COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 24645/94
Cristoforo Buscarini, Emilio Della Balda et
Dario Manzaroli
contre
République de Saint-Marin
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 2 décembre 1997)
TABLE DES MATIERES
Page
I.INTRODUCTION
(par. 1 - 15) 1
A.La requête
(par. 2 - 4) 1
B.La procédure
(par. 5 - 10) 1
C.Le présent rapport
(par. 11 - 15) 2
II.ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 24) 4
III.AVIS DE LA COMMISSION
(par. 25 - 45) 6
A.Grief déclaré recevable
(par. 25) 6
B.Point en litige
(par. 26) 6
C.Sur la violation de l'article 9 de la Convention
(par. 27 - 44) 6
CONCLUSION
(par. 45) 9
ANNEXE :DECISION DE LA COMMISSION SUR
LA RECEVABILITE DE LA REQUETE 10
I.INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2.Les requérants, de nationalité de Saint-Marin, sont nés respectivement en 1943, 1937 et 1953. Ils sont domiciliés à Saint-Marin, où ils exercent respectivement les professions de: fonctionnaire (M. C. Buscarini), expert financier (M. E. Della Balda) et médecin (M. D. Manzaroli). Actuellement, ils sont tous membres du "Conseil Grand et Général" ("Consiglio Grande e Generale"), le Parlement de la République de Saint-Marin.
3.La requête est dirigée contre la République de Saint-Marin. Le Gouvernement défendeur est représenté par Monsieur Lucio Leopoldo Daniele, Agent du Gouvernement.
4.La requête concerne l'obligation imposée aux requérants par le Parlement de Saint-Marin, auquel ils venaient d'être élus, de prêter serment sur les Evangiles sous peine de déchéance de leur mandat parlementaire. Les requérants invoquent l'article 9 de la Convention.
B. La procédure
5.La présente requête a été introduite le 17 novembre 1993 et enregistrée le 20 juillet 1994.
6.Le 13 septembre 1995, la Commission a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement de la République de Saint-Marin, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
7.Le Gouvernement a présenté ses observations le 14 décembre 1995 après prorogation du délai imparti. Les requérants y ont répondu le 25 janvier 1996.
8.Le 7 avril 1997, la Commission a déclaré la requête recevable.
9.Le 17 avril 1997, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Le Gouvernement a présenté ses observations le 29 mai 1997 et a demandé à la Commission de revenir sur sa décision sur la recevabilité de la requête en application de l'article 29 de la Convention. Ensuite, par courriers datés des 4 et 16 juillet 1997 le Gouvernement a demandé à la Commission de tenir une audience devant porter notamment sur la question d'une application éventuelle de l'article 29 de la Convention. Les requérants ont eux aussi fait parvenir des observations complémentaires, le 3 juillet 1997.
Le 18 septembre 1997, la Commission a décidé, à l'unanimité, qu'il n'y avait pas lieu de revenir sur sa décision sur la recevabilité en application de l'article 29 de la Convention. Elle a également décidé de ne pas tenir d'audience.
10.Par ailleurs, après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C.Le présent rapport
11.Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :
M.S. TRECHSEL, Président
MmeG.H. THUNE
MmeJ. LIDDY
MM.E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. ŠVÁBY
G. RESS
A. PERENIČ
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIŪNAS
E.A. ALKEMA
M. VILA AMIGÓ
MmeM. HION
MM.R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
12.Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 2 décembre 1997 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13.Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :
(i)d'établir les faits, et
(ii)de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
14.La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est jointe au présent rapport.
15.Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
16.Les requérants furent élus au Conseil Grand et Général à l'issue des élections du 30 mai 1993.
17.Peu après, ils demandèrent à la Régence ("Reggenza"), qui exerce les fonctions de présidence du conseil, de prêter le serment prescrit par l'article 55 de la loi électorale
n° 36 de 1958 sans faire référence à des textes religieux. En effet, cette dernière loi renvoyait au décret du 27 juin 1909, prévoyant la formule du serment prêté par les députés de la République. Cette formule se lisait ainsi:
18."Sur les Saints Evangiles, Je (...) jure et promets perpétuelle fidélité et obéissance à la Constitution de la République, de soutenir et défendre la liberté de toutes mes forces, d'observer toujours les Statuts et Décrets tant anciens que nouveaux et à venir ; nommer et donner ma voix uniquement à ceux que je considérerai aptes, fidèles et adéquats pour prêter service à la République dans toutes les fonctions de Magistrature et d'autres Offices publics, sans me laisser transporter par aucune passion de haine ou d'amour, ou par toute autre considération."
19.A l'appui de leur demande, les requérants invoquèrent l'article 4 de la Loi constitutionnelle n° 59 de 1974, qui garantit le droit à la liberté de religion, et l'article 9 de la Convention.
20.Lors de la séance du Conseil Grand et Général du 18 juin 1993, les requérants prêtèrent serment par écrit selon la formule prévue par le décret du 27 juin 1909, mais sans se référer aux Evangiles. Le premier requérant souligna par ailleurs les obligations souscrites par la République de Saint-Marin en adhérant à la Convention européenne des droits de l'homme.
21.Sur demande de la Régence, le 12 juillet 1993 le Secrétariat du Conseil Grand et Général émit un avis concluant à l'irrégularité du serment prêté par les requérants et renvoya l'examen de la question à ce dernier.
22.Lors de sa séance du 26 juillet 1993, le Conseil Grand et Général adopta une résolution proposée par la Régence, enjoignant aux requérants de répéter le serment et de jurer cette fois-ci sur les Evangiles ("sopra i Santi Evangeli"), sous peine de déchéance du mandat parlementaire.
23.Les requérants s'assujettirent à la sommation du Conseil et prêtèrent serment sur les Evangiles, tout en se plaignant d'une violation de leur liberté de religion et de conscience.
24.Par ailleurs, la loi n° 115 du 29 octobre 1993 a introduit le choix, pour les membres du Conseil Grand et Général nouvellement élus, entre la formule de serment traditionnelle et celle remplaçant la référence aux Evangiles par la phrase "sur mon honneur". En revanche, la formule traditionnelle est toujours en vigueur pour d'autres charges, tels les Régents ou les membres du Gouvernement.
III.AVIS DE LA COMMISSION
A.Grief déclaré recevable
25.La Commission a déclaré recevable le grief des requérants selon lequel le fait d'avoir été obligés par le Conseil Grand et Général à prêter serment sur les Evangiles constitue une atteinte à leur liberté de religion et de conscience.
B.Point en litige
26.La Commission est appelée à rechercher s'il y a eu en l'espèce une violation de l'article 9 (art. 9) de la Convention.
C.Sur la violation de l'article 9 (art. 9) de la Convention
27.Les requérants, invoquant l'article 9 (art. 9) de la Convention, affirment que le fait d'avoir été obligés par le Conseil Grand et Général à prêter serment sur les Evangiles constitue une atteinte à leur liberté de religion et de conscience.
28.L'article 9 (art. 9) de la Convention dispose ce qui suit:
"1.Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites.
2.La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."
29.Les requérants soulignent d'abord que l'obligation qui leur a été imposée par le Conseil Grand et Général comporte que dans la République de Saint-Marin, seules les personnes professant publiquement la religion catholique peuvent être admises à exercer le mandat parlementaire, subordonnant ainsi l'exercice d'un droit politique fondamental à la profession d'une religion déterminée.
30.Ils observent ensuite que l'adoption de la loi n° 115 de 1993 n'a pas véritablement résolu le problème, car elle ne concerne que les membres du Conseil Grand et Général. De toute manière, ils n'ont pas obtenu de réparation pour le préjudice qu'eux-mêmes ont subi. Par ailleurs, le Gouvernement aurait pu aisément modifier le décret de 1909 en adoptant un décret-loi entre la déclaration du premier requérant du 18 juin 1993 et la délibération du 26 juillet 1993.
31.Le Gouvernement considère que la formule du serment en question n'a pas une valeur religieuse stricte, s'agissant plutôt d'un élément de nature historique, sociale et traditionnelle, la République de Saint-Marin ayant été fondée par un homme de religion. D'ailleurs, la République de Saint-Marin est un Etat laïque et la liberté de religion est expressément consacrée à l'article 4 de la Charte des droits de 1974. La formule de serment des membres du Conseil Grand et Général, tout comme celle de certains fonctionnaires publics, a perdu le caractère religieux originaire et n'a qu'une valeur historique, ce qui d'ailleurs est le cas également pour certaines fêtes religieuses qui font partie du calendrier civil. Le Gouvernement rappelle également que par le passé, les requérants avaient à plusieurs reprises prêté serment selon la formule maintenant contestée.
32.Le Gouvernement soutient ensuite qu'à supposer même que le serment contesté puisse être considéré comme constituant une restriction à la liberté de religion, celle-ci se justifierait pleinement comme étant nécessaire pour la défense de l'ordre public, car le respect des traditions a toujours été un élément de cohésion sociale et une garantie pour l'indépendance de Saint-Marin. La Commission ne saurait réduire la large marge d'appréciation dont l'Etat doit pouvoir jouir en la matière.
33.Enfin, le Gouvernement conclut que de toute manière, les requérants ont perdu tout intérêt dans la poursuite de leur requête, étant donné que la loi n° 115 de 1993 a rendu explicite la laïcité du serment controversé qui existait déjà de facto, en prenant dûment en compte la sensibilité laïque de la conscience de la culture moderne de l'individu. Cette loi, souligne le Gouvernement, ne découle donc pas d'une nécessité de mettre le décret de 1909 en conformité avec les principes fondamentaux de la République de Saint-Marin.
34.La Commission rappelle en premier lieu que l'article 9 (art. 9) de la Convention "protège avant tout le domaine des convictions personnelles et des croyances religieuses" (voir notamment n° 14331/88 et 14332/88, déc. 8.9.89, D.R. 62, pp. 309, 313). En particulier, la liberté de religion "figure (...) parmi les éléments les plus essentiels de l'identité des croyants et de leur conception de la vie, mais elle est aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques, les sceptiques ou les indifférents" (voir Cour eur. D.H., arrêt Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260-A, p. 17, par. 31). Il s'ensuit qu'en principe, cette liberté entraîne non seulement le droit de professer une religion, mais aussi celui de ne pas professer ou de ne pas s'associer à une religion, ainsi que celui de choisir une religion en dehors de toute imposition (voir par exemple, mutatis mutandis, n° 10491/83, déc. 3.12.86, D.R. 51, pp. 41, 57).
35.Or "si la liberté religieuse relève d'abord du for intérieur, elle 'implique' de surcroît, notamment, celle de 'manifester sa religion'" (voir Cour eur. D.H., arrêt Kokkinakis c. Grèce précité, p. 17, par. 31). A la lumière des autres principes ci-dessus mentionnés, ce droit de "manifestation" s'étend aussi à la liberté de ne pas manifester une religion et de ne pas y adhérer. En effet, l'article 9 (art. 9) de la Convention protège toute personne également contre l'obligation qui pourrait être imposée de participer directement à des activités religieuses contre son gré, sans être membre de la communauté religieuse qui dirige ces activités (voir Darby c. Suède, rapport Comm. 9.5.89, par. 51, Cour eur. D.H., série A n° 187, p. 19).
36.Dans le cas d'espèce, les requérants n'entendaient pas s'associer à la manifestation d'une religion déterminée, mais au contraire, ils invoquaient le droit de ne pas déférer à la religion d'Etat de Saint-Marin, lors de leur prise de fonctions. L'imposition faite aux requérants constitue donc, de l'avis de la Commission, une restriction limitant leur liberté de ne pas adhérer à une religion déterminée. La mesure précitée doit en conséquence s'analyser en une ingérence, devant se justifier au sens du deuxième paragraphe de l'article 9 (art. 9) de la Convention.
37.Pareille ingérence doit être "prévue par la loi", viser un ou des buts légitimes au regard du paragraphe 2 de l'article 9 (art. 9) et passer pour une mesure "nécessaire dans une société démocratique".
38.La Commission relève que l'ingérence en cause était prévue par l'article 55 de la loi électorale n° 36 de 1958, lequel renvoyait au décret du 27 juin 1909, prévoyant la formule du serment prêté par les députés de la République (voir supra, par. 17 et 18). Cette mesure était donc "prévue par la loi" aux termes du deuxième paragraphe de l'article 9 (art. 9) de la Convention.
39.Selon le Gouvernement, l'ingérence poursuivait le but d'assurer le respect des traditions, ce qui constitue un élément de cohésion sociale et une garantie pour l'indépendance de Saint-Marin. Ce but cadre, selon le Gouvernement, avec le but plus général de la défense de l'ordre public. Or la Commission ne juge pas nécessaire de trancher la question de savoir si pareils buts constituent des buts légitimes au sens du deuxième paragraphe de l'article 9 (art. 9) de la Convention puisque la mesure en cause est de toute façon contraire à cette dernière disposition de la Convention à d'autres égards.
40.En effet, à supposer même que les buts indiqués par le Gouvernement défendeur puissent être considérés comme légitimes au sens de la disposition précitée, encore faut-il que l'ingérence puisse être considérée comme étant "nécessaire dans une société démocratique".
41.A ce propos, la Commission a déjà décidé que "l'article 9 (art. 9) de la Convention ne garantit pas toujours le droit de se comporter dans le domaine public d'une manière dictée" par sa propre conviction. Notamment, "le terme 'pratiques', au sens de l'article 9 par. 1 (art. 9-1), ne désigne pas n'importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou une conviction" (voir notamment n° 16278/90, déc. 3.5.93, D.R. 74, pp. 93, 100, et
n° 7050/75, rapport Comm. 12.10.78, par. 71, D.R. 19, p. 5). Cependant, il est vrai que dans le passé la Commission a jugé compatibles avec la liberté de religion certaines obligations découlant de la soumission à certaines règles de conduite établies afin d'assurer le respect des droits et libertés d'autrui (obligation imposée à un enseignant de respecter les heures de travail qui correspondaient, selon lui, à ses heures de prière - voir n° 8160/78, déc. 12.3.81, D.R. 22, p. 27; obligation faite à un motocycliste de porter un casque qui était, selon lui, en conflit avec ses devoirs religieux - voir n° 7992/77, déc. 12.7.78, D.R. 14, p. 234; ou encore celle de se conformer au règlement vestimentaire en vigueur dans une université laïque - voir n° 16278/90, déc. précitée, p. 101 et suivante). Il y a lieu toutefois de faire une distinction entre ces hypothèses, où l'on était confronté à la manifestation spontanée d'une croyance religieuse, et celle de l'espèce, s'agissant de l'imposition d'un acte public pouvant être interprété comme acceptation d'une religion déterminée.
42.La Commission estime que le fait d'imposer à un élu du peuple un serment public visant à obtenir de sa part un engagement de loyauté envers l'Etat, n'est pas en tant que tel incompatible avec la Convention. Il s'agit d'ailleurs d'une pratique courante dans nombre d'Etats, lors de la prise de fonctions de fonctionnaires ou d'autres personnes prenant en charge des fonctions d'intérêt collectif. Il en va de même dans le cas d'obligations de nature par exemple scolaire, comportant l'adhésion à un idéal lié aux intérêts, neutres, portant sur la sécurité d'une collectivité (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Valsamis c. Grèce du 18 décembre 1996, à paraître dans le Recueil des arrêts et décisions, 1996, par. 31 et 37).
43.La question est cependant différente lorsque le serment se fonde sur une adhésion à des valeurs de nature religieuse étroitement liées à une certaine vision du monde. S'agissant d'élus du peuple, pareille imposition paraît difficilement conciliable avec les valeurs de tolérance et de respect d'autrui. En effet, la Commission considère que dans une société laïque démocratique et pluraliste, la liberté de conscience et de religion constitue un élément essentiel du mandat parlementaire. On ne saurait donc priver un membre du Parlement du droit d'indiquer librement sa position par rapport aux différents aspects de la vie de la société, y compris les aspects religieux. Le fait d'imposer à un élu de faire allégeance publiquement, lors du serment à l'occasion de sa prise de fonctions, à certaines valeurs religieuses n'est pas compatible avec ces exigences. Au demeurant, une assemblée parlementaire est par définition le lieu d'expression du pluralisme, "chèrement conquis au cours des siècles" et "consubstantiel" à une société démocratique (voir Cour eur. D.H., arrêt Kokkinakis c. Grèce précité, p. 17, par. 31). Il serait donc contradictoire de soumettre l'exercice d'un mandat qui vise à représenter au sein du Parlement différentes visions de la société, à la condition d'adhérer au préalable à une vision déterminée du monde.
44.En conclusion, la Commission considère que le fait d'imposer aux requérants un serment dans les conditions de l'espèce, sous peine de déchéance de leur mandat parlementaire, est contraire aux principes fondamentaux d'une société moderne, laïque et pluraliste. L'ingérence incriminée ne se justifiait aucunement comme étant "nécessaire dans une société démocratique" au sens du deuxième paragraphe de l'article 9 (art. 9) de la Convention. Par ailleurs, le fait que dans le passé les requérants aient déjà prêté, en leur qualité d'élus du peuple, le serment incriminé sans contestations, n'a aucune incidence dans le cas d'espèce.
CONCLUSION
45.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 9 (art. 9) de la Convention.
M. de SALVIA S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
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