Arrêt du 23 juin 2005
Cour des plaintes
Composition Les juges pénaux fédéraux Emanuel Hochstrasser,
président, Barbara Ott et Bernard Bertossa
La greffière Claude-Fabienne Husson Albertoni
Parties
1. A.______,
2. B.______ S.A.,
3. C.______ S.A.,
4. D.______ S.A.,
représentés par Me Richard Calame
plaignants
contre
SWISSMEDIC, INSTITUT SUISSE DES PRODUITS
THÉRAPEUTIQUES,
Partie adverse
Objet Plainte contre une perquisition, un séquestre et le
blocage de comptes (art. 50 DPA)
B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l
Numéro de dossier: BV.2005.20
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Faits:
A. Depuis septembre 2004, Swissmedic, Institut suisse des produits thérapeu-
tiques (ci-après: Swissmedic) conduit une enquête pénale administrative di-
rigée en l'état contre A.______ et E.______, respectivement directeur et
administrateur des sociétés B.______ S.A., C.______ S.A. et D.______
S.A. Il est reproché aux précités d'avoir, par l'intermédiaire des sociétés
susdites, violé à de nombreuses reprises la loi fédérale sur les produits thé-
rapeuthiques (ci-après: LPTh) en important, en exportant ou en faisant le
commerce de produits soumis à ladite loi, sans disposer des autorisations
nécessaires.
B. Les actes d'enquête accomplis par Swissmedic ont déjà donné lieu à deux
plaintes émanant des prévenus et de leurs sociétés. Ces plaintes ont été
rejetées, dans la mesure où elles étaient recevables, par arrêts de la Cour
des plaintes des 19 novembre 2004 et 4 mai 2005 (causes BK_B 156/04 et
BV.2005.15). Afin d'éviter d'inutiles redites, il est renvoyé au contenu de
ces arrêts.
C. Par décisions des 23 et 24 mars 2005, le fonctionnaire enquêteur de
Swissmedic a ordonné à la Banque F.______, à la banque G.______ à
Z.______ et à la banque H.______, à Z.______ également, de produire la
documentation relative à l'ensemble des comptes dont A.______, E.______
et leurs sociétés étaient les titulaires auprès de ces établissements. Le
fonctionnaire enquêteur ordonnait simultanément le séquestre des actifs fi-
gurant sur ces comptes et informait les banques qu'elles disposaient d'un
délai de trois jours pour déposer plainte contre ses décisions. Les banques
n'ont pas fait usage de ce droit.
D. Par décisions du 1er avril 2005, reçues le 4 avril suivant, le chef de la sec-
tion pénale de Swissmedic informait l'avocat commun des prévenus et de
leurs sociétés que les comptes bancaires de ses clients étaient séquestrés
et que les trois banques susmentionnées avaient été invitées à fournir les
documents d'ouverture de ces comptes, les extraits depuis le 1er janvier
2002 et, dans un cas, le contrat de location d'un safe. Swissmedic informait
le destinataire de ces décisions de la possibilité de former une plainte dans
les trois jours en la déposant auprès de son directeur.
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E. Par courrier du 4 avril 2005, l'avocat informait Swissmedic que ses clients
entendaient s'opposer aux séquestres ordonnés et il enjoignait l'Institut de
placer immédiatement sous scellés les documents qu'elle pourrait recevoir
des banques qu'elle avait interpellées. Swissmedic donna suite à cette in-
jonction. Ella plaça sous scellés les pièces reçues de la banque G.______
et de la banque H.______ et elle ne leva pas les scellés que la banque
F.______, informée de la plainte que ses clients se proposaient de former,
avait pris l'initiative d'apposer elle-même sur les pièces qu'elle avait en-
voyées à Swissmedic.
F. Par acte du 7 avril 2005, adressé directement à la Cour, A.______,
B.______ S.A., C.______ S.A. et D.______ S.A. déposent plainte contre
les décisions de Swissmedic, sollicitant qu'un effet suspensif soit accordé à
leur démarche. Les plaignants concluent en substance à ce que les mesu-
res de perquisitions, de blocage et de séquestre ordonnées les 23 mars,
24 mars et 1er avril 2005 soient levées et qu'il soit procédé au tri des docu-
ments placés sous scellés, toute pièce étrangère au commerce illicite qui
leur est reproché devant leur être restituée.
G. Invité à se prononcer sur cette plainte, Swissmedic accepte de lever partiel-
lement le séquestre des comptes, à hauteur de Fr. 9.440,35 et de 1.064,80
euros. L'Institut conclut pour le surplus au rejet de la plainte, sans solliciter
que les scellés soient levés.
H. Par décision du 19 avril 2005, le président de la Cour des plaintes a rejeté
la demande d'effet suspensif.
La Cour considère en droit:
1. Lorsque la mesure critiquée émane d'un fonctionnaire subalterne, la plainte
doit être adressée au directeur ou au chef de l'administration concernée
(art. 26 al. 2 let. b DPA), charge à ce dernier de transmettre la plainte à la
Cour, avec ses observations, s'il ne donne pas suite aux griefs qui lui sont
soumis (art. 26 al. 3 DPA). En l'espèce, les décisions critiquées ont été
rendues par un fonctionnaire enquêteur et par le chef de la section pénale
de Swissmedic, soit par des agents subalternes de l'Institut. La plainte au-
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rait dû dès lors être adressée au directeur de Swissmedic, ce que toutes
les décisions attaquées précisaient d'ailleurs formellement. En saisissant
directement la Cour des plaintes, les plaignants ont ainsi, une fois de plus,
ignoré des règles de procédures qui leur avaient pourtant été rappelées à
l'occasion d'un précédent arrêt (arrêt BK_B 156/04 précité consid. 1). Dans
son arrêt du 4 mai écoulé, postérieur à la plainte ici évoquée, la Cour avait
renouvelé ce rappel (BV.2005.15 consid. 1). En l'occurrence, Swissmedic
ne relève pas cette informalité. Son directeur s'est déterminé sur la plainte
après avoir partiellement admis les conclusions de cette dernière, de telle
sorte qu'une transmission à celui-là, qui devrait intervenir d'office (art. 28 al.
4 DPA) est devenue inutile. S'il serait dès lors excessif de déclarer la
plainte irrecevable au motif qu'elle n'a pas été correctement adressée, il
s'impose en revanche d'avertir l'avocat des plaignants que, s'il devait s'obs-
tiner à ne pas respecter la procédure prévue à l'art. 26 DPA, la Cour devra
le sanctionner personnellement, en application de l'art. 31 OJ.
2. Les décisions querellées portent sur deux objets qu'il convient d'examiner
séparément. D'une première part, Swissmedic a ordonné le séquestre de la
documentation bancaire relative aux comptes des plaignants. Cette mesure
probatoire s'inscrit dans le cadre de l'art. 50 DPA et doit être examinée au
regard de cette disposition.
2.1 S'agissant de la perquisition portant sur la documentation bancaire, l'art. 50
al. 3 DPA prévoit que le détenteur des papiers peut s'opposer à la perquisi-
tion. Dans ce cas, les documents sont placés sous scellés et la Cour des
plaintes statue sur l'admissibilité de la mesure. En l'espèce, seules les
banques auxquelles Swissmedic a notifié ses décisions des 23 et 24 mars
2005 revêtent la qualité de détentrices de la documentation litigieuse, à
l'exclusion des plaignants eux-mêmes. Se pose dès lors la question de sa-
voir si ces derniers ont qualité pour s'opposer à la perquisition et exiger que
les papiers soient mis sous scellés en vue de leur tri, pour le cas où la per-
quisition serait jugée admissible.
2.1.1 Les parties ne mettent pas en cause la qualité des plaignants pour s'oppo-
ser à la perquisition et elles semblent s'inspirer à cet égard d'une jurispru-
dence selon laquelle l'opposition pourrait émaner non seulement du déten-
teur des papiers, mais également de toute personne intéressée et touchée
directement par la mesure (ATF 106 IV 413 consid. 8a p. 426; ATF 104 IV
125 consid. 1 p. 129). Cette opinion ne peut toutefois être suivie car, sans
motivation pertinente, elle s'écarte de la solution retenue pour l'application
de l'art. 69 al. 3 PPF, dont la teneur est identique et dont l'art. 50 al. 3 DPA
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s'inspire. A l'origine, les dispositions spécifiques régissant la procédure pé-
nale administrative constituaient un chapitre de la procédure pénale fédé-
rale. Dans son projet de loi fédérale sur la procédure pénale, le Conseil fé-
déral avait expressément choisi de traiter de manière identique la perquisi-
tion de papiers en procédure pénale et en procédure pénale administrative
(art. 73 al. 3 et 292 al. 2 du projet de PPF: FF 1929 II 607 ss., spéc. 686,
719 et 760). Lors de son adoption en 1934, la PPF a entériné ce choix (art.
69 al. 3 et 290 al. 3: RO 50 p. 724 et 797). Lorsqu'il a adopté la DPA, le lé-
gislateur a expressément manifesté son intention de reconduire le système
en vigueur (cf. FF 1971 I 1034 et 1066 pour le texte de l'art. 52 al. 3 du pro-
jet de DPA qui deviendra, sans changement, l'art. 50 al. 3 de la loi adoptée
en 1974). Lorsque le législateur fédéral a enfin complété la loi sur l'entraide
internationale en matière pénale (art. 9 EIMP) pour régler la procédure en
matière de perquisition de papiers, il a souhaité que toutes les procédures
en ce domaine soient harmonisées (ZIMMERMANN, La coopération judiciaire
internationale en matière pénale, 2ème éd., Berne 2004, note de bas de
page n. 1169 p. 246 ; RUSCA, Le misure provvisionali nell'assistenza inter-
nationale in materia penale, RDS 1997 II p. 153 ss. spéc. note de bas de
page n. 50). De cela résulte à l'évidence que le législateur a souhaité que
la procédure de perquisition de papiers soit réglementée de manière uni-
forme en procédure pénale, en procédure pénale administrative et en en-
traide internationale en matière pénale. Or la jurisprudence relative à l'art.
69 al. 3 PPF, largement postérieure à celle qui a été rappelée plus haut, est
sans équivoque: seul le détenteur de documents peut, lors d'une perquisi-
tion, s'y opposer et exiger l'apposition de scellés, ce droit n'appartenant pas
à la personne poursuivie, au titulaire du compte ou à l'ayant droit économi-
que de la société titulaire du compte (ATF 127 II 151 consid. 4c. aa. p. 155;
arrêt du Tribunal fédéral 1A.171/2001 du 28 février 2002, consid. 1.2.).
Lorsqu'ils évoquent la question, les commentateurs de la procédure pénale
partagent cette opinion (OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrecht,
Berne 2005, no 1226 p. 529; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizeris-
ches Strafprozessrecht § 70 n. 21 al. 1 p. 353). Il en va de même des com-
mentateurs de la procédure d'entraide internationale en matière pénale
(ZIMMERMANN, op. cit. n. 225 p. 246 ss.; MOREILLON, Commentaire romand
EIMP, Bâle 2004, p. 196 n. 14 ; BRUN, Die Beschlagnahme von Bankdo-
kumenten in der internationalen Rechtshilfe, Zürich 1996, p. 62). En
conclusion, il faut donc retenir que les plaignants n'ont pas qualité pour re-
quérir la mise sous scellés des documents concernant leurs comptes ban-
caires et que c'est à tort que Swissmedic a donné suite à cette demande. Il
appartient dès lors à l'Institut intimé de lever les scellés apposés sur les
pièces reçues de la banque G.______ et de la banque H.______, sans au-
tre formalité.
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2.1.2 Le statut des documents reçus de la banque F.______ est légèrement dif-
férent car, dans ce cas, c'est la banque elle-même qui a placé la documen-
tation sous scellés, avant de la transmettre à Swissmedic. Comme il résulte
cependant des termes du courrier que la banque a adressé le 11 avril 2005
à l'Institut intimé, cette attitude ne résulte nullement d'une opposition de la
banque, au sens de l'art. 50 ch. 3 DPA, mais d'une conclusion – au demeu-
rant erronée – tirée de l'intention formulée par les plaignants de contester la
mesure ordonnée par Swissmedic. Tiers détentrice de papiers dont la per-
quisition est ordonnée, la banque ne peut se substituer aux organes de la
poursuite et décider de mettre elle-même des documents sous scellés au
motif qu'une opposition serait annoncée par ses clients, alors même que,
comme on vient de le voir, ces clients n'ont pas qualité pour exiger une telle
mesure. Swissmedic doit dès lors lever ces scellés, sans autre formalité.
2.1.3. En tant qu'elle conclut à ce que les papiers litigieux soient placés sous scel-
lés, puis triés en leur présence, la démarche des plaignants est ainsi irre-
cevable.
2.2 Si les plaignants n'ont pas qualité pour exiger la mise sous scellés de do-
cuments perquisitionnés en mains de tiers, ils sont recevables en revanche
à déposer plainte contre le séquestre et à s'opposer à ce que la documen-
tation litigieuse soit versée au dossier (art. 28 al. 1 DPA). A l'appui de leurs
conclusions en annulation, puis en levée des séquestres probatoires or-
donnés par Swissmedic, les plaignants n'invoquent cependant aucun ar-
gument spécifique, se contentant d'affirmer que les mesures seraient
contraires au principe de la proportionnalité. L'étendue de ces mesures
laisserait en effet supposer que toutes leurs activités seraient illicites, alors
même que, jusqu'à ce jour, Swissmedic n'a pas donné la liste des produits
qui, selon lui, tomberaient sous le coup de la LPTh.
2.2.1 Dans son arrêt du 19 novembre 2004 (BV.2005.15 consid. 2), la Cour a dé-
jà rappelé les conditions auxquelles est soumise la légitimité d'un séquestre
probatoire. Dans son arrêt du 4 mai 2005 (BV.2005.15 consid. 3) elle a
considéré que l'hypothèse selon laquelle les violations de la LPTh imputa-
bles aux plaignants ne constitueraient pas des actes isolés, mais bien plu-
tôt l'activité essentielle, sinon unique, des sociétés dirigées par les préve-
nus, pouvait entrer en considération au vu des développements de l'en-
quête. Il n'y a pas lieu aujourd'hui, faute de circonstances nouvelles, de re-
venir sur ces appréciations dont il découle que des investigations touchant
l'activité financière et commerciale récente des plaignants sont manifeste-
ment pertinentes et, partant, légitimes. Sur ce point, la plainte doit donc
être rejetée.
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3. D'une seconde part, les décisions critiquées portent sur le séquestre
conservatoire de valeurs patrimoniales, soit sur une mesure qu'il convient
d'examiner au regard de l'art. 46 DPA. A teneur de cette disposition, le
séquestre conservatoire a notamment pour but d'assurer la représentation
de valeurs sujettes à confiscation. La DPA ne prévoyant pas une définition
autonome de la confiscation, l'art. 59 CP s'applique par renvoi de l'art. 2
DPA. Peuvent ainsi être séquestrées provisoirement non seulement les va-
leurs soupçonnées d'être le produit d'une infraction, mais également celles
qui, le cas échéant, serviront à garantir le paiement d'une créance com-
pensatrice (art. 59 ch. 1 § 1 et ch. 2 § 3 CP ; ATF 124 IV 313 consid. 4
p. 316 ; 120 IV 365 consid. 1 p. 366-367).
3.1 Comme la Cour l'a déjà relevé dans son arrêt du 4 mai écoulé (BV.2005.15
consid. 3.1.), le séquestre indéterminé de tous les biens d'une personne est
certes inadmissible s'il n'existe, même prima facie, aucune relation entre
ces biens et des infractions reprochées à leur détenteur (ATF 122 IV 91
consid. 4 p. 95). Le même arrêt ajoute toutefois (consid. 4 p. 96) que si les
indices d'une telle relation existent, le séquestre conservatoire doit être
admis, à charge toutefois pour l'autorité de poursuite de récolter le plus ra-
pidement possible des indices et des preuves d'autant plus convaincantes
que dure la mesure ordonnée et que celle-ci porte un plus grand préjudice
à celui qui en est l'objet (cf. également arrêt de la Cour des plaintes du 6
juillet 2004 dans la cause BK_B.028/04, consid. 1.3.).
3.2 En l'espèce, il a été admis que des indices existaient, selon lesquels les
plaignants se livraient de manière régulière et systématique à des activités
commerciales prohibées par la LPTh. Ces indices suffisent dès lors à justi-
fier les mesures critiquées, du moins dans l'immédiat et pour la période qui
sera raisonnablement nécessaire à Swissmedic pour étudier la documenta-
tion bancaire obtenue et les autres moyens de preuve récoltés par l'en-
quête. A l'issue de cet examen, Swissmedic devra décider s'il entend lever,
en tout ou en partie, les séquestres conservatoires qui font l'objet de la pré-
sente plainte. S'il décide de les maintenir, il devra fournir à l'appui une ar-
gumentation d'autant plus convaincante que, même si les plaignants peu-
vent espérer, dans l'intervalle, que de nouvelles levées ponctuelles soient
admises pour leur permettre de faire face à leurs besoins courants, il reste-
ra que les séquestres sont de nature à leur causer un grave préjudice.
S'ils souhaitent limiter ce dommage, par hypothèse injustifié, les plaignants
seront bien inspirés de ne pas se contenter d'affirmer que les griefs formu-
lés à leur égard ne sont pas suffisamment précis et de s'attacher à démon-
trer quels sont les produits dont ils font le commerce et qui, toujours par
hypothèse, ne tomberaient manifestement pas sous le coup de la LPTh.
S'ils devaient considérer que Swissmedic tarde à se déterminer dans le
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sens précisé ci-dessus, les plaignants pourront en tout temps solliciter de
l'Institut la levée des séquestres frappant leurs comptes et, en cas de refus,
s'en plaindre en respectant la voie prévue par l'art. 26 DPA. Afin d'éviter
qu'une telle démarche ne soit jugée prématurée, les plaignants tiendront
compte du fait qu'en raison de leur opposition intempestive, Swissmedic n'a
pu, jusqu'à ce jour, prendre connaissance de la documentation bancaire et
en tirer les leçons nécessaires à la poursuite de l'enquête.
4. Les plaintes doivent ainsi être rejetées. En application de l'art. 156 OJ (ap-
plicable par renvoi des art. 245 PPF et 25 al. 4 DPA) et de l'art. 3 du règle-
ment du 11 février 2004 fixant les émoluments judiciaires perçus par le Tri-
bunal pénal fédéral (RS 173.711.32), un émolument de Fr. 1'500.-- dont à
déduire le montant de l'avance de frais effectuée, sera mis à la charge soli-
daire des plaignants.
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Par ces motifs, la Cour prononce:
1. La plainte est rejetée dans la mesure où elle est recevable.
2. Un émolument de Fr. 1'500.--, dont à déduire le montant de l'avance de frais
effectuée, est mis à la charge solidaire des plaignants.
Bellinzone, le 27 juin 2005
Au nom de la Cour des plaintes
du Tribunal pénal fédéral
Le président: la greffière:
Distribution
- Me Richard Calame,
- Swissmedic, Institut suisse des produits thérapeutiques,
Indication des voies de recours
Dans les 30 jours qui suivent leur notification, les arrêts de la Cour des plaintes relatifs aux mesu-
res de contrainte sont sujet à recours devant le Tribunal fédéral pour violation du droit fédéral ; la
procédure est réglée par les art. 214 à 216, 218 et 219 de la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la pro-
cédure pénale, qui sont applicables par analogie (art. 33 al. 3 let. a LTPF).
Le recours ne suspend l’exécution de l’arrêt attaqué que si l’autorité de recours ou son président
l’ordonne.
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