SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 28169/95
présentée par Cristoforo BUSCARINI
contre Saint-Marin
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 10 septembre 1997 en
présence de
Mme J. LIDDY, Présidente
MM. M.P. PELLONPÄÄ
E. BUSUTTIL
A. WEITZEL
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
B. MARXER
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
Mme M. HION
M. R. NICOLINI
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 20 octobre 1994 par le requérant
contre Saint-Marin et enregistrée le 8 août 1995 sous le numéro de
dossier 28169/95 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant de la République de Saint-Marin
né en 1943, et résidant dans cet Etat. Il est membre du Conseil Grand
et Général, le Parlement de la République de Saint-Marin.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par le
requérant, peuvent se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le 31 janvier 1994, lors d'une séance du Conseil Grand et
Général, le requérant fit état de certains bruits qui couraient quant
à des cas de corruption survenus à l'occasion de l'élaboration du plan
d'occupation des sols de 1992.
Le 1er février 1994, un autre membre du Conseil Grand et Général
porta à la connaissance du Commissario della Legge (juge de première
instance) les déclarations faites par le requérant et déposa plainte
contre ce dernier auprès de ce magistrat. Il indiqua que les
déclarations du requérant étaient de nature à porter atteinte à son
honneur.
Le 1er juin 1994, le Commissario della Legge ordonna au requérant
de comparaître le 21 juin 1994 en tant que témoin qui aurait
connaissance des cas de corruption.
Lors de l'audition, le requérant indiqua qu'il souhaitait se
prévaloir de son immunité parlementaire - garantie par l'article 36 de
la loi n° 21 du 11 mars 1981 - et ne pas répondre au sujet des
déclarations à caractère politique et parlementaire qu'il avait faites
le 31 janvier 1994.
Selon les informations fournies par le requérant à la Commission,
le Commissario della Legge ventila, de son côté, l'application des
sanctions prévues à l'article 380 du code pénal en cas de refus de
témoigner.
Le 24 juin 1994, le magistrat convoqua à nouveau le requérant,
pour le 28 juin, afin de l'entendre, en tant que témoin, au sujet de
la base juridique de son refus de témoigner.
Le jour venu, le requérant réitéra sa volonté de ne pas répondre
et déposa un mémoire quant aux prérogatives parlementaires.
De son côté, le Commissario della Legge rappela au requérant que
le refus de témoigner pouvait constituer une infraction à l'article 380
du code pénal et invita en vain le requérant à rendre son témoignage.
Le 30 juin 1994, le Commissario della Legge soumit au Conseil
Grand et Général une question de constitutionnalité de l'article 36 de
la loi n° 21 de 1981 et de l'article 380 du code pénal par rapport à
deux articles de la loi du 8 juillet 1974 (Dichiarazione dei diritti
dei cittadini e dei principi fondamentali dell'ordinamento sammarinese)
qui, en son article 16 fixe les règles de pareil contrôle de
constitutionnalité.
Le 30 novembre 1994 le Conseil Grand et Général exprima l'avis
que les dispositions attaquées étaient conformes à la loi du
8 juillet 1974. Il indiqua, entre autres, qu'un parlementaire ne peut
se prévaloir de l'immunité dont il bénéficie pour se soustraire à
l'obligation de témoigner.
Le 20 décembre 1994, le Commissario della Legge classa l'affaire
car le requérant ne pouvait pas être poursuivi pour les affirmations
faites le 31 janvier 1994 ni pour son refus de témoigner. En ce qui
concerne cette dernière éventualité, le Commissario della Legge
constata qu'au moment où le requérant avait refusé de témoigner, le
Conseil Grand et Général ne s'était pas prononcé sur la question de
constitutionnalité et que, par conséquent, il y avait lieu d'estimer,
que, conformément à l'article 380 du code pénal, le requérant avait eu
une "raison valable" pour ne pas témoigner les 21 et 28 juin 1994. Le
Commissario della Legge indiqua toutefois que désormais cette "raison
valable" ne saurait exister lors d' "éventuelles futures convocations".
Le 21 décembre 1994, le Commissario della Legge ordonna
l'audition du requérant pour le 18 janvier 1995 dans une affaire qu'il
avait ouverte contre X à cause des déclarations faites le 31 janvier
1994 par le requérant.
Le 18 janvier 1995, le requérant rendit son témoignage.
B. Eléments de droit interne pertinent
L'article 36 de la loi n° 21 du 11 mars 1981 prévoit que :
"Le membre du Conseil Grand et Général ne peut être appelé
à répondre à aucun titre des opinions, avis et voix donnés
à l'intérieur du Conseil Grand et Général dans l'exercice
de ses fonctions".
De son côté, l'article 187 du code pénal porte sur le caractère
non punissable des offenses contenues dans des textes soumis ou dans
les discours prononcés devant le Conseil Grand et Général :
"Sont exemptées de peine et de toute sanction civile ou
administrative les offenses contenues dans des textes
soumis ou dans les discours prononcés devant le Conseil
Grand et Général et relatifs à arguments d'intérêts général
en discussion ou à mettre à l'ordre du jour".
L'article 380 du code pénal sanctionne le refus d'activité
d'office. Il est ainsi libellé :
"Quiconque, nommé à un office public obligatoire selon la
loi, refuse sans raison valable de prendre ses fonctions ou
de prêter serment y relatif ou il en est dispensé grâce à
des moyens frauduleux, est puni avec une peine de prison et
avec la privation de première classe des droits civils.
Les peines sont augmentées d'une classe s'il s'agit de
témoins, experts, interprètes, tuteurs, curateurs,
liquidateurs, séquestres ou auxiliaires de justice".
GRIEFS
1. En invoquant l'article 6 de la Convention, le requérant se
plaint d'abord d'une absence d'indépendance et impartialité du
magistrat vis-à-vis du pouvoir politique. Il voit aussi, dans la
procédure suivie, une violation des garanties de cette disposition.
2. Ensuite, le requérant se plaint d'une atteinte à son droit
d'expression en tant que parlementaire. Il allègue une méconnaissance
de l'article 10 de la Convention.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint d'abord d'une violation de l'article 6
(art. 6) de la Convention, ainsi libellé :
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) par un tribunal indépendant et
impartial, établi par la loi, qui décidera (...) soit du
bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée
contre elle."
Le requérant estime que le Commissario della Legge n'aurait pas
été indépendant et impartial vis-à-vis du pouvoir politique. Cette
absence d'indépendance et d'impartialité se serait manifestée aussi
pendant la phase du contrôle de constitutionnalité. D'autre part, le
requérant voit dans la procédure suivie une violation des garanties de
cette disposition.
La Commission rappelle que l'article 6 (art. 6) garantit, en
matière pénale, certains droits aux personnes contre lesquelles est
dirigée une accusation pénale.
Or, la Commission constate que le requérant a toujours été
convoqué et entendu par le Commissario della Legge en qualité de
témoin. Par conséquent, il ne saurait pas invoquer les garanties de
l'article 6 (art. 6), car, malgré la plainte déposée contre le
requérant, le Commissario della Legge n'avait porté aucune accusation
à l'encontre du requérant.
Il s'ensuit que le requérant ne saurait se prétendre "victime",
aux termes de l'article 25 (art. 25) de la Convention, d'une violation
des droits prévus à l'article 6 (art. 6) de la Convention.
Toutefois, dans la mesure où le requérant allègue que son
audition en qualité de témoin était un escamotage procédural et que,
dans la première procédure ouverte par le Commissario della Legge, l'on
peut raisonnablement soutenir que le requérant revêtait un rôle
d'"accusé", la Commission rappelle que, même à supposer que le
requérant puisse être considéré comme un accusé au sens autonome de
cette notion - qui vise une situation matérielle et non formelle -,
cette première procédure a été classée. Donc le requérant n'a subi
aucun préjudice.
Quant à la seconde procédure, la Commission estime utile de
rappeler que celle-ci avait été ouverte contre X et n'avait pour objet
que le contrôle de l'existence des faits de corruption évoqués par le
requérant.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée et doit être rejetée conformément à l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
2. Le requérant se plaint ensuite d'une atteinte à son droit
d'expression en tant que parlementaire. Il allègue une violation de
l'article 10 (art. 10) de la Convention, ainsi libellé :
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce
droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de
recevoir ou de communiquer des informations ou des idées
sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques
et sans considération de frontière. (...)
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et
des responsabilités peut être soumis à certaines
formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues
par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans
une société démocratique, à la sécurité nationale, à
l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la
défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la
protection de la santé ou de la morale, à la protection de
la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la
divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir
l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
Le requérant se plaint de ce qu'il a fait l'objet d'une tentative
de répression de son droit d'expression. Il estime qu'il y avait la
volonté d'exercer une pression sur lui, qui pouvait se terminer avec
la déchéance de son mandat en cas de refus de témoigner.
La Commission constate que tel que présenté par le requérant, le
grief peut se composer de deux branches : l'une visant les mesures
prises contre le requérant à cause des déclarations faites le
31 janvier 1994 et l'autre visant les mesures menacées contre le
requérant pour le cas où il ne témoignerait pas devant le Commissario
della Legge.
En ce qui concerne les déclarations faites par le requérant lors
de la séance du Parlement, la Commission rappelle qu'aucune mesure n'a
été prise contre le requérant par les juridictions pénales ni par le
Parlement. D'ailleurs, le Commissario della Legge a classé la première
procédure dans la partie visant les déclarations du requérant que dans
celle concernant son refus de témoigner. De ce fait, le requérant ne
peut se prétendre victime d'une violation de la Convention.
Dans la mesure où le requérant fait valoir qu'il a été obligé,
malgré ses fonctions de parlementaire et sous peine de l'application
de l'article 380 du code pénal, de témoigner, dans le cadre de la
seconde procédure, devant le Commissario della Legge malgré son désir
de s'abstenir, la Commission rappelle que le droit à la liberté
d'expression garantit aussi de façon tacite le droit négatif de ne pas
être forcé de s'exprimer, c'est-à-dire de garder le silence (K. c.
Autriche, rapport Comm. 13.10.92, par. 45, Cour eur. D.H., série A
n° 255-B, p. 38).
La Commission souligne également l'importance particulière de la
liberté d'expression pour un élu du peuple surtout lorsque il se
prononce à la tribune de sa chambre (Cour eur. D.H., arrêt Castells du
23 avril 1992, série A n° 236, pp. 22-23, par. 42-43).
La Commission note toutefois que, statuant sur une requête
introduite par un conseiller national suisse, elle a rappelé que
l'exercice du droit à la liberté d'expression comporte en soi des
devoirs et des responsabilités. Par conséquent, elle a estimé que le
risque pour un individu de faire l'objet de poursuites pénales pour des
propos tenus oralement ou par écrit et le déclenchement de telles
poursuites sur plaintes de particuliers ne sauraient, en tant que tels,
constituer une ingérence dans l'exercice du droit à la liberté
d'expression (N° 19890/92, Ziegler c. Suisse, déc. 3.5.93, D.R. 74,
p. 237). Et de conclure que la décision par laquelle les Chambres
fédérales avaient estimé que les actes reprochés au conseiller fédéral
en question n'étaient pas couverts par l'immunité parlementaire ne
saurait être considérée comme une mesure imposant des conditions, des
restrictions ou des sanctions à l'exercice du droit à la liberté
d'expression (ibidem).
La Commission considère que ce raisonnement est d'autant plus
valable lorsque la personne concernée n'a pas fait l'objet de
poursuites pénales - et n'a pas été condamnée pour avoir exercé son
droit d'expression (MM. Castells et Ziegler) ou pour avoir refusé de
témoigner (M. K.) - mais a été invitée à comparaître en qualité de
témoin pour relater des faits qui ne sont pas à mettre à sa charge.
Partant, aucune ingérence dans l'exercice du droit à la liberté
d'expression n'a résulté pour le requérant de la décision critiquée.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée et doit être rejetée conformément à l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
M.F. BUQUICCHIO J. LIDDY
Secrétaire Présidente
de la Première Chambre de la Première Chambre
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