TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
des requêtes no 51466/99 et 70130/01
présentées par Hansjürgen BUCHHEIT et Helmut MEINBERG
contre l’Allemagne
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 2 février 2006 en une chambre composée de :
MM.B.M. Zupančič, président,
J. Hedigan,
L. Caflisch,
C. Bîrsan,
MmeM. Tsatsa-Nikolovska,
MM.E. Myjer, juges,
I. Ebsen, juge ad hoc,
et de M. V. Berger, greffier de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites les 23 juin 1999 et 1er mars 2001 respectivement,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le premier requérant, Hansjürgen Buchheit, est un ressortissant allemand, né en 1937 et résidant à Oststeinbek (Allemagne). Le second requérant, Helmut Meinberg, est un ressortissant allemand, né en 1933 et résidant à Hambourg. Les requérants sont représentés devant la Cour par Me Michael Selk, avocat à Reinbeck. Le gouvernement défendeur était représenté par M. Klaus Stoltenberg, Ministerialdirigent, puis par Mme Almut Wittling-Vogel, Ministerialdirigentin au ministère fédéral de la Justice.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. La genèse de l’affaire
Les requérants étaient agents contractuels à la ville de Hambourg. A l’époque où ils commençaient à travailler, le 1er janvier 1965 et le 1er décembre 1963 respectivement, le système de retraite complémentaire était régi par la loi relative aux retraites complémentaires pour les agents de la ville de Hambourg (Gesetz über die zusätzliche Alters- und Hinterbliebenenversorgung für Angestellte und Arbeiter der Freien und Hansestadt Hamburg / Ruhegeldgesetz) du 3 juillet 1961. Cette loi a été amendée à plusieurs reprises. En vertu de la huitième loi portant modification à la loi en question (Achtes Gesetz zur Änderung des Ruhegeldgesetzes) du 3 mars 1981, la retraite complémentaire se calculait sur la base des années de travail effectuées et le dernier salaire brut. Après 35 ans de travail, la retraite complémentaire pouvait s’élever au maximum à 75% du dernier salaire brut.
Le 1er janvier 1985 entra en vigueur la neuvième loi portant modification à la loi relative aux retraites complémentaire de la ville de Hambourg (Neuntes Gesetz zur Änderung des Ruhegeldgesetzes) du 5 décembre 1984, aux termes de laquelle la retraite complémentaire ne se calculait plus par rapport au dernier salaire brut, mais par rapport au salaire net fictif d’un agent à la ville. Comme cela ressort du préambule de cette loi, son but était de réduire les cas de couverture excessive de pensions (Überversorgung), c’est-à-dire des cas où le montant des différentes retraites perçues était supérieur au dernier salaire net de l’intéressé avant son départ à la retraite. L’existence de ce phénomène était due au fait que la couverture de pensions de beaucoup d’agents était garantie à un taux de 75 % du dernier salaire brut. Cependant, en même temps, les charges fiscales et sociales avaient augmenté de manière considérable si bien que le salaire net d’un salarié s’élévait en règle générale à moins de 65% du salaire brut. Or ces charges n’influaient pratiquement pas sur la pension d’un agent retraité du fait qu’il ne payait plus de cotisations aux assurances retraite et chômage, qu’il était soumis à beaucoup moins d’impôts et que l’assurance maladie était considérablement moins onéreuse.
Le 1er avril 1995 entra en vigueur la deuxième loi relative aux retraites complémentaires (Zweites Ruhegeldgesetz) du 7 mars 1995. Le calcul de la retraite complémentaire se fait désormais de nouveau sur la base des années de travail effectuées et le dernier salaire brut. La loi ne s’applique qu’aux personnes embauchées après le 1er avril 1995.
2. La procédure devant les juridictions internes
a) En ce qui concerne M. Buchheit
Le 29 avril 1986, le requérant saisit le tribunal du travail (Arbeitsgericht) de Hambourg d’une demande tendant à constater que ses droits à une pension complémentaire en vertu de l’ancienne (huitième) loi de modification du 3 mars 1981 n’étaient pas affectés par la nouvelle (neuvième) loi de modification loi du 5 décembre 1984.
Le 8 janvier 1993, le tribunal du travail de Hambourg, après avoir demandé l’avis d’un expert, débouta le requérant de sa demande. Il releva notamment qu’en vertu de l’ancienne loi, le requérant aurait pu s’attendre à une pension complémentaire de 1 216,81 deutschmark (DEM) par mois, soit 75% du dernier salaire brut moins la pension de retraite (2 303,60 DEM). Aux termes de la nouvelle loi, le montant de la pension complémentaire s’élèverait à 73,79 DEM, soit 91, 75 % d’un salaire net fictif moins la pension de retraite. La perte réelle était donc de 1 143,02 DEM. Toutefois, il restait au requérant 85,15% de son salaire d’avant la retraite, ce qui équivalait à la situation des fonctionnaires de la ville de Hambourg. Le tribunal releva que ces chiffres n’étaient pas contestés entre les parties. Au demeurant, le requérant avait, lorsque la loi litigieuse était entrée en vigueur, encore 15 ans de travail jusqu’à la retraite et dès lors suffisamment de temps pour prendre des dispositions pour s’occuper d’une pension complémentaire privée.
Le 23 septembre 1994, la cour d’appel du travail (Landesarbeitsgericht) de Hambourg confirma le jugement entrepris. Elle releva notamment qu’aux termes de l’ancienne loi, le requérant aurait reçu environ 116 % de son dernier salaire. Elle souligna la grande marge d’appréciation du législateur en la matière tout en reconnaissant que la loi litigieuse entraînait une baisse considérable du montant de la pension complémentaire du requérant. Eu égard à l’importance de l’affaire sur le plan des principes (grundsätzliche Bedeutung), la cour d’appel autorisa le pourvoi en cassation.
Le 12 mars 1996, la Cour fédérale du travail (Bundesarbeitsgericht) rejeta le recours du requérant. Elle estima qu’il n’y avait pas de violation du droit au respect de la propriété au sens de l’article 14 de la Loi fondamentale. L’octroi d’une pension complémentaire avait pour but de garantir aux agents retraités une couverture globale. Lors de l’entrée en vigueur de la loi sur la pension complémentaire du 3 juillet 1961, le montant net des pensions était considérablement moins élevé que le salaire net des agents actifs. L’augmentation considérable des impôts et des charges sociales des agents actifs pendant les dernières années n’avait pas affecté les agents retraités de la même manière, la pension complémentaire étant calculée sur la base du dernier salaire brut. Il en résultait des cas de couverture de pensions atteignant 120%. Dans le cas du requérant, la cour d’appel du travail avait relevé une couverture de 116%. Le but de la neuvième loi de modification du 5 décembre 1984 était de réduire ce phénomène de cumuls de pensions observé. La réduction de ces cumuls et la consolidation financière de la caisse des retraites constituaient des buts prioritaires qui étaient dans l’intérêt de tous les agents du service public. La loi litigieuse respectait le principe de la proportionnalité. Le législateur pouvait notamment fixer le degré de couverture de pensions à moins de 100% par rapport au dernier salaire net en considérant que les agents retraités n’avaient plus les mêmes charges et frais que leurs collègues encore actifs. La neuvième loi fixait la limite de pensions à 89,95% du dernier salaire net fictif. Dans le cas du requérant ce taux s’élevait à 91,75%, ce qui représentait un taux réel de couverture d’environ 85% du dernier salaire net qu’il avait perçu. Ce degré de couverture ne se heurtait pas au droit constitutionnel et se trouvait dans la marge de fluctuation (Bandbreite) entre 70% et 90% qu’une commission d’experts pour les pensions avait recommandée pour le service public. L’objectif de la loi litigieuse n’était pas compromis par l’existence de cas exceptionnels où la réduction de la pension complémentaire était supérieure à 90%. Il s’agissait en effet des cas où le cumul de prestations versées au titre de pensions était très élevé. Le requérant n’avait enfin pu escompter que le calcul de sa pension complémentaire restât inchangé, compte tenu notamment du fait qu’il y avait eu des discussions à ce sujet dès 1977 et que la clause dans le contrat de travail du requérant renvoyait à la loi sur la pension complémentaire dans sa version en vigueur.
La Cour fédérale du travail ne releva pas non plus un traitement discriminatoire contraire à l’article 3 de la Loi fondamentale. Même si la loi litigieuse cherchait à garantir une couverture de pensions semblable à celle des fonctionnaires, la situation d’emploi du requérant en tant qu’agent contractuel était différente de celle d’un fonctionnaire. En outre, le requérant ne pouvait pas réclamer que sa pension complémentaire fût calculé selon la récente loi, entrée en vigueur le 1er avril 1995, qui lui aurait été plus favorable et qui introduisait un nouveau système de calcul. Le législateur n’était pas tenu d’inclure dans le champ d’application de cette loi les personnes qui avaient commencé à travailler pour la ville de Hambourg avant son entrée en vigueur ou de leur accorder un droit d’option, d’autant qu’un tel droit aurait compromis le but de cette loi qui était de restructurer le système des pensions complémentaires sans engendrer de nouveaux frais (kostenneutrale Umstrukturierung).
Le 3 décembre 1998, la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), statuant en comité de trois juges, n’admit pas le recours constitutionnel du requérant. Elle releva notamment que la loi litigieuse ne violait pas le droit du requérant au respect de ses biens, mais était l’expression du droit du législateur hambourgeois de réglementer l’usage des biens. La loi s’était avérée nécessaire pour réduire les cas de cumuls de pensions et pour empêcher ainsi les agents retraités de recevoir plus d’argent au titre de leurs pensions qu’ils n’en avaient reçu au titre de salaire avant leur départ à la retraite. L’expert mandaté par le tribunal du travail et un rapport d’expert établi sur demande du ministre des Affaires intérieures au cours de la procédure législative aboutissant à la loi litigieuse avaient tous deux fait état de ce phénomène. La Cour constitutionnelle fédérale estima que la pension complémentaire n’avait pas pour but de garantir aux agents retraités un niveau de vie supérieur à celui qu’ils avaient avant le départ à la retraite. La réduction de la pension complémentaire pour atteindre une couverture maximale de 91, 75 % n’était pas disproportionnée. S’il était vrai que le requérant perdrait une grande partie de ses futurs droits à la pension complémentaire (Ruhegeldanwartschaften), cela était avant tout la conséquence du fait que le montant de ses pensions était particulièrement élevé.
La Cour constitutionnelle fédérale considéra en outre qu’il n’y avait pas de rétroactivité illicite de la loi litigieuse et que le requérant n’avait à aucun moment pu se fier à une hauteur précise des pensions, et ce d’autant moins que dès la fin des années soixante-dix ce sujet avait été l’objet de discussions publiques.
La décision de la Cour constitutionnelle fédérale fut signifiée au requérant le 8 janvier 1999.
Le 1er juin 2001, le requérant prit sa retraite après plus de 35 ans de service.
b) En ce qui concerne M. Meinberg
Le 6 août 1987, le tribunal du travail de Hambourg rejeta la demande du requérant tendant à constater que ses droits à une pension complémentaire en vertu de la loi du 3 mars 1981 n’étaient pas affectés par la nouvelle loi du 5 décembre 1984, comme étant irrecevable en l’absence d’un un intérêt légitime de protection juridique (Rechtsschutzbedürfnis) pour le moment. Sur ce point, le tribunal releva notamment que le requérant n’aurait droit à la pension complémentaire que dans environ dix ans. La procédure a été suspendue par la suite pendant plusieurs années à la demande du requérant qui, le 26 mars 1999, en demanda la reprise. Entre-temps, le 31 janvier 1996, le requérant avait pris sa retraite après 32 ans de service.
Le 17 mars 2000, la cour d’appel du travail de Hambourg rejeta le recours du requérant contre le jugement du tribunal du travail du 6 août 1987 en renvoyant notamment aux arrêts de la Cour fédérale du travail du 12 mars 1996 et de la Cour constitutionnelle fédérale du 3 décembre 1998 rendus dans l’affaire du premier requérant. Elle releva en outre l’absence d’une violation du droit du requérant de choisir librement sa profession, garanti par l’article 12 de la Loi fondamentale. Les décisions de la Cour constitutionnelle fédérale des 15 juillet 1998 et 25 août 1999 que le requérant avait citées à l’appui ne changeaient rien à ce constat. La première décision ne concernait pas la situation du requérant mais portait sur le sort des futurs droits relatifs aux pensions complémentaire après un changement de travail ; la deuxième portait sur le calcul du montant des pensions complémentaires des agents à temps partiel qui étaient du reste affiliés à un autre système de pensions que celui du requérant. La cour d’appel n’autorisa pas le pourvoi en cassation (Nichtzulassung der Revision).
Le 25 juillet 2000, la Cour fédérale du travail rejeta le recours du requérant contre cette dernière décision de la cour d’appel. Elle estima notamment qu’il n’y avait pas de divergence entre l’arrêt entrepris et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale. Celle-ci, dans une décision du 15 juillet 1998, avait considéré que l’article 12 de la Loi fondamentale garantissant la liberté d’exercer une profession protégeait un agents contre la perte de ses droits futurs à une pension complémentaire (betriebliche Versorgungsanwartschaften) dans la mesure où la perte l’empêcherait de changer de travail ou de quitter son travail avant de prendre sa retraite. Le requérant n’avait cependant pas fait valoir une violation de son droit à changer de travail, mais avait au contraire exposé que même l’ancienne loi de 1981 en vertu de laquelle il demandait le calcul de sa pension complémentaire prévoyait une telle perte de futurs droits.
Le 10 octobre 2000, la Cour constitutionnelle fédérale, statuant en comité de trois juges, décida de ne pas retenir le recours constitutionnel du requérant. Elle renvoya pour l’essentiel à sa décision du 3 décembre 1998 qu’elle avait rendue dans l’affaire du premier requérant.
GRIEFS
1. Le premier requérant estime que la réduction de sa pension complémentaire, en vertu de la loi de 1985, à 5 % du montant prévu par la loi de 1981 a enfreint son droit au respect de ses biens. Le second requérant fait valoir qu’au lieu de recevoir une pension complémentaire de 2 513,74 DEM, il ne reçoit que 1 045, 85 DEM par mois depuis le début de sa retraite en janvier 1996, ce qui constitue une perte de plus de 50%. Les requérants se plaignent que les tribunaux n’ont pas eu égard à cette réduction en tant que telle, mais ont pris en considération le montant total de leurs pensions. S’il est vrai qu’ils ne pouvaient pas s’attendre que le montant de leurs pensions complémentaires restât inchangé, une réduction de 95 % et de 50% respectivement n’était pas prévisible et dépassait toute proportionnalité. Les requérants invoquent l’article 1 du Protocole no 1.
2. Les requérants estiment en outre discriminatoire le fait qu’ils ne pouvaient bénéficier des dispositions de la loi de 1995 relatives aux pensions complémentaires et que d’autres textes de loi en Allemagne prévoyaient un système de calcul des pensions complémentaires différent et plus avantageux. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1 combiné avec l’article 14 de la Convention.
3. Le second requérant se plaint en outre de ce que la décision de la Cour constitutionnelle fédérale rendue dans son cas était en contradiction avec d’autres décisions rendues auparavant. Il invoque l’article 14 combiné avec l’article 6 § 1 de la Convention.
4. Le second requérant met aussi en cause l’absence de motivation suffisante notamment des décisions de la cour d’appel du travail du 17 mars 2000 et de la Cour constitutionnelle fédérale du 10 octobre 2000. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention.
5. Le second requérant se plaint enfin d’une violation du droit à exercer librement sa profession. Il soutient que ce droit fait partie des principes généraux de droit de l’ordre juridique communautaire comme cela ressort d’un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 8 octobre 1986 et est désormais garanti par l’article 15 § 1 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de la réduction de 95 % et de plus de 50% de leurs pensions complémentaires respectives par la neuvième loi portant modification à la loi sur les pensions complémentaires de Hambourg. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement souligne d’abord que le premier requérant a perçu, au moment où il a pris sa retraite, une pension complémentaire de 973,25 DEM, ce qui équivalait à une réduction d’environ 60 % du montant qu’il aurait perçu en application de l’ancienne loi. Les chiffres divergents avancés par le tribunal du travail (pension de 73,79 DEM) s’appuyaient sur des données de 1985 et sur la supposition que le premier requérant payerait ses impôts en vertu du régime fiscal pour célibataires. Or celui-ci s’était marié en octobre 1993 et bénéficiait dès lors d’un aménagement familial quant à l’impôt sur le revenu. Le second requérant, lui, percevait au début de sa retraite en février 1996 une pension complémentaire de 1 456,02 DEM. Ce n’était qu’en décembre 1998, qu’elle s’élevait au montant avancé par le second requérant, c’est-à-dire à 1 045,85 DEM.
Le Gouvernement rappelle ensuite que les pensions complémentaires font partie du budget général de la ville de Hambourg et sont accordées aux agents sans que ceux-ci aient payé de cotisations auparavant, à la différence des pensions de retraite qui, elles, sont calculées sur la base du montant et la durée des cotisations payées durant la vie professionnelle. Ce n’est que depuis la loi du 14 juillet 1999 que les agents de la ville doivent payer des cotisations à hauteur de 1,25% du salaire brut. Dès lors, le premier requérant n’a payé de cotisations que pendant quelques mois, le second requérant n’en a jamais payé. Les requérants n’avaient, partant, pas de droit aux termes de l’article 1 du Protocole no 1 au paiement de la pension. S’il est vrai que la Cour a estimé que cet article pouvait s’appliquer lorsque l’employeur avait pris l’engagement général de verser une pension à des conditions pouvant être considérées comme faisant partie du contrat de travail (Azinas c. Chypre, no 56679/00, 20 juin 2002), le Gouvernement rappelle qu’en l’occurrence le paiement même de la pension n’a jamais été mis en question mais seulement le montant de celle-ci (Stigson c. Suède, no 12264/86, décision de la Commission du 13 juillet 1988, Décisions et rapports (DR) 57, p. 131). De plus, le contrat de travail des requérants contenait une clause aux termes de laquelle le montant de la pension complémentaire se calculait en application de la loi en vigueur au moment du paiement. Les requérants devaient dès lors s’attendre à ce que leurs pensions fussent soumises à des ajustements.
De toute manière, à supposer même que l’article 1 du Protocole no 1 s’applique en l’espèce, l’ingérence dans ce droit était justifiée. La loi litigieuse visait à réduire les cas de couverture excessive de pensions, c’est-à-dire des cas où le montant de l’ensemble des différentes retraites perçues était supérieur au dernier salaire net de l’intéressé avant son départ à la retraite, comme c’était le cas des requérants. La réduction des pensions constituait un but légitime. Ni la loi litigieuse ni l’ancienne loi, en vigueur avant le 1er janvier 1985, n’avaient l’intention de procurer aux agents de la ville de Hambourg retraités un niveau de vie supérieur à celui des agents encore actifs. Comme l’a relevé la Cour constitutionnelle fédérale, le fait de limiter l’ensemble des pensions perçues à 91,75% du dernier salaire net fictif ne prêtait pas à la critique. S’il est vrai que la pension complémentaire des requérants a été réduite de manière considérable, c’est précisément parce que ceux-ci ont bénéficié d’un surcumul important de pensions. La prise en compte de la totalité des pensions plutôt que de regarder seulement le montant isolé de la pension complémentaire correspondait au but de celle-ci, qui était de compléter la pension principale. Un regard isolé de la pension complémentaire n’aurait pas eu comme effet de réduire le cumul des prestations sociales non souhaité. La loi contestée contenait par ailleurs des dispositions transitoires pour les agents ayant travaillé pendant longtemps pour la ville de Hambourg.
Les requérants répliquent notamment que la pension complémentaire ne pouvait pas être comprise seulement comme un simple complément de la pension principale. Le but de la loi sur la pension complémentaire était d’assimiler la couverture de pensions des agents contractuels de la ville de Hambourg à celle de ses fonctionnaires. La pension de ceux-ci s’élevait à 75% du dernier salaire brut. Pour obtenir une couverture effective semblable pour les agents contractuels, il fallait viser un taux de 94%, compte tenu des charges sociales beaucoup plus importantes dont ils devaient s’acquitter par rapport à leurs collègues fonctionnaires. Le législateur avait tort de prendre en compte l’ensemble des pensions perçues, mais aurait dû choisir d’autres systèmes de pensions complémentaires, comme il l’avait d’ailleurs fait en 1995. Au lieu de réduire les cumuls de pensions d’une manière raisonnable, la loi litigieuse a provoqué une insuffisance de couverture flagrante (krasse Unterversorgung). Le premier requérant précise qu’il n’aurait pas perçu 116%, mais seulement 100% de son dernier salaire brut d’après l’ancienne loi sur les pensions complémentaires en raison de nouvelles charges sociales. Il a échappé à une suppression quasi totale (95%) de sa pension complémentaire uniquement en raison de son mariage en 1993, ce qui montre les aléas, l’injustice et le manque de proportionnalité que comportait la loi litigieuse. Par ailleurs, le montant de sa pension complémentaire était en baisse constante. Le deuxième requérant souligne qu’il ne bénéficie pas d’une couverture de 91,75% du dernier salaire net fictif, mais de moins de 80% seulement.
Quant à la clause dans les contrats de travail, les requérants font valoir qu’elle était trop vague pour en déduire que les requérants devaient s’attendre à des modifications du montant de leur pension complémentaire. Le principe de protection de la confiance (Vertrauensschutz) aurait rendu nécessaire d’insérer une clause expresse à ce propos.
Le Gouvernement rétorque que la pension complémentaire n’a pas constamment baissé, comme l’affirme le premier requérant. Celle-ci a été ajustée et variait en fonction de l’augmentation ou de la baisse de la pension principale garantissant de cette manière une couverture globale stable. Le premier requérant a ainsi perçu 2 244,66 euros (EUR) en juin 2001 lorsqu’il prit sa retraite, et 2 383,72 EUR en février 2003. De plus, le chiffre de 116% n’était pas contesté par les parties. A l’époque (en 1992), l’expert mandaté ne pouvait pas prévoir les nouvelles charges sociales. Celles-ci influaient par ailleurs autant sur le montant du salaire net des agents actifs si bien que le taux de couverture du premier requérant aurait peut-être même été supérieur à 116%.
La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. La deuxième et la troisième, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (Kjartan Ásmundsson c. Islande, no 60669/00, § 39, CEDH 2004‑IX).
D’après la jurisprudence constante de la Cour, le droit à pension n’est pas comme tel garanti par la Convention. La Cour a cependant précisé récemment que, dès lors qu’un État contractant met en place une législation prévoyant le versement automatique d’une prestation sociale – que l’octroi de cette prestation dépende ou non du versement préalable de cotisations –, cette législation doit être considérée comme engendrant un intérêt patrimonial relevant du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 pour les personnes remplissant ses conditions (Stec et autres c. Royaume-Uni (déc.) [GC], nos 65731/01 et 65900/01, 6 juillet 2005, § 54, CEDH-2005-...). Au demeurant, elle avait estimé que le droit à pension fondé sur l’emploi pouvait dans certaines circonstances être assimilé à un droit de propriété lorsque notamment l’employeur avait pris l’engagement plus général de verser une pension à des conditions qui peuvent être considérées comme faisant partie du contrat de travail (Azinas précité, § 34). Toutefois, l’article 1 du Protocole no 1 ne saurait être interprété comme donnant droit à une pension d’un montant déterminé (voir, parmi d’autres, Kjartan Ásmundsson précité, § 39, Aunola c. Finlande (déc.), no 30517/96, 15 mars 2001, et Lenz c. Allemagne (déc.), no 40862/98, CEDH 2001‑X).
La Cour rappelle aussi que cette disposition n’empêche pas les États de coordonner plusieurs pensions afin d’éviter le cumul des prestations sociales (Blanco Callejas c. Espagne (déc.), no 64100/00, 18 juin 2002, Quiles Gonzalez c. Espagne (déc.), no 71752/01, 14 janvier 2003, Müller c. Autriche, no 5849/72, rapport de la Commission du 1er octobre 1975, DR 3, p. 25, Urbaniak c. France, no 36197/97, décision de la Commission du 16 avril 1998, Kuhlmann c. Allemagne, no 21519/93, décision de la Commission du 30 juin 1993, Beging c. Allemagne, no 15376/89, décision de la Commission du 27 mai 1991, et Stigson précitée).
En l’occurrence, la Cour note que l’objectif de la nouvelle (neuvième) loi du 5 décembre 1984 était de réduire les cas observés de surcouverture de pensions et de parvenir ainsi à une consolidation financière de la caisse des retraites. Ces surcumuls de pensions dont l’existence avait été confirmée par l’expert mandaté par le tribunal du travail et par le rapport d’expert établi sur demande du ministre des Affaires intérieures, n’étaient pas souhaitables pour des raisons de politique sociale car la pension complémentaire n’avait pas pour but d’assurer aux agents retraités un niveau de vie supérieur à celui qu’ils avaient avant leur départ à la retraite.
Dans ces circonstances, la Cour estime que l’ingérence litigieuse servait une « cause d’utilité publique ». Elle rappelle que les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est « d’utilité publique ». Estimant normal que le législateur dispose d’une grande latitude pour mener une politique économique et sociale, la Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l’« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable. Cependant, l’ingérence doit non seulement servir une cause d’utilité publique, mais il doit aussi exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure privant une personne de sa propriété. Afin de déterminer si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu, la Cour doit notamment rechercher si elle ne fait pas peser sur les requérants une charge disproportionnée (Wittek c. Allemagne, no 37290/97, §§ 53-54, CEDH 2002‑X, et Bäck c. Finlande, no 37598/97, § 53, 20 juillet 2004).
Les requérants se plaignent que les autorités allemandes, au lieu de procéder à une réduction raisonnable de la pension complémentaire, ont pris en considération l’ensemble des pensions, ce qui aurait provoqué une insuffisance de couverture flagrante. Le Gouvernement soutient qu’un regard isolé sur la pension complémentaire dont le but était de compléter la pension principale, et qui du reste était versée sans que les requérants aient payé de cotisations auparavant, n’aurait pas eu l’effet souhaité, à savoir la réduction des cas de cumul des prestations.
La Cour note que la loi litigieuse prévoyait un taux de couverture maximale de 91,75%. Le premier requérant, du fait de son mariage en 1993, n’a en fin du compte subi qu’une réduction de sa pension complémentaire à hauteur de 60 %. Quant au second requérant, il s’agit d’une réduction de plus de 50%. Le taux de couverture réelle de 85% du premier requérant se trouvait dans la marge de fluctuation qu’une commission d’experts pour les pensions avait préconisée pour le service public. Il en est de même du second requérant qui bénéficie d’une couverture globale d’environ 80%. Les juridictions du travail ont estimé que l’existence de cas exceptionnels où la réduction de la pension complémentaire était supérieure à 90% ne pouvait pas compromettre l’objectif de la loi litigieuse, car il s’agissait là des cas où le cumul de prestations versées au titre de pensions était très élevé. La pension complémentaire visait à compléter la pension principale afin d’assurer une couverture globale aux agents retraités. Les requérants avaient d’ailleurs été avertis d’éventuels changements relatifs à une réduction de leur pension complémentaire car il y avait de discussions à ce sujet depuis un certain temps. Leurs contrats renvoyaient du reste à la législation en vigueur au moment du départ à la retraite. La Cour constitutionnelle fédérale, quant à elle, a entériné ces conclusions sous l’angle des garanties de la Loi fondamentale. La réduction considérable de la pension complémentaire des requérants était proportionnée dans la mesure où ils auraient bénéficié d’une couverture de pensions particulièrement élevée.
La Cour estime que ces motifs ne sauraient passer pour déraisonnables ou disproportionnés. Le fait que le législateur a calculé la pension complémentaire en fonction de la pension vieillesse et en vue d’assurer une couverture globale des requérants ne saurait prêter à la critique sous l’angle de la Convention compte tenu de la marge d’appréciation dont bénéficient les États contractants dans le domaine de la détermination des politiques sociales et économiques (Hoogendijk c. Pays-Bas (déc.), no 58641/00, 6 janvier 2005, Goudswaard- van der Lans c. Pays-Bas (déc.), no 75255/01, 22 septembre 2005, M.V. et U-M.S. et Saarinen c. Finlande (déc.), nos 43189/98 et 69136/041, 28 janvier 2003, Gascon Moreno c. Espagne (déc.), no 49151/99, 1er octobre 2002, Matheis c. Allemagne (déc.), no 73711/01, 1er février 2005, et Müller précitée) .
Eu égard à ces éléments, la Cour conclut dès lors que l’on ne saurait considérer que les requérants ont dû supporter une « charge disproportionnée » du fait de la réduction de leurs pensions complémentaires.
Il s’ensuit que cette partie des requêtes doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée conformément à l’article 35 § 3 de la Convention.
2. Les requérants dénoncent une discrimination à leur encontre, au sens de l’article 14 de la Convention qui se lit comme suit :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Les requérants se plaignent qu’ils n’ont pas eu la possibilité, en raison de leur âge, de recevoir leur pension complémentaire en application de la loi de 1995 qui avait abrogé le calcul de la pension complémentaire sur la base d’un salaire net fictif. Si le législateur avait le droit de prendre des mesures pour diminuer le nombre des cas de cumul de pensions, il était tenu de ne le faire qu’aussi longtemps que ce phénomène existe. Le fait que la loi de 1995 revenait pratiquement à la manière de calculer les pensions complémentaires comme l’avait fait l’ancienne loi de 1981, montre que le nombre et l’étendue de cas de cumul étaient limités.
Les requérants soutiennent aussi que le système de calcul de leurs pensions complémentaires d’après la loi de 1985 leur était moins avantageux que d’autres systèmes existants dans le secteur public.
Le Gouvernement souligne que les requérants ne sont pas discriminés en raison de leur âge. La loi de 1995 s’applique à tout agent ayant été employé à partir du 1e avril 1995, date de son entrée en vigueur, sans avoir égard à l’âge de l’employé. Le fait que cette loi n’avait pas d’effet rétroactif et n’accordait pas aux employés un droit d’option ne prêtait pas à la critique. Le législateur hambourgeois cherchait à restructurer le système des pensions complémentaires sans engendrer de frais importants. S’il avait permis aux agents de choisir entre l’ancien et le nouveau système, l’intention de la loi aurait été compromise. Le Gouvernement affirme que, contrairement à ce que prétendent les requérants, la loi de 1995 qui n’avait pas abandonné le but de réduire les cas de cumul, ne constituait pas un retour à la loi de 1981, mais a introduit un nouveau système de calcul de pensions complémentaires qui, lui, s’est calqué sur le modèle d’une loi fédérale de 1974. D’après ce nouveau système, un employé perçoit pour chaque année de service à la ville de Hambourg 0,5% du dernier salaire brut par mois. Son intention n’est donc plus de combler des lacunes de couverture sociale ou de garantir un certain niveau de protection, comme l’a fait la loi litigieuse en l’espèce. Le Gouvernement souligne enfin que si l’administration fédérale ou d’autres Länder avaient adopté des systèmes de pension complémentaire différents de celui de la ville de Hambourg, cela n’était pas de nature à soulever un problème au regard de l’article 14 de la Convention. Les requérants bénéficiaient du reste d’une couverture de pensions raisonnable et ne pouvaient dès lors pas alléguer qu’ils étaient privés d’un standard social minimal que l’État fédéral serait tenu de garantir sur l’ensemble de son territoire.
La Cour rappelle qu’une mesure est discriminatoire au sens de l’article 14 si elle manque de justification objective et raisonnable (Karlheinz Schmidt c. Allemagne, arrêt du 18 juillet 1994, série A no 291‑B, p. 32, § 24). Elle note que la deuxième loi relative aux retraites complémentaires du 7 mars 1995 s’applique à tout agent indépendamment de l’âge de celui-ci qui a été employé à partir du 1er avril 1995, date de son entrée en vigueur. Ce critère peut passer pour objectif et raisonnable (Ochsenberger c. Autriche, no 27047/95, décision de la Commission du 18 octobre 1995). La Cour relève aussi que si d’autres employeurs publics en Allemagne ont adopté d’autres systèmes de calcul de la pension complémentaire, les requérants n’ont pas allégué que la ville de Hambourg a appliqué à ses employés deux ou plusieurs systèmes de calcul différents de manière arbitraire.
A la lumière de ses conclusions concernant l’article 1 du Protocole no 1 et compte tenu de la marge d’appréciation des États contractants dans ce domaine, la Cour n’aperçoit pas d’apparence de violation de l’article 14 de la Convention.
Il s’ensuit que ces griefs sont manifestement mal fondés et doivent être rejetés en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3. Le second requérant soulève un certain nombre de griefs tirés de l’article 6 § 1 de la Convention pris isolément et, en partie, combiné avec l’article 14 de la Convention ainsi que de l’article 15 § 1 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
A supposer même que le second requérant ait épuisé les voies de recours internes disponibles en droit allemand en soulevant expressément ou en substance ces griefs devant les juridictions internes saisies, la Cour, compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, et dans la mesure où elle était compétente pour connaître des allégations formulées, n’a relevé aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par la Convention ou ses Protocoles. Elle rappelle en particulier que si l’article 6 § 1 de la Convention oblige les tribunaux à motiver leurs décisions, il ne peut se comprendre comme exigeant une réponse détaillée à chaque argument (Garcia Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, CEDH-1999-I, § 26). Il peut notamment suffire qu’une juridiction supérieure rejette un recours en se référant seulement aux dispositions légales prévoyant cette procédure, si les questions soulevées par le recours ne revêtent pas une importance particulière (Burg et autres c. France (déc.), no 34763/02, CEDH 2003-I, Vogl c. Allemagne (déc.), no 65863/01, 5 décembre 2002). En l’occurrence, la cour d’appel du travail a de surcroît renvoyé aux arrêts portant sur la même question que la Cour fédérale du travail et la Cour constitutionnelle fédérale avaient rendus dans le cas du premier requérant.
Il s’ensuit que ces griefs sont manifestement mal fondés et doivent être rejetés en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare les requêtes irrecevables.
Vincent BergerBoštjan M. Zupančič
GreffierPrésident
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