Broniowski c. Pologne (règlement amiable) [GC]

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No79

Octobre 2005

Broniowski c. Pologne (règlement amiable) [GC] - 31443/96

Arrêt 28.9.2005 [GC]

article 1 du Protocole n° 1

article 1 al. 1 du Protocole n° 1

Respect des biens

Demande de biens compensatoires au titre de biens abandonnés à la suite de modifications frontalières intervenues après la Seconde Guerre Mondiale: règlement amiable (mesures générales et individuelles à prendre à la suite d’un constat de violation résultant d’un problème systémique)

Article 37

Article 37-1-b

Litige résolu

En fait: A la suite de la Seconde Guerre mondiale, l’Etat polonais s’engagea à indemniser les « rapatriés » des « territoires au-delà du Boug », qui avaient été enlevés à la Pologne, pour des biens qu’ils avaient dû y abandonner. Ces personnes étaient en droit de bénéficier d’une déduction correspondant à la valeur des biens abandonnés, à faire valoir soit sur les droits d’« usage perpétuel » soit sur le prix d’achat d’un bien immobilier appartenant à l’Etat. Le nombre des demandes était estimé à plusieurs dizaines de milliers. En 1968, la mère du requérant hérita des biens de sa propre mère, laquelle avait abandonné un terrain d’environ 400 m2 et une maison au moment de son rapatriement, et se vit par la suite accorder le droit d’usage perpétuel d’un terrain appartenant à l’Etat, les droits à acquitter s’élevant à 392 anciens zlotys (PLZ) par an. Aux fins de l’indemnisation par l’Etat, la valeur de la propriété abandonnée fut fixée à 532 260 PLZ, montant qui fut déduit des droits d’usage globaux (38 808 PLZ). Après avoir hérité des biens de sa mère, le requérant réclama le solde de l’indemnisation due. Il fut informé qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi de 1990 sur l’autonomie locale, en vertu de laquelle la plupart des biens de l’Etat avaient été transférés aux collectivités locales, il n’était pas possible de répondre à sa demande. En 1994, la Cour administrative suprême rejeta le grief du requérant relatif à l’inactivité alléguée des autorités de l’Etat en ce que celles-ci n’avaient introduit aucune législation visant à traiter de telles demandes. Entre 1993 et 2001, l’Etat adopta plusieurs lois qui réduisirent encore les réserves déjà limitées en biens destinés à indemniser les rapatriés. En décembre 2002, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelles diverses dispositions juridiques restreignant les possibilités de satisfaire les demandes d’indemnisation pour des biens abandonnés. Pour la haute juridiction, en excluant divers types de terrains appartenant au Trésor public, la législation avait rendu le « droit à être crédité » illusoire. En pratique, les demandeurs devaient participer à des ventes aux enchères concernant des biens de l’Etat, dont ils se trouvaient fréquemment exclus en raison de l’imposition de conditions supplémentaires. En outre, à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, l’Office des biens agricoles du Trésor public et l’Office des biens militaires décidèrent de suspendre les ventes aux enchères en attendant l’adoption d’une nouvelle législation. Ultérieurement, aux termes d’une loi de décembre 2003, les obligations de l’Etat furent considérées comme éteintes à l’égard des personnes qui, tel le requérant, avaient obtenu des biens à titre compensatoire en vertu des lois précédentes. Les demandeurs qui n’avaient jamais reçu d’indemnisation se virent accorder une indemnité égale à 15% de la valeur de leur droit initial et plafonnée à 50 000 zlotys polonais (PLN).

Le 22 juin 2004, La Grande Chambre rendit son arrêt au principal, dans lequel elle constatait la violation de l’article 1 du Protocole no 1 (protection de la propriété) à la Convention, et concluait que cette violation résultait d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation et de la pratique internes occasionné par l’absence d’un mécanisme effectif visant à mettre en œuvre le « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug. Elle dit que l’Etat défendeur devait garantir, par des mesures légales et des pratiques administratives appropriées, la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir aux intéressés en lieu et place un redressement équivalent. Elle décida par ailleurs de réserver la question de l’indemnité à octroyer au requérant pour tout dommage matériel ou moral.

En décembre 2004, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelles certains articles de la loi de 2003, notamment la disposition qui plafonnait les demandes à 15 % de la valeur initiale des biens et à 50 000 PLN, ainsi que celle qui excluait du régime d’indemnisation prévu par cette loi toute personne qui, comme le requérant, avait bénéficié au moins d’une certaine forme de réparation en vertu de lois antérieures.

En mars 2005, le Gouvernement demanda l’assistance du greffier pour des négociations entre les parties tendant à un règlement amiable de l’affaire. Un accord fut conclu en septembre 2005, aux termes duquel le requérant devait recevoir 213 000 PLN (54 300 euros (EUR) environ) pour dommage matériel et moral, ainsi qu’une indemnité pour frais et dépens. Le Gouvernement – lequel, en juillet 2005, a adopté une nouvelle loi fixant le plafond légal d’indemnisation au titre de biens abandonnés au-delà du Boug à 20 % de la valeur initiale de ceux-ci – a pris les engagements suivants:

mettre en œuvre dans les meilleurs délais toutes les mesures nécessaires quant au droit et à la pratique internes pour garantir la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir à ceux-ci en lieu et place un redressement équivalent;

redoubler d’efforts pour rendre effective la législation sur les biens abandonnés au-delà du Boug et pour améliorer dans la pratique le fonctionnement du mécanisme d’indemnisation des demandeurs concernés par de tels biens;

veiller à ce que les organismes d’Etat compétents n’entravent pas la mise en œuvre du « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug;

mettre à la disposition des autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug une forme de réparation pour tout dommage matériel ou moral subi par eux du fait du fonctionnement défectueux dans leur cas du régime législatif applicable aux biens abandonnés au-delà du Boug.

En droit: Implications d’une « procédure d’arrêt pilote »: Le règlement amiable a été conclu après que la Cour eut rendu un « arrêt pilote » visant à faciliter la suppression rapide et effective d’un dysfonctionnement constaté dans le système national de protection d’un droit patrimonial. Après avoir constaté une violation, la Cour a ajourné son examen des requêtes résultant de la même cause générale « dans l’attente de la mise en œuvre des mesures générales pertinentes ». Dans l’hypothèse d’un règlement amiable conclu après le prononcé d’un arrêt pilote sur le fond d’une affaire, la notion de « respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles » s’étend nécessairement au-delà des seuls intérêts du requérant dont il s’agit et commande à la Cour d’examiner la cause aussi sous l’angle des « mesures générales pertinentes ». Compte tenu du caractère systémique ou structurel de la défaillance qui se trouve à l’origine du constat de violation dans un arrêt pilote, il est évidemment souhaitable pour le bon fonctionnement du mécanisme de la Convention que redressement individuel et redressement général aillent de pair. Dans ces conditions, pour savoir si elle peut rayer la présente requête de son rôle au motif que le litige a trouvé une solution et que le respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles ne requiert pas qu’elle poursuive son examen, il convient que la Cour envisage non seulement la situation individuelle du requérant mais également les mesures censées résoudre la défaillance générale sous-jacente de l’ordre juridique polonais que, dans son arrêt au principal, elle tient pour la source de la violation constatée.

Termes du règlement amiable auquel les parties ont abouti: Le règlement amiable conclu entre M. Broniowski et le gouvernement polonais aborde les aspects généraux aussi bien qu’individuels du constat d’une violation du droit patrimonial garanti par l’article 1 du Protocole no 1 figurant dans l’arrêt au principal. Aux fins de leur règlement amiable, les parties ont donc reconnu les implications de l’arrêt au principal en tant qu’arrêt pilote.

Mesures générales: Avant le règlement, la Pologne a promulgué la loi de juillet 2005 pour prendre en compte les conclusions arrêtées par la Cour dans l’arrêt au principal et la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 15 décembre 2004. La loi de juillet 2005 combinée avec les engagements pris par le Gouvernement dans la déclaration qu’il formule dans le cadre du règlement amiable ont évidemment pour vocation de lever ces obstacles pratiques et juridiques à l’exercice du « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens au-delà du Boug. En ce qui concerne les mesures générales, la déclaration se rapporte à la fois à la manière dont devra opérer à l’avenir le dispositif législatif sur les biens abandonnés au-delà du Boug et à l’octroi d’une réparation pour tout dommage matériel ou moral subi par le passé par les demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug à cause du fonctionnement alors défectueux de ce dispositif législatif. Le Gouvernement a fait en particulier état de recours de droit civil spécifiques permettant aux autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug de demander devant les juridictions polonaises à être indemnisés de tout dommage matériel et/ou moral subi par eux à cause de la situation structurelle que l’arrêt au principal a jugée contraire à l’article 1 du Protocole no 1, et donc de demander réparation comme cela leur serait loisible en vertu de l’article 41 de la Convention si la Cour était appelée à connaître de leur cause individuellement. Par contre, la position du droit polonais pour ce qui est du recouvrement d’une indemnisation auprès des autorités publiques pour préjudice moral apparaît moins nettement. Dans sa déclaration figurant dans le règlement amiable, le gouvernement polonais donne à entendre qu’une réparation en nature pour le préjudice moral subi par le passé par les demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, en particulier les sentiments de frustration et d’incertitude qu’ils ont éprouvés, existe d’ores et déjà dans la loi de juillet 2005. Quoi qu’il en soit, le Gouvernement s’est par ailleurs engagé à ne pas contester que l’article 448 combiné avec l’article 23 du code civil est propre à fournir une base légale pour la présentation d’une demande pour dommage moral dans l’hypothèse où tel ou tel demandeur concerné par des biens abandonnés au-delà du Boug souhaiterait en présenter une devant les tribunaux polonais.

Dans la législation modificative qu’il a promulguée et dans sa déclaration incluse dans le règlement amiable, le gouvernement polonais témoigne, selon la Cour, de la volonté tangible de prendre des mesures destinées à remédier aux défaillances structurelles constatées par elle dans son arrêt au principal ainsi que par la Cour constitutionnelle polonaise. Si c’est au Comité des Ministres qu’il appartient d’évaluer ces mesures générales etleur mise en œuvre pour ce qui est de la surveillance de l’exécution de l’arrêt au principal de la Cour, lorsqu’elle s’acquitte de la tâche qui lui revient de décider s’il y a lieu ou non de rayer l’affaire du rôle en application des articles 37 § 1 b) et 39 à la suite d’un règlement amiable entre les parties, la Cour ne peut que voir dans l’action de redressement d’ores et déjà entreprise ou promise par le gouvernement défendeur un facteur positif.

Mesures individuelles : Le versement qui doit être effectué à l’intéressé conformément à l’accord lui assure la satisfaction accélérée de son « droit à être crédité » en vertu du régime législatif applicable aux biens abandonnés au-delà du Boug, ainsi que l’indemnisation de tout dommage matériel et moral subi par lui. Le requérant conserve en outre la faculté de demander et d’obtenir à titre d’indemnisation un montant qui s’ajouterait au plafond de 20 % actuellement fixé par la loi de juillet 2005 dans le cas où le droit polonais viendrait à le permettre à l’avenir; et rien n’empêche de contester par la suite ce plafond de 20 % devant la Cour constitutionnelle polonaise ou, en dernier lieu, devant la Cour européenne des Droits de l’Homme. La Cour estime donc que le règlement conclu en l’espèce s’inspire du respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles (articles 37 § 1 in fine de la Convention et 62 § 3 de son règlement).

Conclusion: radiation (unanimité)

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