SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 24645/94
présentée par Cristoforo BUSCARINI,
Emilio DELLA BALDA et Dario MANZAROLI
contre la République de Saint-Marin
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 7 avril 1997 en présence de
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
M. VILA AMIGÓ
Mme M. HION
MM. R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 17 novembre 1993 par
Cristoforo BUSCARINI, Emilio DELLA BALDA et Dario MANZAROLI contre la
République de Saint-Marin et enregistrée le 20 juillet 1994 sous le N°
de dossier 24645/94 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
14 décembre 1995, après prorogation du délai initialement imparti, et
les observations en réponse présentées par les requérants le 25 janvier
1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont des ressortissants de la République de Saint-
Marin, résidant dans cet Etat et actuellement membres du "Conseil Grand
et Général" ("Consiglio Grande e Generale"), le Parlement de la
République de Saint-Marin. Ils sont nés respectivement en 1943, 1937
et 1953. Ils sont respectivement fonctionnaire, expert financier et
médecin.
Circonstances particulières de l'affaire
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants furent élus au Conseil Grand et Général à l'issue
des élections du 30 mai 1993.
Peu après, ils demandèrent à la Régence ("Reggenza"), qui exerce
les fonctions de présidence du conseil, de prêter le serment prescrit
par l'article 55 de la loi électorale n° 36 de 1958 sans faire
référence à des textes religieux. En effet, cette dernière loi
renvoyait au décret du 27 juin 1909, prévoyant la formule du serment
prêté par les députés de la République. Cette formule se lisait ainsi :
"Sur les Saints Evangiles, Je (...) jure et promets perpétuelle
fidélité et obéissance à la Constitution de la République, de soutenir
et défendre la liberté de toutes mes forces, d'observer toujours les
Statuts et Décrets tant anciens que nouveaux et à venir ; nommer et
donner ma voix uniquement à ceux que je considérerai aptes, fidèles et
adéquats pour prêter service à la République dans toutes les fonctions
de Magistrature et d'autres Offices publics, sans me laisser
transporter par aucune passion de haine ou d'amour, ou par toute autre
considération."
A l'appui de leur demande, les requérants invoquèrent l'article 4
de la Loi constitutionnelle n° 59 de 1974, qui garantit le droit à la
liberté de religion, et l'article 9 de la Convention.
Lors de la séance du Conseil Grand et Général du 18 juin 1993,
les requérants prêtèrent serment par écrit selon la formule prévue par
le décret du 27 juin 1909, mais sans se référer aux Evangiles. Le
premier requérant souligna par ailleurs les obligations souscrites par
la République de Saint-Marin en adhérant à la Convention européenne des
droits de l'homme.
Sur demande de la Régence, le 12 juillet 1993 le Secrétariat du
Conseil Grand et Général émit un avis concluant à l'irrégularité du
serment prêté par les requérants et renvoya l'examen de la question à
ce dernier.
Lors de sa séance du 26 juillet 1993, le Conseil Grand et Général
adopta une résolution proposée par la Régence, enjoignant aux
requérants de répéter le serment et de jurer cette fois-ci sur les
Evangiles ("(...) sopra i Santi Evangeli (...)"), sous peine de
déchéance du mandat parlementaire.
Les requérants s'assujettirent à la sommation du Conseil et
prêtèrent serment sur les Evangiles, tout en se plaignant d'une
violation de leur liberté de religion et de conscience. Les deux
premiers requérants annoncèrent à cette même occasion leur intention
d'introduire une requête devant la Commission européenne des droits de
l'homme. Cette situation fit l'objet d'une série d'articles de presse.
En particulier:
a) le quotidien italien "Il Resto del Carlino" publia, le 19 juin
1993, une interview avec le troisième requérant, lequel déclara son
intention "d'aller jusqu'au bout, jusqu'à la Cour européenne des droits
de l'homme" ;
b) le quotidien de la République de Saint-Marin ("Il Quotidiano
Sanmarinese") relata, dans deux articles des 19 juin et 14 juillet
1993, la teneur des déclarations faites par les requérants devant le
Conseil Grand et Général ; il en fut de même d'un article publié par
le quotidien italien "Il Messaggero" le 27 juillet 1993.
Enfin, la loi n° 115 du 29 octobre 1993 a introduit le choix,
pour les membres du Conseil Grand et Général nouvellement élus, entre
la formule de serment traditionnelle et celle remplaçant la référence
aux Evangiles par la phrase "sur mon honneur".
Autres dispositions pertinentes du droit interne
Aux termes de l'article 10 de la loi n° 68 du 28 juin 1989 sur
la juridiction administrative, "les actes du Conseil Grand et Général
ainsi que les actes du Congrès d'Etat ayant un contenu politique sont
exclus de la juridiction administrative".
Par ailleurs, l'article 1 par. 1 de cette même loi stipule
notamment que la protection juridictionnelle des intérêts vis-à-vis de
l'administration est excercée par le Tribunal administratrif.
Selon l'article 15 par. 1 de la loi n° 59 du 8 juillet 1974
(Déclaration des droits des citoyens et des principes fondamentaux du
droit de Saint-Marin), "la protection juridictionnelle des droits et
des intérêts légitimes est garantie devant les organes des juridictions
ordinaires et administratives".
En outre, l'article 16 de cette même loi prévoit que "les juges
sont tenus d'observer les principes de la présente déclaration en
interprétant et en appliquant le droit. Lorsque la légalité d'une
disposition soulève des doutes, le juge peut demander au Conseil Grand
et Général de s'exprimer, après avoir recueilli l'avis d'experts".
Par ailleurs, la section XIX du Livre 1er des Statuts régit la
procédure dite du "Contrôle de la Régence" ("Sindacato della
Reggenza"). Ce mécanisme prévoit en substance qu'une fois leur mandat
expiré, les Capitaines Régents ("Capitani Reggenti") sont soumis au
contrôle exercé par un organe composé de deux membres du Conseil Grand
et Général désignés par ce dernier, qui sont appelés à apprécier leurs
actes (ou omissions), sur réclamation de n'importe quel citoyen.
GRIEF
Les requérants, invoquant l'article 9 de la Convention, affirment
que le fait d'avoir été obligés par le Conseil Grand et Général à
prêter serment sur les Evangiles, en dernier lieu à l'issue de la
délibération du 26 juillet 1993, constitue une atteinte à leur liberté
de religion et de conscience. Ils soulignent que l'obligation qui leur
a été imposée par le Conseil Grand et Général comporte que dans la
République de Saint-Marin, seules les personnes professant publiquement
la religion catholique peuvent être admises à exercer le mandat
parlementaire, subordonnant ainsi l'exercice d'un droit politique
fondamental à la profession d'une religion déterminée.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 17 novembre 1993 et enregistrée
le 20 juillet 1994. En particulier, par courrier daté du 17 novembre
1993, le premier requérant a exposé avec précision le grief objet de
la requête et a indiqué explicitement agir en son propre nom ainsi
qu'au nom des deux autres requérants. Deux formules de requête, signées
par le premier et par le deuxième requérant et renvoyant au contenu de
la lettre du 17 novembre 1993, sont parvenues à la Commission
respectivement les 1er et 18 juillet 1994. En outre, sur sollicitation
du Secrétariat de la Commission le troisième requérant a fait parvenir
une déclaration formelle d'adhésion à la requête en date du 24 août
1995.
Le 11 septembre 1995, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 14 décembre 1995,
après prorogation du délai imparti, et les requérants y ont répondu le
25 janvier 1996.
EN DROIT
Les requérants, invoquant l'article 9 (art. 9) de la Convention,
affirment que le fait d'avoir été obligés par le Conseil Grand et
Général à prêter serment sur les Evangiles constitue une atteinte à
leur liberté de religion et de conscience.
L'article 9 (art. 9) de la Convention dispose ce qui suit:
"1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et
de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou
de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa
conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé,
par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des
rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut
faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi,
constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à
la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la
morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."
Le Gouvernement défendeur soulève tout d'abord une exception
d'irrecevabilité tirée du caractère abusif de la requête, découlant
selon lui des déclarations faites à plusieurs reprises par les
requérants et annonçant leur intention de s'adresser aux organes de
Strasbourg.
En deuxième lieu, le Gouvernement soulève une exception
d'irrecevabilité tirée du caractère tardif de la requête en ce que la
formule de requête, dont la présentation est selon le Gouvernement
indispensable pour pouvoir saisir régulièrement la Commission, n'a été
envoyée que le 1er juillet 1994 par le premier requérant et le
18 juillet 1994 par le deuxième requérant, donc plus de six mois après
la date de la décision interne définitive. Quant au troisième
requérant, le Gouvernement souligne que celui-ci n'a présenté aucune
formule de requête.
Le Gouvernement conteste la régularité formelle de la présente
requête également sous d'autres angles. Il observe en effet que le
premier requérant n'a pas reçu de procuration écrite de la part des
deux autres requérants, qu'il n'exerce pas la profession d'avocat et
qu'on ne saurait dès lors déduire un mandat implicite de la part du
deuxième et troisième requérants au premier de les représenter devant
la Commission. En fait, le deuxième requérant a fait parvenir sa
formule de requête uniquement le 18 juillet 1994 et ce n'est qu'en date
du 24 août 1995 que le troisième requérant s'est formellement associé
à la requête. Cette dernière adhésion, formulée à l'égard d'une requête
présentée deux ans auparavant par une autre personne dépourvue de
procuration ne produirait donc ses effets qu'ex nunc.
En troisième lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée
du non-épuisement des voies de recours internes. Le Gouvernement
soutient en effet que l'injonction faite aux requérants par le Conseil
Grand et Général le 26 juillet 1993 constitue un acte de nature
politique. Il s'ensuit, selon le Gouvernement, que la loi n° 68 de
1989, et en particulier son article 10 excluant tout recours contre les
actes du Conseil Grand et Général, ne s'appliquerait pas, car elle ne
concernerait que les actes administratifs du Conseil Grand et Général,
tels par exemple que l'expropriation d'archives revêtant un intérêt
historique important, et non pas les actes politiques. Par conséquent,
selon le Gouvernement les requérants auraient pu et dû recourir devant
le juge civil ordinaire pour la réparation du préjudice moral résultant
de la violation d'un droit, en application du principe consacré par
l'article 15, par. 1 de la loi n° 59 de 1974. Aucune disposition du
droit de Saint-Marin ne les en aurait empêchés.
En outre, les requérants auraient pu de toute façon saisir le
juge administratif en même temps que le juge civil, en vue de faire
constater l'illégalité de l'article 10 de la loi n° 68 de 1989 par
rapport à l'article 15 par. 1 de la loi n° 59 de 1974, sur la base de
la procédure prévue par l'article 16 de cette dernière loi.
Par ailleurs, les requérants, selon le Gouvernement, auraient pu
attaquer également la Régence par le biais de la procédure dite du
"Contrôle de la Régence". S'il est vrai que l'organe compétent à cet
égard est un tribunal spécial, le Gouvernement conteste néanmoins sa
nature de remède extraordinaire.
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement estime que les requérants
auraient dû provoquer un jugement qui aurait pu au moins éclaircir la
nature de l'acte contesté, car il n'appartiendrait de toute façon pas
à la Commission d'opérer une telle qualification à la place des
autorités nationales, ou aboutir à une déclaration d'incompétence,
avant de saisir la Commission.
Quant au fond, le Gouvernement considère que la formule du
serment en question n'a pas une valeur religieuse stricte, s'agissant
plutôt d'un élément de nature historique, sociale et traditionnelle,
la République de Saint-Marin ayant été fondée par un homme de religion.
D'ailleurs, la République de Saint-Marin est un Etat laïque et la
liberté de religion est expressément consacrée à l'article 4 de la
Charte des droits de 1974. La formule de serment des membres du Conseil
Grand et Général, tout comme celle de certains fonctionnaires publics,
a perdu le caractère religieux originaire et n'a qu'une valeur
historique, ce qui d'ailleurs est le cas également pour certaines fêtes
religieuses qui font partie du calendrier civil. Le Gouvernement
rappelle également que par le passé, les requérants avaient à plusieurs
reprises prêté serment selon la formule maintenant contestée.
Le Gouvernement soutient ensuite qu'à supposer même que le
serment contesté puisse être considéré comme constituant une
restriction à la liberté de religion, celle-ci se justifierait
pleinement comme étant nécessaire pour la défense de l'ordre public,
car le respect des traditions a toujours été un élément de cohésion
sociale et une garantie pour l'indépendance de Saint-Marin. La
Commission ne saurait réduire la large marge d'appréciation dont l'Etat
doit pouvoir jouir en la matière.
Enfin, le Gouvernement conclut que de toute manière, les
requérants ont perdu tout intérêt dans la poursuite de leur requête,
étant donné que la loi n° 115 de 1993 a rendu explicite la laïcité du
serment controversé qui existait déjà de facto, en prenant dûment en
compte la sensibilité laïque de la conscience de la culture moderne de
l'individu. Cette loi, souligne le Gouvernement, ne découle donc pas
d'une nécessité de mettre le décret de 1909 en conformité avec les
principes fondamentaux de la République de Saint-Marin.
Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement et
soutiennent en premier lieu que les actes du Conseil Grand et Général
de nature politique ne sont aucunement attaquables, compte tenu
notamment de la nature et de l'étendue de ses pouvoirs et prérogatives,
tels qu'ils ressortent de la section III du Livre 1er des Statuts.
Aucune action n'aurait donc pu être entamée ni devant la juridiction
administrative, compte tenu de la teneur de l'article 10 de la loi
n° 68 de 1989, ni devant le juge ordinaire.
Quant à la possibilité de demander un contrôle de légitimité sur
la base de l'article 16 de la loi n° 4 de 1989, les requérants
observent qu'un tel contrôle, à supposer même qu'il puisse être
considéré comme efficace étant donné qu'il serait exercé par le même
organe ayant adopté l'acte formant l'objet du contrôle, ne serait pas
directement accessible car il devrait être demandé par le juge. En
outre, quant au mécanisme de contrôle des Capitaines Régents les
requérants observent que l'acte dont il se plaignent provient du
Conseil Grand et Général et non pas de ceux-ci.
Par ailleurs, les requérants considèrent que l'adoption de la loi
n° 115 de 1993 n'a pas véritablement résolu le problème, car elle ne
concerne que les membres du Conseil Grand et Général et non pas
d'autres charges tels que les Régents ou les membres du Gouvernement,
et de toute manière ils n'ont pas obtenu de réparation pour le
préjudice qu'eux-mêmes ont subi. D'ailleurs, le problème, selon les
requérants, découle du Concordat signé entre Saint-Marin et l'Eglise
catholique le 2 avril 1992 et qui a attribué à cette dernière des
privilèges discriminant les autres religions. En tout cas, le
Gouvernement aurait pu aisément modifier le décret de 1909 en adoptant
un décret-loi entre la déclaration du premier requérant du 18 juin 1993
et la délibération du 26 juillet 1993.
Enfin, les requérants rejettent les autres exceptions de nature
formelle avancées par le Gouvernement défendeur et soulignent qu'ils
n'ont jamais divulgué de documents réservés concernant leur requête,
se bornant uniquement à manifester leur intention de s'adresser aux
organes de la Convention.
Quant à l'exception du Gouvernement tirée du caractère abusif de
la requête, la Commission note que les requérants se sont bornés à
annoncer, d'une manière plutôt générique, leur intention de recourir
aux organes de la Convention, et considère que ce fait ne suffit pas
à lui seul pour conclure au caractère abusif de la requête, les
requérants n'ayant jamais rendu publiques des informations relatives
à la procédure devant la Commission après l'introduction de leur
requête. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que ceux-ci
aient manqué à leur devoir de respecter la confidentialité de la
procédure devant la Commission (voir, a contrario, n° 26135/95,
déc. 5.3.96, D.R. 84-A, pp. 156, 162). La Commission rappelle par
ailleurs qu'une requête inspirée notamment par un désir de publicité
ou de propagande "pourrait être jugée abusive s'il apparaissait à
l'évidence qu'elle n'est étayée par aucun fait ou qu'elle sort du champ
d'application de la Convention", ce qui n'est pas le cas en l'espèce
(voir n° 11208/84, déc. 4.3.86, D.R. 46, pp. 182, 194). Cette première
exception du Gouvernement doit dès lors être rejetée.
En ce qui concerne l'exception du Gouvernement tirée du caractère
tardif de la requête, la Commission rappelle que selon sa pratique
constante, le cours du délai de six mois est interrompu par la première
lettre de la partie requérante exposant sommairement l'objet de la
requête, à condition que cette lettre ne soit pas suivie d'un long laps
de temps avant que la requête soit complétée (voir n° 12158/86,
déc. 7.12.87, D.R. 54, p. 178). Ce qui est essentiel c'est qu'avant
l'expiration du délai de six mois, la partie requérante soit clairement
identifiable et que celle-ci ait présenté, au moins en substance, ses
griefs, les autres formalités pouvant être accomplies par la suite. Par
ailleurs, la Commission rappelle que ni la Convention ni le Règlement
intérieur de la Commission ne requièrent que la partie requérante soit
représentée par un juriste (voir l'article 32 par. 2 du Règlement
intérieur).
En l'espèce, la Commission note que par courrier daté du
17 novembre 1993, donc avant l'expiration du délai de six mois, le
premier requérant a exposé avec précision le grief objet de la présente
requête et a indiqué explicitement agir en son propre nom ainsi qu'au
nom des deux autres requérants. Deux formules de requête, signées par
le premier et par le deuxième requérant et renvoyant au contenu de
cette lettre, sont parvenues à la Commission respectivement les 1er et
18 juillet 1994. En outre, le troisième requérant a fait parvenir une
déclaration formelle d'adhésion à la requête en date du 24 août 1995.
Dès lors, la Commission estime que la requête a bien été introduite à
l'égard de tous les requérants avant l'expiration du délai prévu par
l'article 26 (art. 26) de la Convention et qu'elle a été dûment
complétée par la suite. Cette exception doit dès lors être également
rejetée.
Quant à l'exception de non-épuisement des voies de recours
internes, la Commission rappelle que la règle de l'épuisement prévue
par l'article 26 (art. 26) de la Convention n'impose l'exercice des
recours que pour autant qu'il en existe qui soient accessibles aux
intéressés et adéquats, c'est-à-dire de nature à porter remède à leurs
griefs. Par ailleurs, il incombe au Gouvernement qui soulève
l'exception d'indiquer les moyens qui, à son avis, étaient à la
disposition des intéressés et auraient dû être utilisées par eux
jusqu'à épuisement (voir Cour eur. D.H., arrêt De Wilde, Ooms et Versyp
c/Belgique du 18 juin 1971, série A n° 12, p. 33, par. 60).
La Commission rappelle ensuite que les voies de recours indiquées
par le Gouvernement doivent exister avec un degré suffisant de
certitude, en pratique et en théorie, sans quoi leur manquent
l'accessibilité et l'efficacité voulues (voir par exemple Cour eur.
D.H., arrêt De Jong, Baljet et Van den Brink c/Pays Bas du 22 mai 1984,
série A n° 77, p. 19, par. 39).
Dans le cas d'espèce, la Commission considère que le Gouvernement
défendeur n'a aucunement démontré l'existence de remèdes efficaces et
accessibles aux requérants à l'encontre de la délibération du Conseil
Grand et Général du 26 juillet 1993. En effet, la loi n° 68 de 1989
exclut explicitement tout recours devant le juge administratif contre
les actes du Conseil Grand et Général et la voie de recours devant le
juge ordinaire demeure tout à fait hypothétique. D'ailleurs, non
seulement le Gouvernement n'a-t-il produit aucun précédent de décision
judiciaire visant des actes du Conseil Grand et Général, mais il a lui-
même reconnu qu'un recours juridictionnel n'aurait pu servir qu'à
éclaircir la nature de l'acte du Conseil Grand et Général contesté ou
à aboutir à une déclaration d'incompétence, ce qui ne peut pas
satisfaire à l'exigence d'efficacité d'un recours incorporée dans
l'article 26 (art. 26) de la Convention. La Commission relève également
que le mécanisme de contrôle des Capitaines Régents n'aurait pas non
plus pu porter remède à la situation litigieuse, car indépendamment de
la question relative à son efficacité, dont on peut légitimément
douter, il n'aurait de toute façon pas visé l'acte du Conseil Grand et
Général dont selon les requérants découle la violation de la Convention
qu'ils allèguent. Il s'ensuit qu'il y a lieu de rejeter l'exception de
non-épuisement des voies de recours internes soulevée par le
Gouvernement.
Enfin, dans la mesure où le Gouvernement conteste la qualité de
victime dans le chef des requérants, la Commission observe que la
modification de la formule de serment introduite par la loi n° 115 de
1993 n'a pas privé ceux-ci de la qualité de victime puisque l'entrée
en vigueur de cette loi n'a pas entraîné de réparation au bénéfice de
ces derniers, dont le mandat parlementaire est resté lié au serment
qu'ils ont dû prêter selon la vieille formule sous peine de déchéance.
De l'avis de la Commission, les requérants peuvent dès lors se
prétendre victimes de la violation de la Convention alléguée.
La Commission considère en conclusion que la requête soulève des
questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues
à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au
fond. Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
La Commission constate, par ailleurs, que la requête ne se heurte
à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
H.C. KRÜGER S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
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