Beschluss vom 15. Oktober 2013
Beschwerdekammer
Besetzung Bundesstrafrichter Stephan Blättler, Vorsitz,
Andreas J. Keller und Roy Garré,
Gerichtsschreiber Martin Eckner
Parteien
A., vertreten durch Rechtsanwälte Marc Nater
und/oder Marco Borsari,
Beschwerdeführer
gegen
EIDGENÖSSISCHES FINANZDEPARTEMENT EFD,
Beschwerdegegner
Gegenstand Amtshandlung (Art. 27 Abs. 1 und 3 VStrR)
B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l
Geschäftsnummer: BV.2013.11
- 2 -
Sachverhalt:
A. Am 15. April und 29. Juli 2011 gab die Offenlegungsstelle der Börse
(SIX Swiss Exchange AG) der Finma (Eidgenössische Finanzmarktauf-
sicht) Hinweise auf mögliche Meldepflichtverletzungen, dies gemäss Art. 20
Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den
Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1; Untersuchungsakten
S. 10 0004 und 0014). Die Finma erstattete daraufhin am 31. August 2011
Strafanzeige beim Eidgenössischen Finanzdepartement EFD (nachfolgend
"EFD") nach Art. 38 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über
die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz,
FINMAG; SR 956.1; Untersuchungsakten S. 10 0001). Das EFD eröffnete
die Strafuntersuchung am 11. Mai 2012 (Untersuchungsakten S. 020
0001).
Das EFD erliess am 14. Dezember 2012 gegen A. einen Strafbescheid ge-
stützt auf Art. 62 ff. des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das
Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0). A. wurde der Widerhandlung ge-
gen Art. 41 Abs. 1 lit. a BEHG (Verletzung von Meldepflichten) schuldig ge-
sprochen und zu einer Busse von Fr. 4'500.-- sowie zur Bezahlung der Ver-
fahrenskosten von Fr. 3'040.-- verurteilt. Der Strafbescheid wurde ihm am
17. Dezember 2012 zugestellt (Untersuchungsakten S. 090 0001–0005).
B. Gegen diesen Strafbescheid erhob A. am 30. Januar 2013 Einsprache (Un-
tersuchungsakten S. 090 0006). Das EFD erachtete sie als verspätet und
trat mit Verfügung vom 14. Februar 2013 nicht darauf ein (Untersuchungs-
akten S. 100 0001). Im Folgenden dreht sich das Verfahren um die Frage,
ob es im Einspracheverfahren einen Fristenstillstand nach Art. 22a
Abs. 1 VwVG gebe.
C. A. reichte beim Rechtsdienst EFD am 28. Februar 2013 ein Begehren um
gerichtliche Beurteilung ein, wie dies die Rechtsmittelbelehrung der Verfü-
gung vom 14. Februar 2013 vorsah. Der Einzelrichter am Bundesstrafge-
richt verfügte daraufhin am 8. April 2013, dass das Verfahren sistiert und
das Begehren dem EFD zur Behandlung als Beschwerde im Sinne von
Art. 27 Abs. 1 VStrR überwiesen wird (Untersuchungsakten S. 100 0073
Verfahren SK.2013.10).
- 3 -
D. Der Beschwerdeentscheid des EFD erging am 15. Juli 2013 (Untersu-
chungsakten S. 100 0155). Er bestätigte die Verfügung vom 14. Feb-
ruar 2013 und erkannte: "Die Beschwerde von A. vom 28. Februar 2013
gegen die Nichteintretensverfügung des EFD vom 14. Februar 2013 betref-
fend die Einsprache gegen den Strafbescheid vom 14. Dezember 2012
wird abgewiesen." (act. 1.2 S. 7 Ziffer 1 des Dispositivs).
E. Dagegen beschwert sich A. am 18. Juli 2013 bei der Beschwerdekammer
des Bundesstrafgerichts. Er beantragt (act. 1):
"1. Es seien der Beschwerdeentscheid des EFD vom 15. Juli 2013 sowie die Ver-
fügung des EFD vom 14. Februar 2013 in der Sache 442.2-026 aufzuheben
und die Sache zur materiellen Beurteilung im Einspracheverfahren an das EFD
zurückzuweisen.
2. Eventualiter sei das EFD anzuweisen, dem Beschuldigten die im Strafbescheid
vom 14. Dezember 2012 anberaumte Frist wiederherzustellen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuerersatz) zu
Lasten der Staatskasse."
Die Stellungnahme des EFD vom 9. August 2013 beantragt, die Beschwer-
de sei abzuweisen (act. 4). Sie wurde dem Beschwerdeführer am
14. August 2013 zur Kenntnis zugeleitet (act. 5).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten wird, so-
weit erforderlich, in den nachfolgenden rechtlichen Erwägungen Bezug ge-
nommen.
Die Beschwerdekammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das EFD verfolgt und beurteilt Widerhandlungen gegen Strafbestimmun-
gen des Börsengesetzes. Das VStrR ist soweit anwendbar, als BEHG (pri-
mär) und FINMAG (subsidiär) nichts anderes bestimmen (Art. 50 Abs. 1
i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 lit. e FINMAG).
Für das gerichtliche Verfahren verweist das FINMAG auf die sinngemässe
Anwendung der Art. 73–83 VStrR (Art. 50 Abs. 2 FINMAG). Das VStrR
weist seinerseits weiter auf die ergänzende Anwendung der Schweizeri-
schen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO; SR 312.0;
Art. 82 VStrR).
- 4 -
1.2 Gegen Amtshandlungen sowie gegen Säumnis des untersuchenden Beam-
ten kann gemäss Art. 27 Abs. 1 VStrR beim Direktor oder Chef der beteilig-
ten Verwaltung Beschwerde geführt werden. Unter dem Direktor oder Chef
der beteiligten Verwaltung sind die Leiter der betreffenden Verwaltungsab-
teilung resp. Ämter unterhalb der Departementsstufe zu verstehen. Der
Begriff Chef ist dabei als Abteilungschef zu verstehen. Diese Formulierung,
dass sowohl beim Direktor als auch beim Chef der beteiligten Verwaltung
Beschwerde geführt werden kann, trägt der Dezentralisierung einzelner
Verwaltungsbereiche Rechnung (Entscheid des Bundesstrafge-
richts BV.2011.26 vom 10. Januar 2012, E. 2.1/2.3; zum Gan-
zen EICKER/FRANK/ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungs-
verfahrensrecht, Bern 2012, S. 222–224).
1.3 Ein Beschwerdeentscheid im Sinne von Art. 27 Abs. 2 VStrR kann bei der
Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts angefochten werden (Art. 27
Abs. 3 VStrR i.V.m. Art. 37 Abs. 2 lit. b StBOG). Zur Beschwerde ist be-
rechtigt, wer durch den Beschwerdeentscheid berührt ist und ein schutz-
würdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 28
Abs. 1 VStrR). Die Beschwerde gegen einen Beschwerdeentscheid ist in-
nert drei Tagen, nachdem dieser dem Beschwerdeführer eröffnet worden
ist, schriftlich mit Antrag und kurzer Begründung einzureichen (Art. 28
Abs. 3 VStrR). Im Gegensatz zur Beschwerde gegen Zwangsmassnahmen
(Art. 28 Abs. 2 VStrR) können Beschwerdeentscheide nach Art. 27 VStrR
nur wegen Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens, angefochten werden (Art. 27
Abs. 3 VStrR).
1.4 Der Beschwerdeentscheid des EFD vom 15. Juli 2013 ist ein taugliches An-
fechtungsobjekt. Der Beschwerdeführer ist als Beschuldigter des Strafver-
fahrens durch die angefochtene Verfügung beschwert. Er ist zur Be-
schwerde legitimiert. Da die Beschwerde auch innert Frist eingereicht wur-
de, ist auf sie einzutreten.
2.
2.1 Strittig ist die Frage, ob das Verwaltungsstrafverfahren für Einsprache-
fristen den Fristenstillstand kenne.
2.2 Es ist unbestritten, dass Art. 31 Abs. 1 VStrR für die Berechnung der Fris-
ten, die Fristverlängerung und die Wiederherstellung gegen die Folgen der
Fristversäumnis vorsieht, dass die Artikel 20–24 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfah-
rensgesetz, VwVG; SR 172.021) sinngemäss gelten. Gemäss Art. 22a
- 5 -
Abs. 1 lit. c VwVG (Randtitel "Stillstand der Fristen") stehen gesetzliche
oder behördliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, vom
18. Dezember bis und mit dem 2. Januar still. Art. 22a Abs. 2 VwVG nimmt
davon Verfahren betreffend aufschiebende Wirkung und andere vorsorgli-
che Massnahmen aus.
2.3 Beide Parteien weisen darauf hin, dass die Beschwerdekammer bereits
einmal in seiner amtlich publizierten Rechtsprechung Gelegenheit hatte,
sich mit Art. 22a Abs. 1 VwVG auseinanderzusetzen (Entscheid des Bun-
desstrafgerichts BV.2008.10 vom 4. Dezember 2008, E. 1.3.2/1.3.3, publi-
ziert als TPF 2008 167).
Die Beschwerdekammer führte darin aus, dass der Gesetzgeber bei der
Schaffung von Art. 22a VwVG nicht an die Beschwerdeverfahren nach
Art. 25 ff. VStrR gedacht habe. Art. 22a VwVG wurde erst rund 16 Jahre
nach Inkrafttreten des VStrR erlassen.
Nur Absatz 1 von Art. 31 VStrR verweist auf den Fristenstillstand. Beim Be-
schwerdeverfahren vor der Beschwerdekammer handelt es sich um ge-
richtliche Verfahren im Sinne von 82 VStrR, für welche nach Absatz 2 von
Art. 31 VStrR die StPO gilt. Die StPO kennt keinen Fristenstillstand.
2.4 Der Entscheid TPF 2008 167 verneinte, dass für das (gerichtliche) Be-
schwerdeverfahren ein Fristenstillstand gelte. Die Beschwerdefrist der
Art. 27 Abs. 1 und 3 VStrR ist Teil des Beschwerdeverfahrens. Die
Einsprachefrist des Art. 67 Abs. 1 VStrR ist demgegenüber Teil des
Einspracheverfahrens.
Die Einsprache ist das vom Gesetz besonders vorgesehene förmliche
Rechtsmittel, mit dem eine Verfügung bei der verfügenden Verwaltungsbe-
hörde zwecks Neuüberprüfung angefochten wird. Die Einsprache-
möglichkeit liegt im Interesse der Verwaltung, als sie einmal entscheiden
kann und dennoch die Möglichkeit hat, den Entscheid nochmals gründlich
zu überdenken oder die Verhältnisse abzuklären (EICKER/FRANK/ACHER-
MANN, a.a.O., S. 257 f.; MOOR/POLTIER, Droit Administratif II, 3. Aufl.,
Bern 2011, S. 614 f., 628 f., und insbesondere S. 629–631; vgl. auch
Art. 30 Abs. 2 lit. b VwVG). Die Einsprache ist also kein devolutives
Rechtsmittel, das die Entscheidungszuständigkeit an eine Rechtsmittelins-
tanz übergehen lässt. Während sich die Beschwerde an sich aus dem hie-
rarchischen Verwaltungsaufbau ergibt, kommt die Einsprache nur zum Zug,
wenn sie ausdrücklich vorgesehen ist. Sie kann dann auch nicht über-
sprungen werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 6. Aufl., Zürich 2010, S. 417 f.; vgl. auch Art. 74 VwVG und Art. 32
Abs. 2 lit. a i.V.m. Art. 33 lit. d des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über
- 6 -
das Bundesverwaltungsgericht [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG;
SR 173.32]).
Die Einsprache ist demnach Teil des Verwaltungsverfahrens. Daran ändert
nichts, dass die Verwaltung auf Antrag oder mit Zustimmung des Einspre-
chers die Einsprache als Begehren um Beurteilung durch das Strafgericht
behandeln kann (Art. 71 VStrR).
2.5 Zusammenfassend hat die Rechtsprechung noch nicht geklärt, ob vor der
Verwaltung in VStrR-Verfahren ein Fristenstillstand nach Art. 22a VwVG
gilt.
3.
3.1 Der Beschwerdegegner argumentiert, dass der Fristenstillstand nach
Art. 22a VwVG erst nach Schaffung des VStrR geschaffen worden sei,
womit fraglich sei, ob ihn der Verweis von Art. 31 Abs. 1 VStrR erfasse.
Auch sehe Art. 31 Abs. 1 VStrR nur die sinngemässe Anwendung von
Art. 22a VwVG vor (act. 1.2 N. 20). Es bestünden triftige Gründe zur An-
nahme, dass ein Fristenstillstand in Verwaltungsstrafverfahren nicht der In-
tention des Gesetzgebers entspräche. Angesichts des Beschleunigungs-
gebotes wäre er im Verwaltungsstrafrecht ein Fremdkörper. Auch Art. 89
Abs. 2 StPO sehe in Strafverfahren keinen Fristenstillstand vor (act. 1.2
N. 23). Schon aus der Rechtssicherheit ergebe sich, dass hierbei kein Un-
terschied gemacht werden könne, ob es sich um ein Verfahren der Verwal-
tung oder der Gerichte handle. Es liege im Übrigen weder eine Praxisände-
rung vor, noch müsse aus Treu und Glauben auf die Einsprache eingetre-
ten werden, noch seien die Voraussetzungen für eine allfällige Wiederher-
stellung erfüllt (act. 1.2 N. 26 f.).
Für den Beschwerdeführer handelt es sich beim globalen und ausnahmslo-
sen Verweis auf das Fristenrecht des VwVG um einen dynamischen Ver-
weis, d.h. einen Verweis auf die jeweils aktuelle Fassung (act. 1 S. 8). Es
bestehe kein Grund, vom klaren Gesetzeswortlaut von Art. 22a VwVG, wo-
nach es einen Fristenstillstand gebe, abzuweichen (act. 1 S. 7–13). Viel-
mehr bestünden im Verwaltungsrecht weitgehend einheitliche Stillstands-
regeln, weshalb zumindest ein Hinweis der Behörde auf deren Nichtgeltung
angezeigt gewesen wäre (act. 1 S. 12). Hätte es sich ferner um ein gesetz-
geberisches Versehen gehandelt, so hätten dies die zuständigen Stellen
schon längst korrigiert (act. 1 S. 13). Auch die Rechtssicherheit sei nicht
tangiert (act. 1 S. 18 f.). Die Einsprache wäre auf jeden Fall aufgrund des
Vertrauensprinzips (Praxisänderung ohne genügende Ankündigung) ent-
- 7 -
gegenzunehmen (act. 1 S. 20-23), eventualiter als Begehren um Wieder-
herstellung (act. 1 S. 23).
3.2 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach
dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertun-
gen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt wer-
den. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass
nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachver-
halten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich
richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedi-
gendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen
pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die ein-
zelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu un-
terstellen. Insbesondere bei jüngeren Gesetzen sind auch die Gesetzesma-
terialien zu beachten, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort
geben und dem Richter damit weiterhelfen (BGE 138 III 694 E. 2.4; 137 V
167 E. 3.2; 135 III 20 E. 4.4, 135 III 112 E. 3.3.2).
3.3 Die Unklarheit ergibt sich vorliegend nicht aus Art. 22a VwVG, sondern aus
Art. 31 Abs. 1 VStrR, dessen Wortlaut keine eindeutige Antwort gibt (und
zwar in keiner Landessprache). Unklar ist die Tragweite des Verweises und
die gemäss Gesetzestext "sinngemässe" Geltung der verwiesenen Nor-
men. Auf Letzteres ist zuerst einzugehen.
3.4 Eine sinngemässe Anwendung einer Norm kann eine wortgetreue sein,
muss aber keine identische, also unterschiedslose Übernahme sein. Als
Synonyme für "sinngemäss" bezeichnet der Duden die Ausdrücke frei, dem
Sinn nach, nicht wortwörtlich, sinnentsprechend, analog (Duden, Band 8,
Synonymwörterbuch, 4. Aufl., Mannheim et al. 2006).
Die Verwendung des Ausdrucks "sinngemäss" bei Verweisen entspricht
nicht mehr zeitgenössischer Regelungstechnik. Heute soll das Verwei-
sungsobjekt grundsätzlich unverändert Anwendung finden; Verweisungs-
analogien, ausgedrückt durch die "sinngemässe" oder "entsprechende"
Anwendbarerklärung des Verweisungsobjekts, sollen somit nicht verwendet
werden (so BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Gesetzgebungsleitfaden, 3. Aufl.,
Bern 2007, N. 906).
Das VStrR verwendet den Ausdruck 23-mal. Jeder Normverweis ist danach
sinngemäss zu verstehen. Dadurch soll der Wortlaut der verwiesenen Be-
stimmungen an die Situation der Verweisungsnorm angepasst werden (im
Allgemeinen zum sog. Analogieschluss vgl. KESHELAVA, Der Methodenplu-
ralismus und die Ratio Legis, Diss. Fr., Basel 2012, S. 118–120). Bei-
spielsweise verweist Art. 22 Abs. 2 VStrR für die örtliche Zuständigkeit auf
- 8 -
Art. 40 Absatz 2 StPO, wonach uneinige Kantone das Bundesstrafgericht
anrufen können. Der sinngemässe Verweis will ausschliessen, dass im
VStrR für diese Frage den Kantonen eine Rolle zukomme. Die unter-
schiedslose standardisierte Verwendung im VStrR wie auch der Umstand,
dass der Ausdruck heute entbehrlich ist, sprechen dagegen, dass durch
den Ausdruck eine vollständige inhaltliche Veränderung der verwiesenen
Normen beabsichtigt gewesen wäre.
3.5 Einzugehen ist nun auf die Frage, ob ein statischer oder dynamischer Ver-
weis vorliege.
Verweisungen ermöglichen, die Rechtsetzung zu entlasten, Zusammen-
hänge herzustellen und Regelungen zu vereinheitlichen. Aussenverwei-
sungen erklären Normen eines anderen Erlasses für anwendbar (GEORG
MÜLLER, Elemente einer Rechtsetzungslehre, 2. Aufl., Zürich 2006,
N. 361, 370). Verweisungen können statisch oder dynamisch sein. Dyna-
misch ist die Verweisung, wenn Normen nicht in einer bestimmten, sondern
in der jeweils geltenden Fassung als anwendbar erklärt werden. Ob eine
dynamische oder eine statische Verweisung vorliegt, ergibt sich in der Re-
gel aus dem Wortlaut der Verweisungsnorm, oder ist durch Auslegung zu
ermitteln. Massgebend für die Auslegung ist in erster Linie der Sinn und
Zweck der Verweisung. Eindeutig ist der Wortlaut nur, wenn auf eine Norm
"in der Fassung vom" verwiesen wird (MÜLLER, a.a.O., N. 374 und
Fn 739, 740; zum Ganzen BGE 136 I 316 E. 2.4.1; BUNDESAMT FÜR JUSTIZ,
Gesetzgebungsleitfaden, a.a.O., N. 892 ff., 895).
Der technische, dürre Wortlaut von Art. 31 Abs. 1 VStrR ist hier nur von be-
schränktem Wert. Immerhin entspräche aber eine dynamische Verweisung
einem Vereinheitlichungsstreben mehr, da sie ausschliesst, dass verwei-
sende Erlasse einzelne Revisionsschichten einer Bestimmung verewigen
und so auseinanderdriften.
3.6 Die Materialien und die Normgeschichte führen nicht weiter.
Art. 22a VwVG war bereits verschiedentlich Verfahrensgegenstand.
BGE 126 V 119 E. 2c (zum Sozialversicherungsrecht; vgl. auch BGE 132 II
153 E. 3.1) stellte dabei fest:
Nach seinem klaren Willen sollte mithin gerade im Bereich der Fristen im Verwal-
tungsverfahren vor den Versicherern eine einheitliche und rechtsgleiche Regelung
im Sinne eines Mindeststandards gelten. Nach Inkrafttreten des UVG wurde im Zu-
sammenhang mit der Teilrevision des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege (OG) vom 4. Oktober 1991, in Kraft seit 15. Februar 1992
(AS 1992 S. 288), neu Art. 22a VwVG über den Stillstand der Fristen ins VwVG
- 9 -
eingefügt und damit erstmals in diesem Gesetz eine Fristenstillstandsregelung ge-
troffen.
Diese Gesetzesänderung geht auf einen parlamentarischen Vorstoss in Form eines
Postulats durch Nationalrätin Josi Meier zurück (Amtl.Bull. 1979 N 352 f.), wonach
zum Schutze der Rechtsuchenden für die in bundesrechtlich geordneten Verwal-
tungsverfahren vorgesehenen gesetzlichen Fristen ein Stillstand (Gerichtsferien)
vorzusehen sei, der zeitlich an die entsprechenden Bestimmungen des OG an-
knüpfe.
Der Fristenstillstand gab, soweit ersichtlich, nicht zu Diskussion Anlass,
weder beim Erlass des VStrR (Amt. Bull. NR 1973 II 451, 476;
Amt. Bull. SR 1971 V 844, 847), noch bei der Revision des OG
(Amt. Bull. NR 1991 III 1307; Amt. Bull. SR 1991 IV 865), noch bei Erlass
der StPO (AB 2007 N 1036; AB 2006 S 1062) und ebensowenig in den
jeweiligen Botschaften des Bundesrates (BBl 1971 I 993 zum VStrR;
BBl 1991 II 465, 536 OG-Revision; BBl 2005 1085 zur StPO).
3.7
3.7.1 Sowohl die Systematik innerhalb des VStrR wie die Einbettung einer
Norm in der Rechtsordnung kann für die Auslegung massgeblich sein.
Jedoch folgt das VStrR als älteres Gesetz nicht notwendigerweise mo-
dernen Gliederungsprinzipien (dazu obige Erwägung 3.4 sowie BUNDES-
AMT FÜR JUSTIZ, Gesetzgebungsleitfaden, a.a.O., S. 353 ff.). Sodann wur-
de seine Lückenhaftigkeit, was die Schnittstelle von Verwaltungsverfahren
und gerichtlichem Verfahren betrifft, bereits gerichtlich festgestellt
(BGE 116 IV 223 E. 4 betreffend Art. 73 Abs. 1 Satz 2 VStrR und Art. 77
Abs. 4 VStrR; vgl. auch allgemein BGE 119 IV 59 E. 2b/cc zu den oft un-
vollständigen und ungenauen Randtiteln). Art. 22a VwVG schuf neue Un-
klarheiten (BGE 132 II 153 E. 3.1; 126 V 119 E. 2c; 122 V 65).
3.7.2 Immerhin ergibt sich aus Art. 31 VStrR selbst, dass Verwaltungsverfahren
und gerichtliches Verfahren (procédure judiciaire, procedura giudiziaria)
auseinandergehalten werden. Nach dessen Absatz 2 richten sich die Fris-
ten im gerichtlichen Verfahren nach der StPO (somit ohne Fristenstill-
stand). Im Umkehrschluss (argumentum e contrario) spricht dies eher da-
für, dass in dem in Absatz 1 geregelten Verwaltungsverfahren ein Fristen-
stillstand gelten soll.
3.7.3 Vorgebracht wird, dass das Verwaltungsstrafverfahren im Gleichlauf mit
der StPO auszulegen sei, was gegen die Annahme eines Fristenstillstan-
des spreche. VStrR und StPO sind in der Tat verknüpft, gelten doch ge-
mäss Art. 2 VStrR die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches
für Taten, die in der Verwaltungsgesetzgebung des Bundes mit Strafe be-
- 10 -
droht sind, soweit das VStrR oder das einzelne Verwaltungsgesetz nichts
anderes bestimmen (vgl. auch den Verweis in Art. 82 VStrR).
Massgeblich ist indes, dass gemäss Botschaft vom 21. Dezember 2005
zur Vereinheitlichung des Strafprozessordnung der Gesetzgeber das
Verwaltungsstrafverfahren bewusst von der Vereinheitlichung ausge-
nommen hat (BBl 2006 1085, S. 1086, 1095 f.; Entscheid des Bundes-
strafgerichts BV.2008.10 vom 4. Dezember 2008, E. 1.3.3 zur "Weiterfüh-
rungsabsicht"). Er hat das VStrR zwar in Hinblick auf die neue StPO an-
gepasst, allerdings eben nur partiell und zudem erst vor kurzer Zeit. Bei
unterlassener Übernahme von Regelungen aus der StPO kann daher im
Regelfall nicht von einer echten Lücke gesprochen werden, sondern es ist
qualifiziertes Schweigen anzunehmen (KELLER, Grundrechtskonformität
und Tauglichkeit des Verwaltungsstrafrechts als Prozessgesetz, in: Eicker
[Hrsg.], Aktuelle Herausforderungen für die Praxis im Verwaltungsstraf-
verfahren, Bern 2013, S. 168). Dies umso mehr, als dass Art. 31
Abs. 2 VStrR seine heutige Fassung bei der Revision der StPO erhielt
(AS 2010 1881, 2027), Absatz 1 jedoch unangetastet blieb.
3.7.4 Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass hier die Gliederung in zwei Absät-
ze dafür spricht, dass es im Verwaltungsverfahren – im Gegensatz zum
Gerichtsverfahren – einen Fristenstillstand geben soll. Es ist anzuneh-
men, dass der Gesetzgeber in bewusster Abweichung von der StPO ei-
nen Fristenstillstand im VStrR nicht ausschliessen wollte.
3.8
3.8.1 Der Zweck (teleologische Auslegung) von Art. 31 VStrR besteht vor allem
in einer Vereinheitlichung der Fristberechnung in den verwaltungsrechtli-
chen Verfahren des Bundes (CAVELTI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
VwVG-Kommentar, Zürich/St Gallen 2006, Art. 22a N. 1 f.).
3.8.2 Dieses Vereinheitlichungsstreben ist in der aktuellen Gesetzgebung nach
wie vor ein realistisches, welches der Lauf des Legiferierens nicht illuso-
risch machte:
Zunächst kennt auch Art. 38 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom
6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungs-
rechts (ATSG; SR 830.1) einen Fristenstillstand wie das VwVG. Der Ver-
einheitlichung dient ebenso die Regel von Art. 4 VwVG wonach Bestim-
mungen des Bundesrechts, die ein Verfahren eingehender regeln, An-
wendung finden, soweit sie den Bestimmungen des VwVG nicht wider-
sprechen. Darin wird im Wesentlichen eine kodifizierte Lex-posterior-
Regel gesehen. Wenn Art. 2 Abs. 1 VwVG über weite Strecken die Rege-
lungen von Steuererlassen vorbehält, so betrifft dies namentlich den Wir-
- 11 -
kungsbereich des EFD, schliesst nach seinem Wortlaut indes die Anwen-
dung von Art. 22a VwVG nicht aus (MAYHAL, Waldmann/Weissenberger
[Hrsg], Praxiskommentar VwVG, Zürich et. al. 2009, Art. 2 N. 3–8 und
Art. 4 N. 3–5).
Im Zuständigkeitsbereich des EFD enthalten eine Reihe von Gesetzen
keine Regelungen oder verweisen auf allgemeine Verfahrensvorschriften
oder auf das VStrR (Art. 53, 54 Abs. 1 FINMAG; Mehrwertsteuergesetz
[Art. 81 Abs. 1, 103 Abs. 1; SR 641.20]; Alkoholgesetz [SR 680]; BG über
die Stempelabgaben [SR 641.10]; Biersteuergesetz [Art. 32 Abs. 2,
33 Abs. 6; SR 641.41]; Automobilsteuergesetz [Art. 32 Abs. 2;
SR 641.51]; Mineralölsteuergesetz [Art. 34 Abs. 2; SR 641.61]; CO2-
Gesetz [Art. 33 Abs. 1, 45 Abs. 1; SR 641.71]; Schwerverkehrsabgabege-
setz [Art. 23 Abs. 4; SR 641.81]; Zinsbesteuerungsgesetz [Art. 9 Abs. 5,
15 Abs. 3; SR 641.91]; Verrechnungssteuergesetz [Art. 67 Abs. 1;
SR 642.21]). In diesen Verfahren gilt demnach der Fristenstillstand, wie
Übrigens auch vor Bundesverwaltungsgericht (Art. 37; SR 173.32).
Eigene eingehende Verfahrensvorschriften enthalten die gegenüber dem
VwVG jüngeren Erlasse des BG über die direkte Bundessteuer
[SR 642.11] und des Zollgesetzes (SR 631.0), wobei letzteres zwar auf
das VwVG verweist, jedoch im Fristenlauf ausdrücklich davon abweicht,
indem es bestimmt, dass die Frist für die erste Beschwerde gegen die
Veranlagung 60 Tage beträgt (Art. 116 Abs. 3 und 4). Dies ist für die Be-
schwerdeführer indes eine grosszügigere Lösung als sie das VwVG
kennt. Auf das Zollgesetz verweisen eine Reihe von Abgabenerlassen
(Tabaksteuergesetz [Art. 3; SR 641.31], Biersteuergesetz [Art. 6], Auto-
mobilsteuergesetz [Art. 7], CO2-Gesetz [Art. 33 Abs. 2]).
3.8.3 Immer noch im Bereich des EFD wird ein Fristenstillstand aber auch aus-
drücklich ausgeschlossen (BG über das öffentliche Beschaffungswesen
[Art. 26 Abs. 2; SR 172.056.1]) sowie für öffentliche Kaufangebote nach
BEHG [Art. 33b Abs. 4, Art. 33c, Art. 33d Abs. 3; SR 954.1]). Sodann
sieht das Steueramtshilfegesetz (Art. 5 Abs. 3; SR 672.5) keinen Fristen-
stillstand vor, wobei dies durch die Nähe zum Rechtshilfeverfahren be-
dingt sein wird (vgl. Art. 12 Abs. 2 IRSG; SR 351.1).
Nach einem zwischenzeitlichen Auseinanderklaffen stimmen die Rege-
lungen des (heutigen) Art. 46 BGG und Art. 22a VwVG wieder überein
(vgl. BGE 132 II 153 E. 4.2).
3.8.4 Schliesslich sind spezifisch strafrechtliche Zwecke zu beachten:
- 12 -
Gemäss Beschwerdegegner soll das Beschleunigungsgebot einen Fris-
tenstillstand in Strafverfahren ausschliessen (weniger absolut: Entscheid
des Bundesstrafgerichts BV.2008.10 vom 4. Dezember 2008, E. 1.3.3).
Das Gebot soll jedoch zugunsten Angeschuldigter vermeiden, dass diese
überlang einem strafrechtlichen Verdacht ausgesetzt werden (Art. 29
Abs. 1 BV; Art. 6 Abs. 1 EMRK; BGE 130 IV 54 E. 3.3.1; Urteil des Bun-
desgerichts 6B_348/2013 vom 12. Juli 2013, E. 2.1; MEYER-LADEWIG,
Handkommentar EMRK, 3. Aufl., Baden-Baden 2011, N. 196). Das Prin-
zip würde damit nur entfremdet (Art. 18 EMRK), hat es doch der Beschul-
digte in der Hand, sein Verfahren nicht zu verlängern. Der Abschluss von
Verwaltungsstrafverfahren insgesamt wird dadurch nicht zwingend we-
sentlich verzögert.
Im Übrigen macht es Sinn, wenn Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
strafverfahren den gleichen Regeln folgen, nicht zuletzt weil mit dem
Strafverfahren ein Entscheid über eine Leistungspflicht verknüpft sein
kann (Art. 69 Abs. 2 VStrR; Art. 70 Abs. 1 VStrR).
3.9 Zusammenfassend ist die vom Gesetzgeber ursprünglich gehegte Ver-
einheitlichungsabsicht nach wie vor eine aktuelle. Dem kann nur ein Ver-
ständnis von Art. 31 Abs. 1 VStrR als ein dynamischer Verweis auf die ak-
tuelle Fassung gerecht werden. Wird in begründeten Fällen vom Fristen-
stillstand abgewichen, so erfolgt dies ausdrücklich. Der Grundsatz des
Fristenstillstands im Verwaltungsverfahren erlitte durch die Ausnahme des
VStrR eine empfindliche Einschränkung. Strafrechtliche Erwägungen ge-
bieten nicht, eine solche Einschränkung in Kauf zu nehmen. Daraus folgt,
dass für Einsprachen gegen Strafbescheide nach Art. 62 ff. VStrR der
Fristenstillstand (Gerichtsferien) gemäss Art. 22a Abs. 1 lit. c VwVG An-
wendung findet.
3.10 Das Auslegungsergebnis bedeutet für den vorliegenden Fall: Der Be-
schwerdeführer erhielt den Strafbescheid vom 14. Dezember 2012 am
Montag, dem 17. Dezember 2012 (Untersuchungsakten S. 090 0005). Die
Frist von 30 Tagen begann demnach am 18. Dezember 2012 zu laufen
(Art. 67 Abs. 1 VStrR i.V.m. Art. 20 Abs. 1 VwVG).
Indessen stehen nach Tagen bestimmte Fristen "vom 18. Dezember bis
und mit dem 2. Januar" still (Art. 22a Abs. 1 lit. c VwVG). Ein Ausnahme-
fall ist nicht gegeben (vgl. BGE 138 IV 186 E. 1.2 f. zum im Wesentlichen
gleichlautenden Art. 46 BGG). Für die Rechtmässigkeit einer Mitteilung
nach VwVG ist ohne Belang, ob sie während eines Fristenstillstandes
oder zuvor erfolgt (BGE 131 V 305 E. 4.2, 4.2.3). Bei der Zustellung einer
Verfügung während des Fristenstillstands nach Art. 22a VwVG gilt der
- 13 -
erste Tag nach dem Ende des Stillstands als erster zählender Tag für die
Beschwerdefrist (BGE 132 II 153 E. 4.1).
Die Zustellung erfolgte zwar am letzten Tag vor dem Stillstand
(17. Dezember), doch stand die Frist mit und ab ihrer Auslösung
(18. Dezember) still. Der erste Tag des Fristenlaufes ist somit der Don-
nerstag, 3. Januar 2013. Die Einsprache vom 30. Januar 2013 trägt den
Poststempel des gleichen Datums (so Untersuchungsakten S. 100 0001
Verfügung vom 14. Februar 2013, S. 2). Sie ist damit offenkundig inner-
halb der Einsprachefrist von 30 Tagen (Art. 67 Abs. 1 VStrR) und damit
fristgerecht erhoben.
3.11 Ist die fristgerecht erhobene Einsprache vom 30. Januar 2013 an die
Hand zu nehmen, erfolgten die Nichteintretensverfügung vom
14. Februar 2013 und der sie schützende Beschwerdeentscheid vom
15. Juli 2013 zu Unrecht. Diese sind demnach antragsgemäss aufzuhe-
ben (Antrag 1, in obenstehender Erwägung E).
4. Insgesamt obsiegt der Beschwerdeführer vollumfänglich, was zur Gut-
heissung seiner Beschwerde führt.
5.
5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtsgebühren zu er-
heben (Art. 423 Abs. 1 StPO i.V.m. Art. 97 Abs. 1 VStrR).
5.2 Das Gericht entscheidet über die Entschädigung für Nachteile (so
Art. 99 VStrR) und zwar auch für das Verfahren vor der Verwaltung
(Art. 101 Abs. 1 VStrR).
Der Beschwerdeführer reichte keine Kostennote ein und der Beschwer-
degegner konnte sich zu den beantragten Entschädigungsfolgen äussern
(Art. 101 Abs. 2 VStrR, obige Erwägung E).
Der Beschwerdeführer musste, verursacht auch durch die unzutreffende
Rechtsmittelbelehrung in der Verfügung vom 14. Februar 2013, drei ver-
schiedene Verfahren führen (obige Erwägungen B–E: Begehren um ge-
richtliche Beurteilung an die Strafkammer, Verwaltungsbeschwerde, vor-
liegende Beschwerde). Der Beschwerdegegner hat dem Beschwerdefüh-
rer für seine Aufwendungen in den vorliegenden Verfahren eine Partei-
entschädigung von pauschal Fr. 2'500.-- zu entrichten (Art. 73 StBOG und
Art. 5 und 8 Abs. 1 des Reglements des Bundesstrafgerichts vom
31. August 2010 über die Kosten, Gebühren und Entschädigungen in
- 14 -
Bundesstrafverfahren [BStKR; SR 173.713.162] i.V.m. Art. 25
Abs. 4 VStrR).
6. Während ein gerichtlicher Entscheid nur die Verfahrensparteien bindet,
sind die Regeln über den Fristenstillstand im VStrR für Strafverfahren ver-
schiedener Bundesbehörden relevant. Die Beschwerdekammer vertraut
darauf, dass das EFD den anonymisierten Entscheid (erhältlich via die
Entscheiddatenbank auf www.bstger.ch) den betroffenen Stellen zur
Kenntnis bringt.
- 15 -
Demnach erkennt die Beschwerdekammer:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschwerdeentscheid des General-
sekretariats EFD vom 15. Juli 2013 und die Verfügung des Generalsekretari-
ats EFD vom 14. Februar 2013 werden aufgehoben.
2. Es werden keine Gerichtsgebühren erhoben.
3. Der Beschwerdegegner hat dem Beschwerdeführer für das vorliegende Ver-
fahren eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
Bellinzona, 17. Oktober 2013
Im Namen der Beschwerdekammer
des Bundesstrafgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung an
- Rechtsanwälte Marc Nater und Marco Borsari
- Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Generalsekretariat EFD,
Rechtsdienst, unter separater Rücksendung der Verfahrensakten
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid ist kein ordentliches Rechtsmittel gegeben.
Full & Egal Universal Law Academy