Arrêt du 18 avril 2005
Cour des plaintes
Composition Les juges pénaux fédéraux Emanuel Hochstrasser,
président, Barbara Ott et Tito Ponti,
La greffière Claude-Fabienne Husson Albertoni
Parties
CANTON DE GENEVE CABINET DU JUGE D'INS-
TRUCTION,
Requérante
contre
COMMISSIONS DE GESTION DE L'ASSEMBLEE
FEDERALE,
Partie adverse
Objet Entraide pénale nationale entre la Confédération et
un canton (art 352 et 357 CP, 28 al. 1 let. g LTPF)
B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l
Numéro de dossier: BB.2005.19
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Faits:
1. En 2001, suite à la déconfiture de la Banque cantonale de Genève (ci-
après: BCGe), une poursuite pénale a été ouverte dans le canton à l'en-
contre d'anciens organes et d'anciens réviseurs de la banque. Ces derniers
ont été inculpés de gestion déloyale, de faux dans les titres, de faux ren-
seignements sur des entreprises commerciales et de gestion déloyale des
intérêts publics. A la demande du juge d'instruction cantonal (ci-après: juge
d'instruction) et en vertu d'un arrêt rendu par le Tribunal fédéral en date du
12 février 2003 (ATF 129 IV 141), la Commission fédérale des banques (ci-
après: CFB) a été appelée à collaborer à l'enquête, en fournissant notam-
ment des renseignements sur ses interventions en rapport avec la BCGe
ou avec les établissements dont cette banque a pris la succession, soit la
Banque hypothécaire du canton de Genève (ci-après: BHCG) et la Caisse
d'épargne de Genève (ci-après: CEG). Dans ce contexte, le juge a notam-
ment procédé, en date du 20 janvier 2004, à l'audition du témoin A.______,
président de la CFB. Dans sa déposition, le précité a indiqué que "chaque
année, le président de la CFB et le directeur du secrétariat sont entendus
par les commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des Etats
au sujet du rapport de gestion de la CFB". Il a ajouté qu'"à ces occasions,
le cas de la BCGe, comme d'autres, avait été évoqué".
2. Dès le 2 février 2004, se prévalant des déclarations de A.______, les avo-
cats des réviseurs inculpés ont requis du juge d'instruction qu'il sollicite des
Chambres fédérales la remise des procès-verbaux des commissions de
gestion (ci-après: CdG), des copies de leurs rapports et de tout autre do-
cument ayant trait à la surveillance de la CFB et de son secrétariat "en re-
lation avec les difficultés de la BCGe et des établissements CEG et
BHCG".
3. Par requête du 2 avril 2004, complétée le 18 mai suivant, le juge d'instruc-
tion a requis des présidents des CdG des Chambres fédérales qu'ils lui re-
mettent copie des procès-verbaux, ou parties de procès-verbaux de leurs
séances et des auditions des membres et collaborateurs de la CFB dans la
mesure où, entre 1990 et 2001, ils concernent la situation des banques
précitées.
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4. Par décision du 11 mai 2004, confirmée le 17 juin suivant, les présidents
ont refusé de donner suite à cette requête.
5. Le juge d'instruction s'étant incliné devant ce refus, les réviseurs inculpés
ont saisi la Chambre d'accusation du canton de Genève qui, par ordon-
nance du 22 février 2005, a enjoint au juge d'instruction de saisir le Tribu-
nal pénal fédéral afin d'obtenir l'entraide requise de la part des CdG. En
exécution de cette décision, le juge d'instruction saisit la Cour des plaintes,
par acte du 4 mars 2005, d'une requête tendant à ce qu'il soit ordonné aux
CdG du Conseil national et du Conseil des Etats de lui remettre copie des
procès-verbaux déjà désignés. Le juge d'instruction, se prévalant des art.
44 Cst et 352 CP, ainsi que des principes dégagés par l'arrêt du Tribunal
fédéral du 12 février 2003, considère que lesdites commissions ne peuvent
valablement se soustraire à leur obligation d'entraide en invoquant le secret
auquel elles sont tenues.
6. Invités à se déterminer sur cette requête, les présidents des CdG concluent
au rejet de la requête du juge d'instruction. Persistant dans leur décision de
refuser l'accès aux procès-verbaux sollicités, ils font valoir que leur déci-
sion n'est sujette à aucun recours et que l'intervention de l'autorité judiciaire
constituerait une violation de la séparation des pouvoirs. Insistant par ail-
leurs sur la nécessaire confidentialité liée aux travaux des commissions
qu'ils président, ils considèrent que la protection de ce secret doit de toute
manière l'emporter sur l'intérêt invoqué par l'autorité pénale requérante.
La Cour des plaintes considère en droit:
1. La Cour des plaintes est compétente pour statuer sur les contestations por-
tant sur l'entraide pénale nationale dans les cas prévus par une loi fédérale
(art. 28 al. 1 let. g LTPF). Conformément à la jurisprudence précisée par la
Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, à laquelle la Cour des plaintes a
succédé dans cette fonction, l'autorité de poursuite pénale qui se voit refu-
ser l'exécution d'une mesure d'entraide par une autre autorité doit s'adres-
ser à la Cour des plaintes, en application de l'art. 357 CP, afin que celle-ci
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ordonne, le cas échéant, à l'autorité requise d'exécuter la mesure (ATF 129
IV 141 consid. 2.2. p. 144).
2. La Confédération et les cantons doivent s'entraider dans l'accomplissement
de leurs tâches réciproques et, au besoin, s'accorder l'entraide judiciaire
(art. 44 al. 1 et 2 Cst). En matière de poursuite pénale ayant pour objet une
infraction prévue et punie par le code pénal suisse, cette obligation géné-
rale d'entraide est concrétisée à l'art. 352 al. 1 CP, selon lequel la Confédé-
ration et les cantons, de même que les cantons entre eux, sont tenus de se
prêter assistance. En l'absence de toute restriction découlant de l'une ou
l'autre des dispositions précitées, il faut admettre que le devoir d'assistance
s'étend en principe à toutes les autorités cantonales ou fédérales, qu'elles
exercent une fonction exécutive, législative ou judiciaire. Les commenta-
teurs de l'art. 44 Cst (HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaat-
srecht, Zürich 2001, n. 1242 ss. p. 350 ss.; KNAPP in Die Schweizerische
Bundesverfassung, Zürich, Bâle, Genève 2002, ad art. 44 n. 24 à 27
p. 578, 579; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse,
Berne 2000, Vol. II, p. 321, 322; URSULA ABDERHALDEN, Der kooperative
Föderalismus in Die neue schweizerische Bundesverfassung, Bâle, Ge-
nève, Münich 2000, p. 213 ss. BELLANGER, L'entraide administrative en
Suisse in L'entraide administrative, Genève, Zürich, Bâle 2005, p. 9), pas
plus que ceux de l'art. 352 CP (PIQUEREZ, Procédure pénale suisse, Zürich
2000, n. 1632 p. 349; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches
Strafprozessrecht, Bâle 2005, § 44 n. 36 p. 200; NAY in Basler Kommentar,
Strafgesetzbuch II, Bâle 2003, ad art. 352 n. 9, p. 2334) ne suggèrent pas
que les autorités législatives seraient dispensées par principe de ce devoir
d'assistance. La jurisprudence relative à l'art. 352 CP ne s'est jamais pro-
noncée sur cette question. Tout au plus peut-on relever qu'elle a à chaque
fois fait mention des "autorités fédérales" sans spécifier lesquelles, de sorte
que rien ne permet d'exclure les autorités législatives du champ d'applica-
tion de cette disposition qui a trait à la collaboration entre les cantons et la
Confédération.
2.1 Contrairement à ce que les intimés semblent suggérer, l'obligation faite à
une autorité administrative ou législative d'accorder l'entraide à une autorité
judiciaire ne constitue pas nécessairement une atteinte au principe de la
séparation des pouvoirs. La jurisprudence rendue dans ce sens en matière
d'entraide requise de l'administration (ATF 123 IV 157 consid. 4c p. 163)
vaut aussi, mutatis mutandis pour le pouvoir législatif. L'art. 352 CP est
d'ailleurs l'œuvre du législateur lui-même et il lui aurait été loisible, s'il
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l'avait souhaité, de préciser que cette disposition ne lui était pas opposable.
Or il ne l'a pas fait.
2.2 L'argument selon lequel la mise en œuvre de la procédure prévue à l'art.
357 CP aurait pour effet d'introduire un recours contre les décisions des
présidents des CdG, alors qu'un tel recours n'est pas prévu par la loi sur
l'Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 (Loi sur le Parlement, LParl;
RS 171.10) n'est pas décisif non plus. Cette situation ne diffère en rien, en
effet, de celle qui prévaut en matière d'entraide requise de l'administration
fédérale. Aucun recours n'est en effet prévu contre les décisions de l'auto-
rité compétente en matière de levée du secret de fonction d'un membre du
personnel de l'administration (art. 94 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur
le personnel de la Confédération [OPers, RS 172.220.111.3.]), ce qui ne
permet pas pour autant de soustraire une décision de refus à la procédure
instituée par l'art. 357 CP (ATF 123 IV 157 consid. 4c p. 163).
2.3 En conclusion, on ne peut exclure a priori qu'une autorité législative puisse
être contrainte d'accorder l'entraide judiciaire dans le cadre d'une poursuite
pénale fondée sur le droit fédéral. Cette question peut toutefois rester ou-
verte vu l'issue négative à donner à la présente requête.
3. Lorsque l'autorité requise refuse d'accorder l'entraide judiciaire, il revient à
la Cour des plaintes d'examiner si les motifs de ce refus sont dignes ou non
d'être pris en considération pour exclure l'assistance (ATF 129 IV 141,
consid. 3 p. 144). Dans les cas où, comme en l'espèce, l'autorité requise
fonde son refus sur la nécessité de préserver le secret auquel elle est te-
nue, il convient de faire la pesée des intérêts en présence et de décider, de
cas en cas, si l'intérêt de l'autorité requise à la préservation de ce secret
doit l'emporter sur l'intérêt de la poursuite pénale à réunir les moyens de
preuve propres à l'établissement de la vérité sur les faits qui sont pertinents
pour l'enquête.
3.1 Le rôle des commissions parlementaires fédérales, les droits et les devoirs
de leurs membres, sont définis par la LParl déjà citée. Chacune des cham-
bres du Parlement désigne en son sein une CdG avec mission d'exercer la
haute surveillance sur la gestion du Conseil fédéral, de l'administration fé-
dérale, des tribunaux fédéraux et d'autres organes ou personnes auxquels
sont confiées des tâches de la Confédération (art. 26 al. 1 et 52 al. 1 LParl
qui concrétisent ainsi l'art. 169 al. 1 Cst). Les CdG exercent leur surveil-
lance principalement sous l'angle de la légalité, de l'opportunité et de l'ef-
ficacité (art. 26 al. 3 et 52 al. 2 LParl). Dans l'accomplissement de leurs tâ-
ches, les CdG peuvent notamment procéder à l'audition de témoins, que
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ceux-ci soient ou non des personnes au service de la Confédération (art.
153 al. 1 et 2 LParl). Celles-ci – au nombre desquelles figurent les mem-
bres et le personnel de la CFB (cf. art. 156 al. 4 LParl; art. 6 de l'ordon-
nance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration [OLOGA; RS 172.010.1] et annexe p. 25) – sont tenues de
donner aux CdG des renseignements complets et véridiques (art. 156 al. 1
LParl), ce qui signifie qu'elles ne peuvent à cette occasion se prévaloir de
leur secret de fonction (cf. art. 169 al. 2 Cst). Ces personnes peuvent en
revanche refuser de témoigner sur des faits dont la révélation les expose-
rait à des poursuites pénales, à un grave déshonneur ou à un dommage
pécuniaire certain (art. 156 al. 2 LParl et 42 al. 1 PCF). Il est interdit de
faire subir un préjudice quelconque à une personne au service de la
Confédération en raison d'une déposition véridique faite devant une com-
mission (art. 156 al. 3 LParl). Les députés aux chambres fédérales sont te-
nus au secret de fonction (art. 8 LParl). Les délibérations des commissions
sont confidentielles et il est interdit, en particulier, de divulguer les positions
défendues par les personnes ayant participé aux séances (art. 47 al. 1
LParl). Les CdG sont tenues de prendre toutes les mesures nécessaires à
la préservation du secret (art. 150 al. 3 et 153 al. 5 LParl). Les séances des
commissions font l'objet de procès-verbaux dont la distribution est limitée
aux membres de la commission, au président de la commission homologue
de l'autre conseil, aux services compétents du Parlement et aux représen-
tants des autorités fédérales ayant assisté à la séance, les autres partici-
pants recevant un extrait de leur intervention (art. 4 et 6 al. 1 et 2 de l'Or-
donnance de l'Assemblée fédérale portant application de la Loi sur le Par-
lement et relative à l'administration du Parlement du 3 octobre 2003 [Or-
donnance sur l'administration du Parlement, OLPA; RS 171.115]). Hormis
le cas - non réalisé en l'espèce - visé à l'art. 6 al. 4 OLPA, les procès-
verbaux des commissions ne sont communiqués à des tiers que sur déci-
sion du président et si aucune raison majeure ne s'y oppose. Les tiers sont
alors tenus au respect de la confidentialité (art. 7 al. 4 et 5 OLPA).
3.2 L'exercice de la haute surveillance par le Parlement sur les activités des
services étatiques ou paraétatiques de la Confédération constitue un élé-
ment essentiel de l'Etat de droit. Cette haute surveillance revêt un carac-
tère exclusivement politique. Les commissions chargées de cette surveil-
lance (in casu les CdG) peuvent émettre des critiques ou des recom-
mandations, mais non pas se substituer aux organes qu'elles surveillent, ni
prendre des sanctions à leur égard ou à l'égard de leurs membres
(FF 1997 I 403; ZIMMERLI: § 66 n. 30 et MAHON: § 65 n. 33 in Droit constitu-
tionnel suisse, Zürich 2001, p. 1041, 1042 et 1023). Afin de permettre au
Parlement d'assumer au mieux cette tâche importante, la Constitution fédé-
rale et la LParl confient aux CdG des pouvoirs d'investigations importants
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et notamment celui de contraindre les autorités et les fonctionnaires fédé-
raux de les renseigner sans égard au secret de fonction auquel ils sont par
ailleurs tenus. En contrepartie, la loi soumet les CdG et leurs membres à
des exigences de secret et de confidentialité particulièrement strictes. Si
les débats des commissions doivent certes faire l'objet de procès-verbaux,
ceux-ci ne peuvent qu'exceptionnellement être diffusés en dehors d'un cer-
cle restreint de destinataires. En résumé, le constituant et le législateur ont
clairement prévu que la haute surveillance du Parlement devait pouvoir
s'exercer avec la liberté indispensable à l'efficacité de ce contrôle politique.
Les procès-verbaux dont la fourniture est requise sont des documents in-
ternes aux CdG, destinés à la formation de l'opinion des commissions.
Pour les raisons qui viennent d'être exposées, ces commissions ont un in-
térêt évident et digne de protection à en limiter la diffusion (ATF 129 IV
141, consid. 3.4. p. 147). Le secret est nécessaire à garantir la liberté d'ex-
pression des parlementaires et des personnes qu'ils auditionnent, comme à
préserver la confidentialité de certaines sources d'information.
3.2.1 Dans la mesure où elle porte sur la remise d'une copie "des procès-
verbaux ou partie des procès-verbaux des séances" des deux commis-
sions, la requête doit manifestement être rejetée. L'intérêt des commissions
au secret de leurs débats internes l'emporte en effet clairement sur les be-
soins de la procédure pénale, pour peu que ceux-ci soient même donnés
en l'occurrence, ce qui est loin d'être évident. On ne voit pas en effet en
quoi les propos tenus par les membres des commissions pourraient être
utiles à la recherche de la vérité dans le cadre de la procédure pénale et
les opinions exprimées par les participants aux séances concernées, qui
doivent rester confidentielles (cf. en particulier l'art. 7 al. 5 OLPA), ne sau-
raient se substituer de quelque manière que ce soit à celle que, le moment
venu, le juge pénal devra formuler dans ses décisions. A supposer que les
CdG, ou certains de leurs membres, aient exprimé des doutes ou des criti-
ques sur la manière dont la CFB assumait ses devoirs à l'égard de la BCGe
et des établissements dont elle est issue, de tels avis n'ont pas à être pris
en considération pour apprécier si, à leur tour, les organes de ces banques
ont eux-mêmes respecté leurs devoirs.
3.2.2 S'agissant des extraits de ces procès-verbaux relatant les propos des
"membres et collaborateurs de la CFB", leur utilité potentielle pour la pro-
cédure pénale ne peut être a priori exclue, comme le Tribunal fédéral l'a
déjà précisé dans sa décision du 12 février 2003 déjà citée (ATF 129 IV
141 consid. 3.4.2. p. 148). Cependant, les membres de la CFB ayant été
entendus par les CdG devraient avoir reçu un extrait du procès-verbal rela-
tif à leur intervention (art. 6 al. 2 OLPA). Vu l'entraide entre la CFB et la jus-
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tice genevoise prescrite dans cette affaire par le Tribunal fédéral (ATF 129
IV 141), ces extraits de procès-verbaux devraient donc pouvoir être remis
au juge d'instruction genevois par les membres concernés de la CFB. Ces
pièces s'inscrivent en effet dans la droite ligne des documents auxquels le
Tribunal fédéral fait référence dans son arrêt précité. Vu la possibilité d'ob-
tenir ces documents par cette voie, la demande d'entraide sur ce point doit,
elle aussi, être rejetée.
4. La requête tendant à la production par les CdG d'extraits des procès-
verbaux de leurs travaux est rejetée sans frais (art. 156 al. 2 OJ) ni dépens
(art. 159 al. 2 i.f. OJ).
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Par ces motifs, la Cour prononce:
1. La requête est rejetée.
2. Il n'est pas prélevé de frais, ni alloué de dépens.
Bellinzone, le 20 avril 2005
Au nom de la Cour des plaintes
du Tribunal pénal fédéral
Le président: la greffière:
Distribution
- Canton de Genève, Cabinet du juge d'instruction,
- Assemblée fédérale, commissions de gestion,
Indication des voies de recours
Cet arrêt n'est pas sujet à recours.
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