Decisione del 30 marzo 2007
Segretariato generale
Composizione Segretaria generale Mascia Gregori Al-Barafi
Parti
Signora A.
Oggetto Accesso al Rapporto intermedio della Corte dei re-
clami penali del Tribunale penale federale quale auto-
rità di vigilanza in merito all’insufficiente numero di
atti di accusa pervenuti dal Ministero pubblico della
Confederazione
Legge federale sul principio di trasparenza
dell’amministrazione
B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l
Numero dell ’incar to: GS.2007.1
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Fatti:
A. In data 14 luglio 2006 la Corte dei reclami penali (CRP, ora CRP I) del Tri-
bunale penale federale (TPF) in ossequio alle sue competenze giusta
l’articolo 28 capoverso 2 della Legge del 4 ottobre 2002 sul Tribunale pena-
le federale (LTPF) e dopo aver richiesto da parte del Ministero pubblico del-
la Confederazione (MPC) le necessarie informazioni, stila un rapporto in-
termedio di vigilanza, nel quale esaminando vari procedimenti penali in
corso presso il MPC conclude che, dal punto di vista del numero degli atti
d’accusa emessi la situazione è insoddisfacente per molteplici motivi am-
piamente analizzati nel Rapporto medesimo. Il Rapporto viene trasmesso
per informazione alle autorità competenti, vale a dire al MPC, alla Delega-
zione della Commissione della gestione, al Direttore del Dipartimento fede-
rale di giustizia e polizia, alla Direzione del TPF, al Consigliere di Stato B.
del comitato del progetto “Analisi della situazione Effvor”.
B. Nel comunicato stampa del 17 luglio 2006 trasmesso a tutti i giornalisti ac-
creditati al TPF e nel contempo pubblicato sull’Homepage del Tribunale, la
CRP, sotto il titolo “Rapporto sulle critiche concernenti il numero esiguo di
atti d’accusa allestiti dal Ministero pubblico della Confederazione”, comuni-
ca di aver provveduto ad un’analisi approfondita della situazione del MPC e
di aver redatto un rapporto in merito. Nel comunicato viene precisato che
non si forniscono ulteriori informazioni sul Rapporto.
C. La signora A., giornalista accreditata al TPF e quindi destinataria del co-
municato stampa, lo stesso 17 luglio chiede oralmente e per e-mail
l’accesso al Rapporto oggetto della presente controversia. La Sostituta del-
la Segretaria generale risponde subito per e-mail alla giornalista, dicendole
che riceverà una risposta in merito. Con una successiva telefonata la Se-
gretaria generale comunica alla richiedente che non saranno date ulteriori
informazioni, come da comunicato stampa. Le precisa inoltre che l’articolo
8 capoverso 5 della Legge federale del 17 dicembre 2004 sul principio di
trasparenza dell’amministrazione (LTras) da lei invocato per ottenere altre
informazioni, non può nel caso specifico venir applicato in quanto il Rappor-
to in questione non ha carattere amministrativo, bensì giudiziale, frutto di
un’attività di vigilanza concreta sul MPC. Con tale risposta (nella forma e
nel contenuto uguale a quella data a tanti altri giornalisti che hanno inter-
pellato, per telefono o per e-mail, per il medesimo motivo il TPF in quelle
settimane) la questione sembra dover essere tranquillamente conclusa.
D. In data 17 agosto 2006 il TPF viene informato con fax dall’Incaricato fede-
rale della protezione dei dati che la signora A. ha presentato una domanda
di mediazione giusta l’articolo 13 capoverso b LTras, adducendo che il
TPF, riguardo all’accesso al Rapporto, non si è pronunciato entro il termine.
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E. Il TPF sorpreso da tali affermazioni, tramite la sua Segretaria generale, il
21 agosto 2006 presenta all’attenzione dell’Incaricato federale della prote-
zione dei dati diverse osservazioni sui rimproveri formulati dalla giornalista.
Fra le altre cose, conferma di aver risposto adeguatamente ed entro breve
termine alla signora A., e di ritenere che il Rapporto abbia unicamente ca-
rattere giudiziale e quindi non sottostia alla LTras.
F. L’Incaricato federale della protezione dei dati il 22 settembre 2006 emana
una raccomandazione giusta l’articolo 14 LTras, nella quale esamina vari
aspetti dell’applicazione della LTras da parte del TPF ed in particolare con-
siglia allo stesso di riesaminare la richiesta della giornalista in merito
all’accesso al Rapporto summenzionato.
G. Il 5 ottobre 2006 il TPF riceve dalla signora A. una domanda di emanazione
di una decisione ai sensi dell’articolo 5 della Legge federale del 20 dicem-
bre 1968 sulla procedura amministrativa (PA; in applicazione dell’art. 15
cpv. 1 LTras), in cui essa chiede il riesame della sua richiesta di accesso al
Rapporto della CRP.
H. IL TPF, per mano della sua Segretaria generale, emana il 16 ottobre 2006
una decisione, nella quale, in base all’analisi concreta del contenuto del
Rapporto, ribadisce il carattere giudiziale del documento in questione e re-
spinge la richiesta della giornalista. Nei rimedi giuridici della medesima de-
cisione, a causa di una svista ortografica risulta come autorità di ricorso la
Direzione del Tribunale federale invece della Direzione del Tribunale pena-
le federale.
I. La signora A. interpone in data 24 novembre 2006 ricorso contro la suddet-
ta decisione presso la Commissione federale della protezione dei dati e
della trasparenza, richiedendo nuovamente l’accesso al Rapporto della
CRP, sottolineando l’interesse pubblico di tale documento.
J. La Commissione federale della protezione dei dati e della trasparenza e-
mana il 29 dicembre 2006 una decisione, nella quale sostiene che dal pun-
to di vista formale, il TPF non ha applicato correttamente le disposizioni
della LTras concernente le disposizioni transitorie per il periodo dal 1° luglio
2006 (entrata in vigore della LTras) al 31 dicembre 2006 (dal 1° gennaio
2007 è entrato in vigore il nuovo Regolamento del TPF che all’articolo 18
prevede espressamente l’applicazione della LTras). Per tale motivo riman-
da il caso al TPF per una nuova decisione. Anche dal punto di vista mate-
riale, pur non avendo esaminato il Rapporto in questione, la Commissione
ritiene che in linea di massima tale Rapporto abbia carattere amministrati-
vo, sottostando quindi all’articolo 6 e segg. LTras. Chiede pertanto al TPF
un riesame anche in questo senso.
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Diritto:
1. Competenza della Segretaria generale ad emanare una decisione in merito
all’accesso al Rapporto della CRP. Autorità di ricorso alla decisione della
Segretaria generale.
Giusta l’articolo 18 capoverso 1 del Regolamento del Tribunale penale fe-
derale del 20 giugno 2006, il segretario generale è competente per autoriz-
zare o rifiutare a terzi l’accesso ad un determinato documento ufficiale del
TPF.
Il capoverso 2 del medesimo articolo, in relazione con l’articolo 25a capo-
verso 2 LTPF (Stato 31 ottobre 2006), prevede che se l’accesso è limitato,
rinviato o rifiutato, il segretario generale ne informa il richiedente mediante
decisione soggetta a ricorso ai sensi dell’articolo 5 PA. Non è prevista al-
cuna procedura di conciliazione. La possibilità di interporre ricorso è disci-
plinata dagli articoli 82 e seguenti della Legge del 17 giugno 2005 sul Tri-
bunale federale.
2. Applicazione della LTras ai documenti ufficiali del TPF
L’articolo 25a capoverso 1 LTPF (Stato 31 ottobre 2006) stabilisce che la
LTras si applichi per analogia al TPF laddove esso svolga compiti ammini-
strativi.
La LTras, entrata in vigore il 1° luglio 2006, prevede il passaggio dal princi-
pio del segreto a quello della trasparenza, nel senso che, al contrario di
prima dove non sussisteva un diritto generale ad ottenere informazioni
sull’attività dell’Amministrazione federale, ora ognuno ha il diritto di accesso
ai documenti ufficiali (art. 1) e ciò senza dover dimostrare un interesse par-
ticolare. Lo scopo dell’introduzione di tale principio è appunto quello di pro-
muovere la trasparenza nelle istituzioni pubbliche in modo da migliorare la
comunicazione fra Stato e cittadini e consolidare la fiducia della popolazio-
ne nell’amministrazione. Un punto essenziale della nuova legge è che il di-
ritto soggettivo all’accesso ai documenti ufficiali può essere fatto valere in
giustizia.
Il principio della trasparenza non è comunque assoluto; infatti per protegge-
re interessi pubblici o privati preponderanti, tale diritto può essere limitato o
negato (p.es. nel caso in cui l’accesso può mettere in pericolo l’esecuzione
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appropriata di misure concrete di un’autorità, o compromettere la sicurezza
interna o esterna della Svizzera, oppure ledere la sfera privata, ecc.).
Riguardo al Campo di applicazione personale della LTras (art. 2), il Mes-
saggio del Consiglio federale concernente la LTras del 12 febbraio
2003/03.013; punto 2.1.2.1, pag. 1804, indica che anche l’amministrazione
del Tribunale federale è soggetta al principio della trasparenza. Precisa pe-
rò che tale principio si applica soltanto agli affari che concernono diretta-
mente l’amministrazione del TF (p. es. le circolari interne, i rapporti di valu-
tazione dell’efficienza amministrativa o i documenti sui progetti informatici).
Le sentenze e gli atti di procedura, aventi dunque carattere giudiziale, non
sono compresi.
La medesima modalità di applicazione vale analogamente (cfr. art. 25a cpv.
1 LTPF) per il TPF.
Per quel che concerne in particolare le autorità giudiziarie penali, la LTras
enumera in modo esaustivo all’articolo 3 (Campo d’applicazione materiale)
i casi in cui la legge non è applicabile: fra gli altri l’accesso a documenti uf-
ficiali concernenti procedimenti penali (art. 3 cpv. 1 lett. a n. 2). E questo
ovviamente per evitare di pregiudicare lo svolgimento di procedure giudizia-
rie in corso.
L’articolo 7 LTras stabilisce le restrizioni all’applicazione del diritto
all’accesso: questo può essere limitato, differito o negato se un interesse
pubblico o privato vi si oppone. Secondo il Messaggio (punto 2.2.2, pag.
1822) gli interessi privati o pubblici che giustificano il mantenimento del se-
greto devono prevalere sull’interesse (pubblico) del diritto d’accesso o del
principio della trasparenza. Ciò presuppone una ponderazione degli inte-
ressi. E’ sufficiente che esista la probabilità che l’accesso ad un documento
ufficiale possa ledere uno degli interessi enumerati all’articolo 7 capoverso
1 LTras perché l’interesse al mantenimento del segreto prevalga su quello
della trasparenza; non è quindi necessaria la prova dell’ esistenza di un pe-
ricolo concreto, ma unicamente una buona probabilità di lesione di un inte-
resse pubblico. Si pone in rilievo, in particolare per il presente caso, il ca-
poverso 1 lettera b che garantisce il mantenimento del segreto di informa-
zioni che servono alla preparazione di misure dell’autorità, nel senso che la
divulgazione di tali misure rischierebbe di privarle della loro efficacia.
Mentre l’articolo 7 prevede una ponderazione degli interessi, l’articolo 8
LTras regge i casi particolari in cui il diritto d’accesso ad alcuni documenti è
negato oppure accordato in maniera incondizionata. In nessun caso si pro-
cede dunque ad una ponderazione degli interessi in questione. Citiamo in
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particolare il capoverso 5 del medesimo articolo, definito nel Messaggio
“un’eccezione positiva” rispetto a quelle dell’articolo 7, e che dichiara ac-
cessibili in qualsiasi caso i rapporti di valutazione dell’efficienza
dell’Amministrazione federale. Tali rapporti devono costituire documenti uf-
ficiali ai sensi della LTras ed, in particolare, riguardare l’adempimento di un
compito pubblico (art. 5 cpv. 1).
3. Attività di vigilanza della I Corte dei reclami penali
L’articolo 28 capoverso 2 LTPF conferisce alla CRP la funzione di vigilanza
sul Ministero pubblico della Confederazione e sull’Ufficio dei giudici istrutto-
ri federali (UGI). Tale compito consiste nel garantire che le disposizioni le-
gali vengano correttamente applicate da parte del MPC in occasione delle
inchieste di polizia giudiziaria e da parte dell’UGI durante l’istruzione prepa-
ratoria.
La CRP svolge dunque, dalla sua entrata in funzione il 1° aprile 2004, su
queste autorità federali un’attività di vigilanza, la quale si concretizza con
diverse misure di controllo.
Fra queste misure vi è la richiesta all’MPC e all’UGI di un rapporto trime-
strale sulla loro attività sottoforma di una lista di casi pendenti. Queste liste
devono contenere informazioni precise per ogni indagine preliminare pen-
dente presso il MPC, per ogni indagine della polizia giudiziaria e per ogni
istruzione preparatoria dell’UGI. Esse devono inoltre indicare lo stato della
procedura, i rilevamenti effettuati durante il trimestre trascorso e quelli pre-
visti per il trimestre a venire, la data prevedibile e le modalità di chiusura
del procedimento. Siccome tali rapporti di vigilanza fanno riferimento a pro-
cedure penali concrete, essi non possono venir integrati nell’annuale Rap-
porto di gestione del TPF. Si tratta di una vigilanza materiale, in quanto de-
ve chiarire a fronte dei diversi procedimenti penali pendenti presso il MPC
l’andamento del lavoro istruttorio, quindi della parte giudiziale dell’attività
della Procura federale, che porta o meno all’emanazione degli atti
d’accusa.
Per quel che concerne invece la vigilanza amministrativa sull’MPC, essa
viene esercitata dal Consiglio federale (art. 14 cpv. 1 della Legge federale
sulla procedura penale /PP).
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4. Carattere giudiziale o amministrativo del rapporto della CRP.
4.1. La questione sostanziale nel presente caso è di esaminare se il Rapporto
della CRP sulle critiche concernenti il numero esiguo di atti d’accusa allesti-
ti dal MPC rientra nell’ambito dell’amministrazione della giustizia e quindi
sottostà alla LTras, oppure se ha carattere giudiziale e dunque si tratta di
un documento strettamente riservato e non divulgabile a terzi.
Si esamina nel contempo se il Rapporto potrebbe sottostare eventualmente
all’articolo 8 capoverso 5 LTras in qualità di rapporto di valutazione
dell’efficienza dell’amministrazione e sia quindi accessibile senza alcun im-
pedimento.
4.2. Essendo la LTras entrata in vigore soltanto da pochi mesi, non esiste anco-
ra una giurisprudenza in questo ambito. Neppure il precitato Messaggio
aiuta molto nella distinzione fra carattere giudiziale e carattere amministra-
tivo di un documento ufficiale.
Occorre pertanto ponderare attentamente gli interessi a confronto (pubbli-
cazione o meno del Rapporto in questione), cercando di capire le intenzioni
del legislatore in merito all’applicazione pratica della LTras e definire in par-
ticolare il carattere del Rapporto della CRP: puro atto di valutazione ammi-
nistrativa o piuttosto riassunto concreto e dettagliato della situazione
dell’attività di perseguimento del MPC, dunque avente carattere giudiziale e
non accessibile a terzi?
4.3. Il Rapporto oggetto della presente controversia porta il nome di Rapporto di
vigilanza intermedio. Esso è il risultato di una richiesta formale della Dire-
zione del TPF del 4 aprile 2006 alla CRP in qualità di organo di vigilanza
materiale sul MPC, affinché venissero chiariti i motivi legati al persistente
basso numero di atti d’accusa e alle previsioni inattendibili del MPC, non-
ché presentate le possibili misure per migliorare la situazione. Era quindi
necessaria un’analisi precisa e completa della situazione. La CRP ha dun-
que provveduto alle verifiche necessarie, tramite la richiesta al MPC di rap-
porti approfonditi relativi a determinate procedure concluse dall’UGI (quan-
do gli incarti sono stati trasmessi al MPC, quali atti sono stati effettuati da
quel momento e lo stadio attuale di tali procedimenti). La CRP ha inoltre in-
vitato il Procuratore generale della Confederazione ad un’audizione in mo-
do che potesse rispondere ad ulteriori domande.
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Dopo una raccolta ampia e precisa di informazioni e di scambi di corri-
spondenza la CRP ha stilato il Rapporto in questione, il quale tratta detta-
gliatamente ogni procedimento penale pendente presso il MPC, i reati,
l’importanza e la difficoltà del caso, lo stato della procedura, le misure in-
traprese, la durata complessiva del caso, le previsioni per la redazione
dell’atto d’accusa specifico, gli eventuali collegamenti dei reati con l’estero
e i contatti con autorità penali estere. La CRP si è pure informata sulle pro-
cedure concluse dal MPC. La CRP ha dunque svolto un compito di vigilan-
za sull’attività giudiziale del MPC.
Questo riassunto completo e particolareggiato sui vari procedimenti penali
pendenti al MPC rappresenta praticamente la parte preponderante del
Rapporto in questione. Esso è così specifico nel trattare le procedure pena-
li da avere in massima parte carattere giuridico e rientrare nei “documenti
ufficiali concernenti procedimenti penali” giusta l’articolo 3 capoverso 1 let-
tera a numero 2 LTras, ai quali non si applica la LTras. Un eventuale ac-
cesso a terzi delle informazioni contenute potrebbe molto verosimilmente
mettere in forse l’uno o l’altro procedimento citato. La salvaguardia di un
procedimento penale pendente è ben più importante del diritto alla traspa-
renza sul medesimo procedimento.
4.4. La pubblicazione del Rapporto o di stralci dello stesso riguardanti un de-
terminato procedimento potrebbe inoltre perturbare o vanificare altre misu-
re che l’autorità penale intenderebbe effettuare successivamente nel corso
del procedimento (art. 7 cpv. 1 lett. b LTras). Anche da questo punto di vi-
sta dunque l’accesso al Rapporto deve essere negato, in quanto l’interesse
pubblico al segreto è ovviamente ben più grande dell’interesse del giornali-
sta o del cittadino.
4.5. La signora A. e la Commissione federale della protezione dei dati e della
trasparenza hanno più volte sottolineato il carattere amministrativo di tale
Rapporto, riferendosi ad esso con l’espressione molto semplicistica di
“compiti amministrativi” del Tribunale. A nostro modesto parere si confonde
l’attività di vigilanza con i compiti amministrativi.
Orbene, come già ampiamente motivato in precedenza, il Rapporto ha ben
poco di amministrativo: esso è frutto di un’attività di vigilanza materiale che
consiste nell’esaminare approfonditamente l’attività di indagine e istruzione
penale di autorità federali preposte al perseguimento penale.
Per compiti amministrativi, a nostro avviso (e così il Messaggio che parla di
compiti amministrativi quelli regolati con circolari interne, i rapporti di valu-
tazione dell’efficienza amministrativa o i documenti sui progetti informatici)
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si intende piuttosto un’attività di controllo sulla gestione amministrativa in-
terna di un Ufficio, dunque sui vari servizi, sulla gestione finanziaria (p. es.
preventivo e consuntivo), sul personale (p.es. efficienza e fluttuazione del
personale, valutazione del singolo collaboratore o del servizio, formazione
professionale interna, ecc.), sull’informatica, sulla logistica, ecc.
A questo riguardo vale la pena citare quale paragone il Rapporto Lüthi. Il
14 giugno 2006, in seguito a diversi articoli apparsi sulla stampa, il capo del
Dipartimento federale di giustizia e polizia Blocher incaricò l’avvocato Lüthi
di condurre un’inchiesta amministrativa sul MPC. Il Rapporto presentato
dall’avvocato Lüthi il 15 settembre 2006 (“Administrativuntersuchung in der
Bundesanwaltschaft”) stabiliva che l’MPC presentava alcune lacune di ca-
rattere organizzativo e direttivo. Questo rapporto, pubblicato subito
sull’Homepage del DFGP, è un tipico esempio di adempimento di compito
amministrativo. .
Il Rapporto stilato dalla CRP invece non tratta niente di tutto ciò, non può
essere in alcun modo considerato risultante da una pura attività ammini-
strativa della CRP. Anche le considerazioni e le conclusioni finali espresse
nel Rapporto da parte della CRP trattano unicamente i rilevamenti effettuati
sui vari procedimenti in corso, senza entrare nel merito della gestione am-
ministrativa del MPC, che tra l’altro sottostà come appena espresso, al
Consiglio federale.
Anche da questo punto di vista si ribadisce il carattere giudiziale del rappor-
to.
4.6. In conclusione si può dunque tranquillamente affermare che il Rapporto di
vigilanza della CRP del 14 luglio 2006 è stato a giusta ragione sin dall’inizio
ritenuto per vari validi motivi un documento confidenziale e non soggetto al-
la LTras. Per le medesime ragioni l’accesso al Rapporto viene tuttora ne-
gato.
4.7. A titolo di completezza occorre sottolineare che nel presente caso il diritto
all’informazione è stato ad ogni modo garantito indipendentemente dalla
pubblicazione del Rapporto. Infatti, come si è già ricordato in precedenza,
immediatamente dopo la conclusione del Rapporto la CRP ha provveduto
ad informare i media ed i cittadini, tramite il comunicato stampa del 17 lu-
glio 2006, sulle risultanze delle sue verifiche. Anche se il comunicato stam-
pa era indubbiamente conciso, esso dava le informazioni necessarie.
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Per questi motivi, la Segretaria generale decide che:
1. Il Rapporto intermedio della Corte dei reclami penali del Tribunale penale fe-
derale quale autorità di vigilanza in merito all’insufficiente numero di atti di
accusa pervenuti dal Ministero pubblico della Confederazione è un docu-
mento in massima parte di carattere giudiziale e non sottostà pertanto alla
Legge federale sulla trasparenza.
2. Alla signora A. non viene accordato l’accesso al summenzionato documento.
3. Non si prelevano né tasse né spese.
Bellinzona, il 30 marzo 2007
In nome del Tribunale penale federale
La Segretaria generale
Comunicazione a:
- A.
Informazione sui rimedi giuridici:
La decisione del segretario generale è impugnabile mediante ricorso ai sensi dell’articolo 5 della
Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa. La possibilità di interporre
ricorso è disciplinata dagli articoli 82 e seguenti della Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale fede-
rale.
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