1. Jobcenter sind ermächtigt, vor der Geltendmachung eines Ersatzanspruchs bei sozialwidrigem Verhalten eine isolierte Feststellung zur Sozialwidrigkeit zu treffen.
2. Die Aufgabe einer Beschäftigung im Ausland wegen des Umzugs eines deutschen Staatsangehörigen ins Bundesgebiet ohne vorherige Sicherung des Lebensunterhalts ist nicht sozialwidrig.
Verfahrensgangvorgehend SG Gelsenkirchen, 27. April 2017, Az: S 40 AS 644/16, UrteilDie Revision des Beklagten gegen das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 8. November 2018 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat den Klägern die Kosten des Revisionsverfahrens zu erstatten.
Tatbestand1Umstritten ist ein Ersatzanspruch nach § 34 SGB II wegen sozialwidrigen Verhaltens.
2Die Kläger - ein Ehepaar - lebten mit ihren zwei Kindern zunächst in Polen. Nach Feststellung der deutschen Staatsangehörigkeit der Klägerin und der Kinder kündigten die Eheleute ihre Arbeitsverhältnisse in Polen und zog die Familie nach Deutschland. Das beklagte Jobcenter bewilligte ihnen ab Oktober 2015 Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II. Nach Anhörung machte es Ersatzansprüche wegen sozialwidrigen Verhaltens geltend, weil die Eheleute ihre Arbeitsplätze zum Zweck der Einreise nach Deutschland gekündigt hätten; die Höhe der Ansprüche werde in einem gesonderten Bescheid mitgeteilt (Bescheide vom 27.1.2016 - im Folgenden: Grundlagenbescheide - sowie Widerspruchsbescheide vom 22.2.2016). Hierauf gestützt stellte der Beklagte für Oktober 2015 bis März 2017 zuletzt Ersatzansprüche gegenüber der Klägerin in Höhe von 10 637,39 Euro und gegenüber dem Kläger - einschließlich der Leistungen für die Kinder - in Höhe von 21 308,30 Euro fest (Leistungsbescheide vom 7.6.2017; Widerspruchsbescheide vom 14.9.2017); die Klagen hiergegen sind noch anhängig.
3Das SG hat die Klagen abgewiesen (Urteil vom 27.4.2017). Das LSG hat das Urteil des SG und die Grundlagenbescheide aufgehoben (Urteil vom 8.11.2018): Das Verhalten der Kläger sei vom Grundrecht auf Freizügigkeit nach Art 11 Abs 1 GG gedeckt. Dies stehe jedenfalls als wichtiger Grund einem Ersatzanspruch entgegen.
4Mit seiner Revision rügt der Beklagte eine Verletzung von § 34 SGB II. Die Kläger hätten die Voraussetzungen für die Gewährung von Leistungen nach dem SGB II sozialwidrig herbeigeführt. Sie hätten sich von Polen aus um neue Arbeitsstellen bemühen können.
5Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 8. November 2018 aufzuheben und die Berufungen der Kläger gegen das Urteil des Sozialgerichts Gelsenkirchen vom 27. April 2017 zurückzuweisen.
Die Kläger verteidigen die angegriffene Entscheidung und beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
Die zulässige Revision des Beklagten ist unbegründet (§ 170 Abs 1 Satz 1 SGG). Zutreffend hat das LSG entschieden, dass die Einreise der Kläger nach Deutschland ohne vorherige Bemühung um den Lebensunterhalt deckende Erwerbsmöglichkeiten keine Ersatzansprüche nach § 34 SGB II begründet.
81. Gegenstand des Revisionsverfahrens sind neben den vorinstanzlichen Entscheidungen die Grundlagenbescheide vom 27.1.2016 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 22.2.2016, durch die der Beklagte der Sache nach den Umzug der Kläger und ihrer Kinder nach Deutschland als sozialwidrig qualifiziert hat (dazu unter 3. d). Hiergegen wenden sich die Kläger statthaft mit reinen Anfechtungsklagen (§ 54 Abs 1 Satz 1 SGG; vgl letztens BSG vom 8.2.2017 - B 14 AS 3/16 R - SozR 4-4200 § 34 Nr 3 RdNr 10). Nicht Gegenstand des Verfahrens sind hingegen die Leistungsbescheide vom 7.6.2017 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 14.9.2017, durch die der Beklagte gestützt auf die Grundlagenbescheide Ersatzpflichten für Oktober 2015 bis März 2017 begründet hat; sie haben - wie hier bereits der Wortlaut hinreichend verdeutlicht - nach Regelungsintention und -wirkung einen anderen Regelungsgegenstand (vgl dazu näher die Parallelentscheidung BSG vom 29.8.2019 - B 14 AS 49/18 R - RdNr 11 bis 13).
92. Rechtsgrundlage des Grundlagenbescheids ist § 34 Abs 1 SGB II, hier in der bis zum 31.7.2016 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 13.5.2011 (BGBl I 850); die Änderungen nach seinem Erlass durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch - Rechtsvereinfachung - sowie zur vorübergehenden Aussetzung der Insolvenzantragspflicht vom 26.7.2016 (BGBl I 1824) finden keine Anwendung (BSG vom 8.2.2017 - B 14 AS 3/16 R - SozR 4-4200 § 34 Nr 3 RdNr 14 f). Danach gilt: "Wer nach Vollendung des 18. Lebensjahres vorsätzlich oder grob fahrlässig die Voraussetzungen für die Gewährung von Leistungen nach diesem Buch an sich oder an Personen, die mit ihr oder ihm in einer Bedarfsgemeinschaft leben, ohne wichtigen Grund herbeigeführt hat, ist zum Ersatz der deswegen gezahlten Leistungen verpflichtet. Der Ersatzanspruch umfasst auch die geleisteten Beiträge zur Kranken-, Renten- und Pflegeversicherung. Von der Geltendmachung des Ersatzanspruchs ist abzusehen, soweit sie eine Härte bedeuten würde."
10Diese Voraussetzungen für den Erlass der Grundlagenbescheide liegen hier nicht vor. Zwar war der Beklagte dazu grundsätzlich ermächtigt (dazu 3.). Jedoch liegt ein sozialwidriges Verhalten iS von § 34 SGB II nicht vor (dazu 4.).
113. Jobcenter sind ermächtigt, vor der Geltendmachung eines Ersatzanspruchs bei sozialwidrigem Verhalten eine isolierte Feststellung zur Sozialwidrigkeit des Verhaltens zu treffen.
12a) Allerdings ist eine solche Möglichkeit im Wortlaut des § 34 SGB II nicht ausdrücklich vorgesehen. Das steht der Trennung von Grundlagen- und Leistungsbescheiden indes nicht entgegen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass gestufte Verwaltungsentscheidungen auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zulässig sein können, wenn sich dies aus dem normativen Kontext ergibt. So hat das BSG ausgesprochen, dass auch ohne ausdrückliche gesetzliche Anordnung isoliert über die Umlagepflicht zur Produktiven Winterbauförderung entschieden (BSG vom 11.3.1987 - 10 RAr 5/85 - BSGE 61, 203, 205 = SozR 4100 § 186a Nr 21 S 54 f), die Abgabepflicht zur Künstlersozialabgabe dem Grunde nach festgestellt (grundlegend BSG vom 8.12.1988 - 12 RK 1/86 - BSGE 64, 221, 223 = SozR 5425 § 24 Nr 2 S 5), über die Übernahme von Kosten für eine Schulbegleitung je Schuljahr (BSG vom 9.12.2016 - B 8 SO 8/15 R - BSGE 122, 154 = SozR 4-3500 § 53 Nr 5, RdNr 16) oder über die Tilgung von Rückzahlungsansprüchen aus Darlehen nach dem SGB II durch Aufrechnung (vgl BSG vom 28.11.2018 - B 14 AS 31/17 R - SozR 4-4200 § 42a Nr 2 RdNr 33, auch zur Veröffentlichung in BSGE vorgesehen) befunden werden darf. Ist die Unterscheidung nicht implizit bereits im materiellen Recht angelegt (so zu § 24 KSVG BSG vom 8.12.1988 aaO und ähnlich zu § 42a Abs 2 SGB II BSG vom 28.11.2018 aaO), lässt sich die Rechtsprechung insbesondere davon leiten, ob eine isolierte Vorabentscheidung dem Bedürfnis von Leistungsberechtigten und Behörde gleichermaßen entspricht (vgl etwa BSG vom 9.12.2016 aaO; verneinend dagegen BSG vom 17.12.1997 - 11 RAr 103/96 - SozR 3-4100 § 128 Nr 4 S 40 ) und die Vorfrage nicht ohne Weiteres anderweitig zu klären ist (vgl etwa BVerwG vom 9.5.2001 - 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226, 227 ).
13b) Von einem solchen Bedürfnis ist der Beklagte hier zutreffend ausgegangen und hat sich deshalb zu Recht als befugt angesehen, vor Erlass der Leistungsbescheide vorab gesondert durch Grundlagenbescheide über die Sozialwidrigkeit des den Klägern vorgehaltenen Verhaltens zu entscheiden (im Ergebnis ebenso Guttenberger in Estelmann, SGB II, § 34 RdNr 58, Stand September 2018; Schwitzky in LPK-SGB II, 6. Aufl 2017, § 34 RdNr 37; Stotz in Gagel, SGB II/SGB III, § 34 SGB II RdNr 80, Stand März 2017; aA Grote-Seifert in jurisPK-SGB II, 4. Aufl 2015, § 34 RdNr 57.1, Stand 31.7.2017). Dafür spricht nicht nur das beiderseitige Interesse an einer zügigen Klärung des Vorwurfs des sozialwidrigen Verhaltens und nicht zuletzt das Interesse, Betroffene durch die Warnfunktion eines solchen Bescheids frühzeitig auf die künftige Ersatzpflicht nach § 34 SGB II aufmerksam zu machen. Vor allem ist nur durch eine solche gleichsam "vor die Klammer" gezogene einheitliche Bewertung das Risiko zu vermeiden, dass bei zeitlich gestaffelten Leistungsbescheiden in nachfolgenden gerichtlichen Verfahren unterschiedliche Spruchkörper zu jeweils unterschiedlichen Bewertungen des maßgebenden Verhaltens gelangen, wenn darüber in jedem Leistungsbescheid gesondert zu entscheiden wäre; das liegt ebenfalls nicht im Interesse der Beteiligten.
14c) Zu einem solchen Vorgehen zwingt die Vorschrift auch nicht. Verfahrensrechtlich regelt § 34 SGB II in Abs 3 mit der Wendung "der Erhebung der Klage steht der Erlass eines Leistungsbescheides gleich" (Satz 2 Halbsatz 2) lediglich Teilaspekte der Durchsetzung von Ersatzansprüchen, nämlich die Ermächtigung zum Erlass von Leistungsbescheiden und ihre fristhemmende Wirkung für die Erlöschensregelung des Satz 1. Weitere Vorgaben zum Verfahren lässt sie ansonsten nicht erkennen; insbesondere ist ihr - jedenfalls dem Wortlaut nach - bereits nicht zu entnehmen, ob anstelle eines Leistungsbescheids ebenso Leistungsklage erhoben werden könnte (zu dem Meinungsstreit nach geltendem Recht vgl nur Fügemann in Hauck/Noftz, SGB II, K § 34 RdNr 93, Stand April 2016; Grote-Seifert in jurisPK-SGB II, 4. Aufl 2015, § 34 RdNr 57 mit Fn 85, Stand 31.7.2017; zur früheren Rechtslage nach § 92a Abs 3 BSHG vgl BVerwG vom 5.5.1983 - 5 C 112.81 - BVerwGE 67, 163, 165: Leistungsbescheid ein Mittel, um Erlöschen zu verhindern). Damit ist das Verfahrensrecht des § 34 SGB II nahezu wortgleich der Vorläuferregelung des § 92a BSHG nachgebildet, der das BVerwG keine ausschließende Wirkung für eine eigenständige Feststellung zum Grund des Ersatzanspruchs entnommen hatte (BVerwG vom 5.5.1983 - 5 C 112.81 - BVerwGE 67, 163, 165 zu § 92a Abs 3 BSHG). Soweit der Gesetzgeber diesen Regelungsansatz nahezu unverändert fortgeführt hat, spricht das dafür, dass im Übrigen die allgemeinen Regeln gelten und die Jobcenter die geeignete Handlungsform zur Durchsetzung eines Ersatzanspruchs nach pflichtgemäßem Ermessen wählen (können) sollen; darunter auch - wie bis dahin anerkannt - die eigenständige Feststellung zu dessen Grund mit Bindungswirkung für die nachfolgende Geltendmachung.
15d) Allerdings ermächtigt das nicht dazu, vorab abschließend Ersatzpflichten dem Grunde nach zu begründen, wie der Beklagte meint und die Überschrift der Grundlagenbescheide verstanden werden könnte ("Bescheid über die Ersatzpflicht der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II"); das ist nach der tatbestandlichen Ausgestaltung des Ersatzanspruchs ausgeschlossen. Voraussetzung dem Grunde nach ist hiernach neben (1) dem sozialwidrigen Verhalten selbst (2) die Ursächlichkeit des Verhaltens für den Leistungsbezug, weil der Ersatzanspruch nur besteht, soweit durch das sozialwidrige Verhalten Hilfebedürftigkeit nach dem SGB II "herbeigeführt" (seit dem 1.8.2016 auch: "erhöht, aufrechterhalten oder nicht verringert") worden ist und überwiegende konkurrierende Ursachen für den Leistungsbezug nicht bestehen (vgl dazu nur Guttenberger in Estelmann, SGB II, § 34 RdNr 44, Stand September 2018; Silbermann in Eicher/Luik, SGB II, 4. Aufl 2017, § 34 RdNr 36 jeweils mwN). Schließlich ist von der Geltendmachung eines Ersatzanspruchs abzusehen, soweit sie eine Härte bedeuten würde (§ 34 Abs 1 Satz 3 bzw seit 1.8.2016 Satz 6 SGB II).
16Ob in jenem Sinne eine Kausalbeziehung zwischen dem sozialwidrigen Verhalten einerseits und dem Leistungsbezug andererseits besteht, lässt sich nicht vorab einheitlich beurteilen, sondern nur zeitabschnittsweise mit Blick auf die für diesen Zeitraum jeweils konkreten Ursachen der Hilfebedürftigkeit und muss deshalb der Geltendmachung des Ersatzanspruchs vorbehalten bleiben; zutreffend ist deshalb die Formulierung des Beklagten, die Ersatzpflicht entfalle für Zeiten, in denen "die Kausalitätskette" zwischen sozialwidrigem Verhalten und Leistungsbezug "unterbrochen" sei (vgl die Widerspruchsbescheide vom 14.9.2017). Tauglicher Gegenstand einer - "vor die Klammer gezogenen" - Grundlagenentscheidung nach § 34 SGB II kann deshalb nur die Bewertung des jeweils im Streit stehenden Verhaltens mit dem Ziel sein, für nachfolgende Heranziehungsentscheidungen verbindlich dessen Sozialwidrigkeit festzustellen.
17e) Dass § 34 SGB II hiernach nur Raum lässt für eine isolierte Entscheidung - als feststellenden Verwaltungsakt - zur Sozialwidrigkeit des für den Ersatzanspruch maßgeblichen Verhaltens, steht ihrer Zulässigkeit nicht entgegen. Ob ein Sozialleistungsträger ausnahmsweise ermächtigt ist, mit Bindungswirkung für den Adressaten eine Elementenfeststellung ausschließlich zu einem einzelnen Tatbestandsmerkmal zu treffen, ist durch Auslegung des jeweiligen Normzusammenhangs zu ermitteln (verneint etwa für die bloße Elementenfeststellung einer abhängigen Beschäftigung, grundlegend BSG vom 11.3.2009 - B 12 R 11/07 R - BSGE 103, 17 = SozR 4-2400 § 7a Nr 2, RdNr 11 ff) und demgemäß - wie aufgezeigt (vgl oben b) - hier zu bejahen (vgl im Übrigen zur ausnahmsweisen Zulässigkeit einer Elementenfeststellungsklage bei umfänglicher Streiterledigung nur BSG vom 5.7.2018 - B 8 SO 21/16 R - SozR 4-3500 § 94 Nr 1 RdNr 17 mwN, sowie dazu, einem Anspruchsgrund zuzurechnende Fragen ausnahmsweise erst im Betragsverfahren zu klären BGHZ 108, 256, 259).
184. Die Aufgabe einer Beschäftigung im Ausland wegen des Umzugs eines deutschen Staatsangehörigen ins Bundesgebiet ohne vorherige Sicherung des Lebensunterhalts ist nicht sozialwidrig iS von § 34 SGB II.
19a) Ersatzansprüche nach § 34 SGB II wegen der Herbeiführung (seit dem 1.8.2016 auch: der Erhöhung, dem Aufrechterhalten oder nicht Verringern) von Hilfebedürftigkeit nach dem SGB II bestehen - mindestens seit Ergänzung der amtlichen Überschrift der Vorschrift durch das Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vom 24.3.2011 (BGBl I 453) - nur "bei sozialwidrigem Verhalten". Mit dieser Wendung (vgl ebenso BT-Drucks 17/3404 S 113) ist Bezug genommen auf die Rechtsprechung des BVerwG zu der bei der Einführung von SGB II und SGB XII in unterschiedlicher Weise aufgegriffenen Regelung des § 92a BSHG (zu den Unterschieden und der Rechtsentwicklung vgl nur Simon in jurisPK-SGB XII, 2. Aufl 2014, § 103 RdNr 14 ff, Stand 14.2.2017), nach der die Ersatzpflicht wegen der Herbeiführung der Voraussetzungen für die Gewährung von Sozialhilfe auf einen "engen deliktsähnlichen Ausnahmetatbestand" beschränkt war (stRspr; vgl zuletzt nur BVerwG vom 10.4.2003 - 5 C 4.02 - BVerwGE 118, 109, 111 mwN); dem entspricht auch das Verständnis des BSG von § 34 SGB II (BSG vom 2.11.2012 - B 4 AS 39/12 R - BSGE 112, 135 = SozR 4-4200 § 34 Nr 1, RdNr 17; BSG vom 16.4.2013 - B 14 AS 55/12 R - SozR 4-4200 § 34 Nr 2 RdNr 18).
20b) Der einen Ersatzanspruch nach § 34 SGB II tragende Vorwurf der Sozialwidrigkeit ist darin begründet, dass der Betreffende - im Sinne eines objektiven Unwerturteils - in zu missbilligender Weise sich selbst oder seine unterhaltsberechtigten Angehörigen in die Lage gebracht hat, existenzsichernde Leistungen in Anspruch nehmen zu müssen (vgl zu § 92a BSHG nur BVerwG vom 14.1.1982 - 5 C 70.80 - BVerwGE 64, 318, 321 und zuletzt BVerwG vom 10.4.2003 - 5 C 4.02 - BVerwGE 118, 109, 111, jeweils mwN; zu § 34 SGB II BSG vom 2.11.2012 - B 4 AS 39/12 R - BSGE 112, 135 = SozR 4-4200 § 34 Nr 1, RdNr 21 sowie BSG vom 16.4.2013 - B 14 AS 55/12 R - SozR 4-4200 § 34 Nr 2 RdNr 22). Verwendet er etwa erzielte Einnahmen nicht zur Sicherung des Lebensunterhalts und wird dadurch Hilfebedürftigkeit herbeigeführt, kann dies einen Ersatzanspruch nach § 34 SGB II auslösen, wenn ein anderes Ausgabeverhalten grundsicherungsrechtlich abverlangt war (BSG vom 29.11.2012 - B 14 AS 33/12 R - BSGE 112, 229 = SozR 4-4200 § 11 Nr 57, RdNr 17 f; BSG vom 16.4.2013 - B 14 AS 55/12 R - SozR 4-4200 § 34 Nr 2 RdNr 22). Vergleichbar hat das BVerwG sozialwidriges Verhalten erwogen bei der Aufgabe eines bestehenden Krankenversicherungsschutzes (BVerwG vom 23.9.1999 - 5 C 22.99 - BVerwGE 109, 331) oder bei der Schaffung einer Lage, die trotz vorangegangener Versagung zur Leistung von Sozialhilfe zwingt (BVerwG vom 14.1.1982 - 5 C 70.80 - BVerwGE 64, 318). Einzubeziehen bei dieser Einordnung sind schließlich auch die im SGB II festgeschriebenen Wertmaßstäbe, in denen sich ausdrückt, welches Verhalten als dem Grundsatz der Eigenverantwortung vor Inanspruchnahme der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts zuwiderlaufend angesehen wird (BSG vom 2.11.2012 - B 4 AS 39/12 R - BSGE 112, 135 = SozR 4-4200 § 34 Nr 1, RdNr 20; BSG vom 16.4.2013 - B 14 AS 55/12 R - SozR 4-4200 § 34 Nr 2 RdNr 22).
21c) Diese Wertmaßstäbe verletzt nicht, wer sich als erwerbsfähiger deutscher Staatsangehöriger im Bundesgebiet seinen gewöhnlichen Aufenthalt nimmt und eine im Ausland ausgeübte Beschäftigung aufgibt, ohne sich zuvor um eine Existenzgrundlage im Bundesgebiet bemüht zu haben; eine solche Obliegenheit ist dem Grundsatz der Eigenverantwortung - wie vom LSG zutreffend ausgeführt - nicht zu entnehmen.
22Verziehen deutsche Staatsangehörige aus dem Ausland ins Bundesgebiet, steht das unter dem Schutz ihres Grundrechts auf Freizügigkeit aus Art 11 Abs 1 GG, das auch das Recht umfasst, zur Wohnsitznahme nach Deutschland einzureisen (vgl nur BVerfG vom 7.5.1953 - 1 BvL 104/52 - BVerfGE 2, 266, 273; letztens BVerfG vom 17.3.2004 - 1 BvR 1266/00 - BVerfGE 110, 177, 190 f). Demgemäß stellen auch mittelbar wirkende staatliche Zuzugsregularien eine nur auf gesetzlicher Grundlage nach Maßgabe von Art 11 Abs 2 GG zulässige Beeinträchtigung des Schutzbereichs von Art 11 Abs 1 GG dar, wenn sie nach Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff in den Schutzbereich des Art 11 Abs 1 GG gleichkommen (vgl BVerfG vom 17.3.2004 aaO S 191 ). So liegt es hier, wenn nach der Gewährung von Leistungen nach dem SGB II unter Verweis auf die Aufgabe einer im Ausland ausgeübten Beschäftigung Ersatzansprüche nach § 34 SGB II geltend gemacht werden; das bewirkt zwar kein unmittelbares Hindernis für den Zuzug nach Deutschland, zielt aber mittelbar darauf, im Ausland lebende, erwerbsfähige deutsche Staatsangehörige davon abzuhalten, ohne ausreichende Existenzgrundlage Wohnsitz im Bundesgebiet zu nehmen. Zu einer solchen Zuzugssteuerung ermächtigt das SGB II nicht.
23d) Schon im Ansatz nicht sozialwidrig iS von § 34 SGB II verhalten hat sich danach die Klägerin, die mit ihren Kindern als deutsche Staatsangehörige in das Bundesgebiet eingereist ist und damit unter dem Schutz des Grundrechts auf Freizügigkeit aus Art 11 Abs 1 GG stand.
24e) Vergleichbar liegt es beim Ehemann der Klägerin, dessen Zuzug nach Deutschland mit seiner Ehefrau und den gemeinsamen Kindern ungeachtet der unionsrechtlichen Aufenthaltsbefugnisse grundrechtlich durch Art 6 Abs 1 GG gedeckt ist und dem deshalb ebenfalls kein Verstoß gegen den Grundsatz der Eigenverantwortung vorgehalten werden kann.
25Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 183, 193 SGG.