). Après avoir hérité des biens de sa mère, le requérant réclama le paiement du solde de l’indemnisation qui lui était due. Il fut informé qu’en raison de l’adoption de la loi de 1990 sur l’autonomie locale, qui transférait aux collectivités locales la propriété de la plupart des terrains de l’Etat, il n’était pas possible de répondre à sa demande. En 1994, la Cour administrative suprême rejeta le grief du requérant relatif à l’inactivité alléguée du Gouvernement en ce que celui-ci n’avait introduit aucune législation permettant de traiter de telles demandes. Entre 1993 et 2001, plusieurs lois furent adoptées et diminuèrent encore le stock déjà réduit des biens destinés à indemniser les rapatriés. En décembre 2002, la Cour constitutionnelle déclara contraire à la Constitution diverses dispositions juridiques restreignant la possibilité de satisfaire le droit à être indemnisé pour des biens abandonnés. La Cour estima qu’en excluant des catégories particulières de terrains de l’Etat, la législation avait rendu le « droit à être crédité » illusoire. En pratique, les demandeurs devaient participer à des ventes aux enchères de biens de l’Etat et étaient souvent exclus en raison de l’imposition de conditions supplémentaires. En outre, à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, l’Office des biens agricoles de l’Etat et l’Office des biens militaires de l’Etat suspendirent les ventes aux enchères en attendant l’adoption de nouvelles dispositions législatives. Par la suite, en vertu d’une loi de décembre 2003, les obligations de l’Etat envers des personnes qui, comme le requérant, avaient obtenu des biens à titre compensatoire en vertu des lois précédentes furent considérées comme remplies.
En droit: Objet du litige – La seule question est celle de savoir s’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 en raison des actions et omissions de l’Etat relativement à la mise en œuvre du droit du requérant à obtenir des biens à titre compensatoire, qui lui était conféré par la législation interne au moment de l’entrée en vigueur du Protocole et qui subsistait lorsque l’intéressé a introduit sa requête.
Article 1 du Protocole no 1 – La Cour a estimé dans sa décision sur la recevabilité que le requérant avait un intérêt patrimonial appelant la protection de cet article, et depuis lors la Cour constitutionnelle et la Cour suprême ont qualifié le « droit à être crédité » de droit patrimonial. Par conséquent, la Cour confirme sa conclusion selon laquelle ce droit constitue un « bien ». Quant à la portée et au contenu de ce droit, à la date de l’entrée en vigueur du Protocole et de l’introduction de la requête, la loi prévoyait que la valeur des biens abandonnés pouvait être déduite notamment des droits d’usage perpétuel, le solde pouvant être compensé par d’autres catégories de biens spécifiques. Ainsi, les « biens » du requérant comprenaient le droit à obtenir d’autres biens à titre compensatoire. Eu égard à la complexité des questions en jeu, le droit patrimonial en question ne peut être classé dans une catégorie précise et il convient d’examiner l’affaire à la lumière de la norme générale du droit au respect des biens. En outre, que l’on analyse l’affaire en termes d’obligation positive ou d’ingérence qu’il faut justifier, les critères applicables à appliquer ne sont pas différents en substance: un juste équilibre doit être ménagé entre les intérêts de l’individu et ceux de la société. Compte tenu de l’interaction des actions et omissions alléguées pouvant s’analyser en une « ingérence », il est difficile de les ranger dans une seule et même catégorie précise; dans les circonstances particulières de l’affaire, il n’y a pas lieu de le faire.
Légalité: Les restrictions aux droits du requérant se fondaient sur la législation et, bien que la Cour constitutionnelle ait estimé que les dispositions applicables étaient contraires aux principes de l’Etat de droit et de la protection des droits patrimoniaux, ces conclusions et les conséquences qu’elles entraînent sont à prendre en compte pour déterminer si un juste équilibre a été ménagé. Partant, la Cour part du principe que toute ingérence était « prévue par la loi ».
But légitime: Les buts de l’Etat visaient à réintroduire les collectivités locales, à restructurer le système agricole et à dégager des moyens financiers pour la modernisation des institutions militaires. Dans le cadre de la période de transition par laquelle la Pologne est récemment passée, il est nécessaire que les autorités s’attellent à la solution de ces questions. Dès lors, la Cour admet que l’Etat défendeur pouvait légitimement prendre des mesures en vue d’atteindre ces buts.
Juste équilibre: i. Contexte – L’Etat a dû affronter une situation exceptionnellement difficile, impliquant des décisions politiques complexes et de grande envergure, et le nombre et la valeur des demandes en jeu sont des éléments qui doivent être pris en compte. Toutefois, nonobstant les contraintes sociales et économiques, l’Etat a réaffirmé son obligation envers les demandeurs après la ratification du Protocole no 1 et cet élément est pertinent pour la question de la marge d’appréciation.
ii. Conduite des autorités – Au début de la période à considérer, le requérant avait droit à obtenir des biens à titre compensatoire correspondant au solde des biens abandonnés. Toutefois, la mise en œuvre de ce droit était presque impossible, puisque le Trésor public n’avait pratiquement plus de terrains à sa disposition après le transfert de propriété aux collectivités locales. A la suite d’autres mesures législatives, le droit du requérant a été peu à peu pratiquement éliminé, de sorte que s’il perdure en théorie, il est devenu illusoire, comme la Cour constitutionnelle l’a constaté. La suspension des opérations de vente aux enchères par deux organismes publics après l’arrêt de cette juridiction dénote une tentative délibérée d’empêcher la mise en œuvre d’un arrêt définitif et exécutoire. Cette mesure a été tolérée par les pouvoirs exécutif et législatif et ne peut s’expliquer par aucune cause d’utilité publique. Au contraire, elle est de nature à saper la crédibilité et l’autorité du pouvoir judiciaire. Un autre élément matériel a été l’entrée en vigueur de la loi de décembre 2003, en vertu de laquelle l’Etat considère son obligation comme remplie dès lors que la personne concernée a reçu une indemnisation partielle.
iii. Conduite du requérant – Bien que le requérant n’ait participé à aucune vente aux enchères, il n’est pas responsable de l’état de choses dont il se plaint et n’y a pas contribué. Eu égard au risque qu’implique une procédure de vente aux enchères, et aux actions et à l’inaction de l’Etat, la procédure de vente aux enchères ne saurait être considérée comme un moyen « effectif » ou « adéquat » de concrétiser le droit du requérant à être indemnisé.
iv. Conclusion sur le juste équilibre – La Cour admet que la réforme radicale du système politique et économique du pays ainsi que l’état de ses finances peuvent justifier des limitations draconiennes à l’indemnisation des demandeurs, mais estime que l’Etat n’a pas été à même d’expliquer de manière satisfaisante pourquoi il a constamment failli à ce point, pendant de nombreuses années, à concrétiser un droit conféré aux demandeurs. Le principe de l’Etat de droit exige que les Etats garantissent les conditions légales et pratiques de la mise en œuvre des lois et il incombait donc aux autorités de supprimer l’incompatibilité entre la lettre de la loi et la pratique de l’Etat qui faisait obstacle à l’exercice effectif des droits du requérant. En imposant des limitations successives à l’exercice du droit du requérant à être crédité, et en ayant recours à des pratiques qui en ont fait un droit inexécutable et inutilisable dans la réalité, les autorités ont détruit son essence même. En outre, la situation du requérant s’est encore compliquée lorsque son droit, déjà presque inexécutable, a été juridiquement éteint par la loi de 2003. En principe, l’indemnisation accordée pour une expropriation doit être raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, et puisque le Gouvernement reconnaît que la famille du requérant n’a reçu que 2 % de l’indemnisation qui lui était due, il n’y a aucune raison que le requérant soit privé de la possibilité d’obtenir au moins une part de la valeur de ce à quoi il peut prétendre. En conclusion, le requérant a dû supporter une charge disproportionnée et excessive qui ne peut être justifiée par un intérêt général légitime poursuivi par les autorités.
Conclusion: violation (unanimité).
Articles 46 et 41 – Les conclusions de la Cour impliquent que la violation du droit du requérant tire son origine d’un problème à grande échelle résultant d’un dysfonctionnement de la législation interne et d’une pratique administrative, et qui touche un grand nombre de personnes. En effet, le caractère systémique de ce problème a été reconnu par les tribunaux internes. Il s’ensuit que les lacunes du droit et de la pratique internes décelées dans l’affaire du requérant peuvent donner lieu à de nombreuses requêtes bien-fondées. Le Comité des Ministres a invité la Cour (Résolution DH(2004)3) à identifier de tels problèmes structurels dans ses arrêts et a recommandé qu’en pareil cas les Etats contractants instaurent des recours effectifs afin d’éviter que des affaires répétitives ne soient portées devant la Cour. Au titre de l’article 41, les Etats sont tenus non seulement de verser les sommes allouées au titre de la satisfaction équitable mais aussi de choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres, les mesures générales et individuelles à adopter afin de mettre un terme à la violation et d’en effacer autant que possible les conséquences. Bien qu’en principe il n’appartienne pas à la Cour de définir quelles peuvent être les mesures de redressement appropriées au regard de l’article 46, eu égard à la situation à caractère structurel qu’elle constate, des mesures générales au niveau national s’imposent sans aucun doute, et elles doivent être de nature à remédier à la défaillance structurelle en cause, de manière que le système instauré par la Convention ne soit pas surchargé par un grand nombre de requêtes résultant de la même cause. Dès lors, la réparation doit comprendre des mesures permettant d’offrir réparation aux personnes concernées, soit en supprimant tout obstacle à l’exercice du droit des demandeurs soit en leur offrant un redressement équivalent.
La Cour réserve la question de la satisfaction équitable pour les dommages matériel et moral en l’espèce. Elle alloue au requérant une indemnité au titre des frais et dépens.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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