BVerwG 1 B 1.09 OVG Lüneburg - 18.09.2008 - AZ: OVG 11 LC 314/07 - Niedersächsisches OVG - 18.09.2008 - AZ: OVG 11 LC 314/07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 20. Januar 2010
durch die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Eckertz-Höfer,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Beck und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. September 2008 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 6,25 Mio. € festgesetzt. Gründe I
1 Der Kläger, der Landkreis H., erstrebt von dem beklagten Land Kostenerstattung für die Unterbringung von Ausländern im Zeitraum von 1993 bis 2003, deren Asylverfahren bestandskräftig abgeschlossen waren, die aber aus „asylverfahrensabhängigen Gründen“ geduldet wurden. Er hat mit seiner Klage die Feststellung begehrt, dass der Beklagte dem Grunde nach verpflichtet sei, ihm für diesen Personenkreis von Ausländern eine Kostenerstattung gemäß der jeweils maßgeblichen Fassung des niedersächsischen Gesetzes über die Aufnahme von Flüchtlingen (Aufnahmegesetz - AufnG) zu leisten, hilfsweise ihm die Aufwendungen für diesen Personenkreis - aufgrund der Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag bzw. eines öffentlichrechtlichen Erstattungsanspruchs - zu ersetzen. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat - unter Zurückstellung von Bedenken gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage - in der Sache eine Kostenerstattungspflicht des Beklagten für den genannten Personenkreis aufgrund der seinerzeit geltenden Aufnahmegesetze verneint, weil die Erstattungsregelung für Asylbewerber in § 3 i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982/1997 sich nicht auf Ausländer beziehe, deren Asylverfahren bereits bestandskräftig negativ abgeschlossen sei. Mit der Unterbringung dieser Ausländer habe der Kläger auch kein fremdes Geschäft, sondern eine eigene Aufgabe wahrgenommen, so dass auch der Hilfsantrag jedenfalls unbegründet sei. Dagegen wendet sich der Kläger mit seiner Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision. II
2 Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Revisionszulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegen, soweit sie überhaupt im Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt sind, jedenfalls nicht vor.
3 1. Hinsichtlich der Behandlung des Hauptantrags (betreffend die Kostenerstattung nach dem Aufnahmegesetz 1982/1997) rügt die Beschwerde zunächst, dass das Berufungsurteil von dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Februar 1993 - BVerwG 7 B 155.92 - (Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 89 S. 27) i.V.m. dem Beschluss vom 30. Mai 1990 - BVerwG 9 B 223.89 - (Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 108 S. 16) und dem Urteil vom 31. März 1992 - BVerwG 9 C 155.90 - (Buchholz 402.25 § 22 AsylVfG Nr. 4 S. 4) abweiche (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Nach der erstgenannten Entscheidung ende die staatliche Unterbringungsverpflichtung aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG (a.F.) i.V.m. Art. 83, 84 GG gerade nicht mit dem Abschluss des förmlichen Asylverfahrens, sondern erst dann, wenn die aufenthaltsrechtliche Abwicklung erfolgt sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe darin unter Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 30. Mai 1990 (a.a.O.) ausgeführt, dass die Unterbringung von Asylbewerbern wegen ihres unmittelbaren Bezugs zum Asylgrundrecht aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG (a.F.) nicht zu den von den Gemeinden zu erledigenden Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG gehöre, sondern dem Bund und den Ländern obliege. Die mit dem vorläufigen Bleiberecht der Asylbewerber korrespondierende staatliche Unterbringungsverpflichtung bestehe danach nur während des Laufs eines Asylverfahrens. Das Asylverfahren ende nach der Rechtsprechung zu § 22 AsylVfG (Urteil vom 31. März 1992 a.a.O.), wenn der Asylbewerber im Anschluss an die endgültige Ablehnung seines Asylbegehrens aus dem Bundesgebiet ausreise oder wenn ihm ungeachtet der Ablehnung seines Asylantrags der Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht werde. Demgegenüber vertrete das Berufungsgericht in dem angefochtenen Urteil die Auffassung, dass die staatliche Unterbringungsverpflichtung des Landes gegenüber dem Bund aus Art. 16a GG i.V.m. Art. 83, 84 GG mit dem Abschluss des förmlichen Asylverfahrens ende.
4 Ob die behauptete Divergenz ausreichend dargelegt ist, kann dahinstehen; sie liegt jedenfalls nicht vor. Voraussetzung dafür wäre, dass dem angefochtenen Urteil ein entscheidungstragender abstrakter Rechtssatz zugrunde liegt, der von einem ebensolchen entscheidungstragenden Rechtssatz der angegebenen höchstrichterlichen Entscheidung in Anwendung derselben Vorschrift des revisiblen Rechts abweicht. Das ist hier nicht der Fall:
5 Den genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich ein entscheidungstragender Rechtssatz mit dem von der Beschwerde behaupteten Inhalt nicht entnehmen. Das von ihr angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. März 1992 betrifft die Geltungsdauer der gemäß § 22 Abs. 1 und 5 des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG) vom 16. Juli 1982 (BGBl I S. 946) für die „Dauer des Asylverfahrens“ ergehenden Zuweisungsentscheidung. Es ist damit zu einer Rechtsnorm ergangen, die für das Berufungsurteil keine Rolle spielte und die überdies mit dem Gesetz zur Neuregelung des Asylverfahrens vom 26. Juni 1992 (BGBl I 1126) außer Kraft getreten ist. Der von der Beschwerde ferner angeführte Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Februar 1993 betrifft zwar die Dauer der - aus dem Asylgrundrecht fließenden - staatlichen Unterbringungsverpflichtung und nimmt zu deren Bestimmung auf das zu § 22 AsylVfG a.F. ergangene Urteil Bezug. Ob sich diesem Beschluss tatsächlich der Rechtssatz entnehmen lässt, dass die mit dem vorläufigen Bleiberecht korrespondierende staatliche Unterbringungsverpflichtung in bestimmten Fällen über die bestandskräftige Ablehnung des Asylantrags hinaus fortdauern kann, kann indes offen bleiben. Ein solcher Rechtssatz wäre entgegen der Annahme der Beschwerde jedenfalls für die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht tragend. Denn den dort in Rede stehenden Personen war der weitere Aufenthalt durch Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis oder Duldung seitens der Ausländerbehörde ermöglicht worden, wodurch ihnen nach der dort vertretenen Auffassung die Eigenschaft als Asylbewerber genommen wurde. Die Ausführungen zur Dauer der mit dem Asylgrundrecht verbundenen staatlichen Unterbringungsverpflichtung waren daher nur insoweit entscheidungstragend, als sie die Aussage enthalten, dass diese Verpflichtung (jedenfalls) mit der Billigung des weiteren Aufenthalts durch die Ausländerbehörde endet. Darüber, ob die Unterbringungsverpflichtung auch bei Fehlen einer solchen ausländerbehördlichen Entscheidung über die bestandskräftige Ablehnung des Asylantrags hinaus fortdauert, war in dem Beschluss vom 24. Februar 1993 nicht zu befinden. Nur ergänzend sei bemerkt, dass sich diesem Beschluss Anhaltspunkte für eine Differenzierung nach den Gründen, aus denen die Ausländerbehörde den weiteren Aufenthalt etwa durch Erteilung einer Duldung billigt, nicht entnehmen lassen.
6 Auf die - ebenfalls zweifelhafte - Frage, ob das Berufungsurteil seinerseits mit seiner Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen des Aufnahmegesetzes überhaupt einen entscheidungstragenden widersprechenden Rechtssatz in Anwendung derselben Vorschrift des revisiblen Rechts aufgestellt hat, kommt es danach nicht mehr an.
7 2. Die Revision ist hinsichtlich des Hauptantrags auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache ist nur dann im Sinne dieser Vorschrift grundsätzlich bedeutsam, wenn eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Eine solche Rechtsfrage legt die Beschwerde nicht dar.
8 a) Grundsätzlichen Klärungsbedarf sieht die Beschwerde zunächst in Bezug auf die Dauer der staatlichen Unterbringungsverpflichtung. In diesem Zusammenhang stelle sich die Frage, ob die staatliche, aus Art. 16a GG i.V.m. Art. 83, 84 GG abgeleitete Unterbringungsverpflichtung zeitlich an die Geltungsdauer der Zuweisungsentscheidung gebunden sei mit der Folge, dass diese erst beendet sei, wenn nach negativ bestandskräftigem Abschluss des Verfahrens auch die aufenthaltsrechtliche Abwicklung des Asylverfahrens erfolgt sei. Diese Frage sei entscheidungserheblich, weil das Berufungsgericht bei seiner an Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung der § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 3 AufnG orientierten Auslegung zutreffend darauf abgestellt habe, dass der Landesgesetzgeber die Pflicht zur Erstattung der Unterbringungskosten gegenüber den Gemeinden - bzw. zunächst die entsprechende Aufgabenübertragung - an die dem Land gegenüber dem Bund obliegende Verpflichtung zur Aufnahme von Asylbewerbern geknüpft habe.
9 Mit diesem Vortrag wird eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aus mehreren Gründen nicht aufgezeigt. Es ist bereits nicht erkennbar, dass die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage in einem Revisionsverfahren entscheidungserheblich wäre. Die im Mittelpunkt des Verfahrens stehende Frage, ob der Kläger vom Beklagten für die Zeit von 1993 bis zum 31. Dezember 2003 gemäß § 1 Abs. 1 i.V.m. § 3 AufnG 1982 bzw. 1997 eine Kostenerstattung für die Unterbringung von Ausländern verlangen kann, die nach bestandskräftig negativem Abschluss ihres Asylverfahrens aus bestimmten Gründen geduldet werden, ist eine solche des irrevisiblen Landesrechts. Das Bundesrecht enthält dafür keine verbindlichen Vorgaben. Hiervon ist das Berufungsgericht auch nicht ausgegangen. Es hat vielmehr die maßgeblichen landesrechtlichen Normen zunächst anhand von Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Systematik ausgelegt und ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass der Begriff „Asylbewerber“ in § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982 bzw. 1997 den vom Kläger näher umrissenen Personenkreis unanfechtbar abgelehnter Asylbewerber nicht erfasst. Die dabei angestellten Erwägungen sind ausnahmslos dem nicht revisiblen Landesrecht zuzuordnen. Bei der Auslegung nach Sinn und Zweck der aufnahmerechtlichen Regelungen hat das Berufungsgericht sodann ergänzend den vom Kläger betonten Bezug zum Asylgrundrecht und dem damit verbundenen vorläufigen Bleiberecht hergestellt. Zieht das Berufungsgericht indes eine Norm des Bundesrechts - wie hier - lediglich als Auslegungshilfe oder zur Bekräftigung heran, um den maßgeblichen Inhalt der allein einschlägigen irrevisiblen Norm zu ermitteln, wendet es damit kein Bundesrecht an (vgl. Urteile vom 30. Januar 1996 - BVerwG 1 C 9.93 - Buchholz 430.2 Kammerzugehörigkeit Nr. 7 S. 1 und vom 20. März 1996 - BVerwG 6 C 4.95 - BVerwGE 100, 346 ).
10 Die Auslegung der genannten Normen des niedersächsischen Aufnahmegesetzes durch das Berufungsgericht wäre daher in einem Revisionsverfahren nicht zu überprüfen, sondern vom Revisionsgericht bis zur Grenze der Willkür (vgl. Beschluss vom 7. Januar 2008 - BVerwG 9 B 81.07 - Buchholz 401.0 § 171 AO Nr. 1 Rn. 8) hinzunehmen. Für eine Überschreitung dieser Grenze zeigt der Kläger durchgreifende Anhaltspunkte nicht auf.
11 Bundesrechtlicher Klärungsbedarf besteht insoweit im Übrigen auch deshalb nicht, weil das Aufnahmegesetz 1997 mit Wirkung vom 1. Januar 2004 durch das gänzlich anders gefasste „Gesetz zur Aufnahme von ausländischen Flüchtlingen und zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes“ vom 11. März 2004 (Nds. GVBl 2004, 100) abgelöst worden ist und es sich deshalb um die Auslegung ausgelaufenen Rechts handelt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts haben Rechtsfragen, die ausgelaufenes Recht betreffen, trotz anhängiger Fälle regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung mehr, da die Zulassungsvorschrift des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur eine Klärung für die Zukunft herbeiführen soll (vgl. etwa Beschlüsse vom 30. März 2005 - BVerwG 6 B 3.05 - juris Rn. 5 f. und vom 13. Juli 2007 - BVerwG 3 B 16.07 - Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 9 Rn. 9, jeweils m.w.N.). Dies gilt auch bei der Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht im Rahmen der Auslegung ausgelaufenen Landesrechts (Beschluss vom 26. November 2009 - BVerwG 6 B 33.09 - juris Rn. 11).
12 Unabhängig davon bedarf die von der Beschwerde aufgeworfene bundesrechtliche Frage nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Denn in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits geklärt, dass das Grundrecht auf Asyl dem Asylbewerber ein vorläufiges Bleiberecht nur bis zum unanfechtbaren (negativen) Abschluss seines Asylverfahrens gewährleistet (BVerfG, Beschlüsse vom 2. Mai 1984 - 2 BvR 1413/83 - BVerfGE 67, 43 und vom 2. Februar 1988 - 2 BvR 702/84, 2 BvR 1106/84, 2 BvR 702 und 1106/84 -
BVerfGE 78, 7 ; Urteile vom 14. Mai 1996 - 2 BvR 1516/93 - BVerfGE 94, 166 und - 2 BvR 1507/93, 2 BvR 1508/93 - BVerfGE 94, 115 ; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1981 - BVerwG 1 C 168.79 - BVerwGE 62, 206 ). Entfällt das vorläufige Bleiberecht aber mit der unanfechtbaren Ablehnung des Asylantrags, gilt Gleiches auch für eine daraus abgeleitete staatliche Unterbringungsverpflichtung. Die von der Beschwerde angesprochenen „sicherheitspolitischen Aspekte“, die die Möglichkeit eines „besonderen Zugriffs“ auf abgelehnte Asylbewerber, deren Abschiebung nur vorübergehend ausgesetzt wird, erfordern sollen, führen zu keinem anderen Ergebnis. Inwieweit diese Erwägungen eine Fortdauer des vorläufigen Bleiberechts aus Art. 16a Abs. 1 GG über die bestandskräftige Ablehnung des Asylantrags hinaus gebieten könnten, ist weder dargelegt noch nachvollziehbar. Diesem sicherheitspolitischen Anliegen wird vielmehr auf der Ebene des einfachen Gesetzes durch die Fortgeltung der Zuweisungsentscheidung für die Zeit der aufenthaltsrechtlichen Abwicklung (Urteil vom 31. März 1992 - BVerwG 9 C 155.90 - a.a.O. S. 9 f. zu § 22 AsylVfG a.F., vgl. jetzt § 50 AsylVfG) Rechnung getragen, welche ersichtlich keine Konkretisierung des Asylgrundrechts darstellt.
13 b) Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass auch die von der Beschwerde weiter aufgeworfene Frage, in welchen Fällen eine „asylverfahrensabhängige Duldung“ im Sinne der Rechtsauffassung der Beschwerde vorliegt (Beschwerdebegründung S. 15), nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigt. Diese Rechtsfrage knüpft an die Prämisse an, dass Art. 16a GG eine staatliche Unterbringungspflicht auch für bestimmte unanfechtbar abgelehnte Asylbewerber begründet. Das trifft nach den obigen Ausführungen aber nicht zu.
14 3. Das Vorbringen der Beschwerde zur Behandlung des Hilfsantrags (betreffend einen Aufwendungsersatz wegen Geschäftsführung ohne Auftrag oder einen öffentlichrechtlichen Erstattungsanspruch) rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision wegen Divergenz oder grundsätzlicher Bedeutung.
15 a) Nach Auffassung der Beschwerde beruhen auch die Ausführungen des Berufungsurteils zum Hilfsantrag auf einer Abweichung von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 1990 und vom 24. Februar 1993 (jeweils a.a.O.). Danach gehöre die Unterbringung von Asylbewerbern wegen ihres unmittelbaren Bezugs zum Asylgrundrecht nämlich nicht zu den von der Gemeinde zu erledigenden Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG, sondern obliege dem Bund und den Ländern. Im Beschluss vom 30. Mai 1990 habe das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass die Unterbringung Teil der Aufgaben des Staates bleibe, soweit nicht Landesgesetze die Unterbringung den Gemeinden verpflichtend auferlegten. Insoweit habe es die Entscheidung der Vorinstanz bestätigt, wonach sich die Zuständigkeit zur Unterbringung von Asylbewerbern auch nicht aus sozialhilferechtlichen Vorschriften ableiten lasse. Dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung widerspreche es, wenn das Berufungsgericht sich durch Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil der dort vertretenen Auffassung anschließe, wonach sich aus der Durchführung des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) bzw. aus dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) ergebe, dass der Kläger eine eigene Aufgabe erfüllt habe.
16 Mit diesem Vorbringen ist eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht dargetan. Der Rechtssatz im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 1990 a.a.O. S. 20, nach dem die aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG (a.F.) i.V.m. Art. 83 und 84 Abs. 1 GG während des Laufs eines Asylverfahrens abzuleitende Unterbringungspflicht dem Staat obliegt, soweit nicht Landesgesetze die Unterbringung den Gemeinden verpflichtend auferlegen, bezieht sich nicht auf unanfechtbar abgelehnte Asylbewerber. Schon deshalb konnte sich das Berufungsurteil, das sich ausweislich des Klageantrags allein mit diesem Personenkreis zu befassen hatte, hierzu nicht in Widerspruch setzen. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen Rechtssatz im Beschluss vom 24. Februar 1993 auch nicht in entscheidungstragender Weise auf einen wie auch immer zu definierenden Teil des Personenkreises bestandskräftig abgelehnter Asylbewerber erweitert (s.o. Rn. 5).
17 b) Die Revision ist schließlich nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zuzulassen, ob „die Übertragung der Aufgabe ‚Durchführung des AsylbLG’ durch den Landesgesetzgeber auch zur Aufgabenübertragung in Bezug auf die staatliche Unterbringungsverpflichtung aus Art. 16a GG“ führt. Sie würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen, weil Art. 16a Abs. 1 GG für die hier nur in Rede stehenden Fälle unanfechtbar abgelehnter Asylbewerber eine staatliche Unterbringungspflicht nach den obigen Ausführungen offensichtlich nicht begründet.
18 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
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