BVerwG 1 B 132.17 VG Köln - 05.11.2015 - AZ: VG 7 K 5436/13 OVG Münster - 23.06.2017 - AZ: OVG 11 A 3043/15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. Februar 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rudolph
und Dr. Wittkopp
beschlossen:
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. Juni 2017 wird zurückgewiesen. Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
2 Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, wenn sich die aufgeworfene Frage im Revisionsverfahren nicht stellen würde, wenn sie bereits geklärt ist bzw. aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann oder wenn sie einer abstrakten Klärung nicht zugänglich ist (BVerwG, Beschlüsse vom 1. April 2014 - 1 B 1.14 - AuAS 2014, 110 und vom 10. März 2015 - 1 B 7.15 - juris).
3 Die Beschwerde hält für klärungsbedürftig,
"ob vor dem 01.01.2005 im Wege des Aufnahmeverfahrens als Ehegatten/Abkömmlinge i.S.d. § 7 Abs. 2 BVFG nach Deutschland übergesiedelte Antragsteller, die ursprünglich einen Antrag auf Aufnahme als Spätaussiedler gestellt hatten, über den nicht förmlich entschieden wurde, und die sich im Feststellungsverfahren darauf beschränkt haben, den Ehegatten-/Abkömmlingsstatus geltend zu machen, der ihnen durch Ausstellung einer Bescheinigung nach § 15 Abs. 2 BVFG antragsgemäß zugesprochen wurde, danach noch zeitlich unbegrenzt bis zum Tod durch Stellung eines entsprechenden Feststellungsantrags geltend machen können, sie hätten mit der Aufnahme in Deutschland den Spätaussiedlerstatus i.S.d. § 4 Abs. 1 BVFG erworben und ihnen bei Vorliegen der Voraussetzungen einen Bescheinigung nach § 15 Abs. 1 BVFG auszustellen ist,
oder
ob dieser Personenkreis den Feststellungsantrag nach § 15 Abs. 1 BVFG in der bis zum 01.01.2005 geltenden Fassung - auch und insbesondere unter Berücksichtigung der Neufassung des § 15 Abs. 1 S. 1 BVFG zum 01.01.2005 - zeitnah zur Übersiedlung hätten stellen müssen mit der Folge, dass wegen der verspäteten Antragstellung die Statusfeststellung und die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 15 Abs. 1 BVFG unabhängig davon, ob der Spätaussiedlerstatus kraft Gesetzes entstanden ist oder nicht, abzulehnen ist",
und macht geltend, diese Frage stelle sich in einer Vielzahl von Verfahren, in denen vor dem 1. Januar 2005 als Ehegatten/Abkömmlinge im Wege des Aufnahmeverfahrens übergesiedelte Personen mit großem zeitlichen Abstand nach der Ausreise die Erteilung einer Spätaussiedlerbescheinigung nach § 15 Abs. 1 BVFG beantragt hätten.
4 Mit diesem und dem weiteren Vorbringen wird eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargelegt. Die Beschwerde zeigt keinen Klärungsbedarf auf; vielmehr lässt sich die aufgeworfene Frage, soweit sie entscheidungserheblich und einer abstrakten Klärung zugänglich ist, aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne des angefochtenen Urteils beantworten.
5 Entgegen der Auffassung der Beschwerde lässt sich ein generelles Erfordernis zeitnaher Geltendmachung des Spätaussiedlerstatus in der in der Fragestellung beschriebenen Fallgestaltung dem Gesetz nicht entnehmen. Eine solche Voraussetzung ergibt sich aus § 15 Abs. 1 Satz 1 BVFG weder in der vor dem 1. Januar 2005 noch in der seither geltenden Fassung (vgl. unten 1.). Ein Erfordernis zeitnaher Antragstellung lässt sich in den von der Fragestellung erfassten Fällen auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Härtefall-Aufnahmeantrag (§ 27 Abs. 1 Satz 2 BVFG) herleiten (vgl. unten 2.). Unter welchen Voraussetzungen die Geltendmachung eines Rechts als verwirkt anzusehen ist, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schließlich geklärt. Allein der Umstand, dass ein Antragsteller nach Einreise im Wege des Aufnahmeverfahrens nur eine Bescheinigung als Abkömmling/Ehegatte gemäß § 15 Abs. 2 BVFG beantragt hatte und bis zur Geltendmachung eines Spätaussiedlerstatus seither viele Jahre hat verstreichen lassen, rechtfertigt danach noch nicht die Annahme einer Verwirkung (vgl. unten 3.).
6 1. Der Anspruch auf Erteilung einer Spätaussiedlerbescheinigung richtet sich im Grundsatz nach § 15 Abs. 1 BVFG. Danach stellt das Bundesverwaltungsamt Spätaussiedlern zum Nachweis ihrer Spätaussiedlereigenschaft eine Bescheinigung aus. Eine solche Bescheinigung steht nach § 15 Abs. 1 BVFG nur demjenigen zu, der in dem für die Ausstellung der Bescheinigung maßgeblichen Zeitpunkt die Spätaussiedlereigenschaft besitzt, d.h. Spätaussiedler im Sinne von § 4 BVFG ist (BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2015 - 1 C 29.14 - BVerwGE 152, 283 ). Bescheinigungsanträge von Personen, die im Wege der Einbeziehung in einen fremden Aufnahmebescheid in das Bundesgebiet eingereist sind, sind zudem an die - hier nicht problematischen - Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 2 BVFG gebunden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 1 C 21.16 - juris). Für die Beurteilung des klägerischen Begehrens ist dabei im Ausgangspunkt die Rechtslage maßgeblich, die im Zeitpunkt der Entscheidung des Berufungsgerichts bestanden hat, mithin das Bundesvertriebenengesetz in der Fassung, die es durch das Gesetz zur Änderung des Häftlingshilfegesetzes und zur Bereinigung des Bundesvertriebenengesetzes vom 7. November 2015 (BGBl. I S. 1922) gefunden hat.
7 Die Beschwerde ist der Auffassung, aus der zum 1. Januar 2005 erfolgten Neufassung des § 15 Abs. 1 BVFG dahin, dass die Spätaussiedlerbescheinigung nunmehr von Amts wegen (und nicht mehr wie zuvor auf Antrag) ausgestellt wird, ergebe sich (jedenfalls) für den in der Fragestellung benannten Personenkreis ein Erfordernis zeitnaher Geltendmachung des Spätaussiedlerstatus nach der Einreise. Es bedarf keines Revisionsverfahrens um festzustellen, dass dieser Auffassung mangels hinreichender Anknüpfung im Gesetz nicht zu folgen ist. § 15 Abs. 1 BVFG enthält oder enthielt keine Frist für die Antragstellung; eine solche ergibt sich auch nicht aus dem Regelungszusammenhang oder den Beweisproblemen bei erst lange Zeit nach der Übersiedlung gestellten Anträgen.
8 Ohne Erfolg verweist die Beschwerde in diesem Zusammenhang auf die Entwurfsbegründung zum Zuwanderungsgesetz. Aus dieser wird deutlich, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung u.a. die "Beseitigung der zeitlich nicht befristeten Einleitung des Bescheinigungsverfahrens auf Antrag derjenigen, die die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 15 Abs. 1 oder 2 begehren" bezweckte. Die Bescheinigung nach § 15 BVFG soll daher "von Amts wegen ausgestellt und das Verfahren unmittelbar mit der Registrierung in den Erstaufnahmeeinrichtungen des Bundes von Amts wegen eingeleitet und zügig abgeschlossen werden, um möglichst rasch abschließend über den Status zu entscheiden und Rückforderungen von Integrationsleistungen möglichst zu vermeiden" (BT-Drs. 15/420 S. 118).
9 Diese Motivlage lässt zunächst erkennen, dass die Spätaussiedlerbescheinigung auch nach der Auffassung des Gesetzgebers unter der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Rechtslage zeitlich unbefristet beantragt werden konnte. Im Übrigen ergibt sich daraus lediglich, dass der Gesetzgeber diesen "Zustand" aus den in der Begründung näher ausgeführten Gründen für unbefriedigend hielt und ändern wollte. Diese Änderung sollte indessen (allein) durch die Vorgabe bewirkt werden, dass das Bescheinigungsverfahren fortan unmittelbar nach Einreise durch das Bundesverwaltungsamt von Amts wegen einzuleiten ist. Dass in Fällen, in denen das Bundesverwaltungsamt entgegen dieser Vorgabe ein Bescheinigungsverfahren nicht von Amts wegen eingeleitet hat, das Begehren auf Ausstellung einer Bescheinigung fristgebunden wäre bzw. "zeitnah" geltend gemacht werden müsste, lässt sich dem Gesetz hingegen nicht entnehmen. Im Übrigen ist das Vorbringen der Beschwerde bereits widersprüchlich, soweit sie einerseits meint, das Berufungsurteil beruhe auf einer "Nichtanwendung" der Neufassung des § 15 Abs. 1 BVFG, andererseits aber ausführt, die durch diese Neufassung begründete Pflicht des Bundesverwaltungsamtes zur amtswegigen Einleitung des Bescheinigungsverfahrens erstrecke sich auf vor dem 1. Januar 2005 eingereiste Personen noch nicht. Der Sache nach möchte die Beklagte in diesen Übergangsfällen die Pflicht des Bundesverwaltungsamtes, von Amts wegen ein Bescheinigungsverfahren einzuleiten, durch eine Verpflichtung des Betroffenen zu einer zeitnahen Antragstellung ersetzt wissen. Dies ist zwar nachvollziehbar, mit den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aber nicht zu erreichen. Danach kommt Motiven und Absichten des Gesetzgebers nur insoweit Bedeutung zu, als es dafür zumindest irgendeinen Anhalt im Gesetzestext gibt; zu einer die Wortlautgrenze überschreitenden Auslegung können sie nicht führen. Rechtsfortbildung überschreitet die zulässigen Grenzen, wenn sie ohne ausreichende Rückbindung an gesetzliche Aussagen neue Regelungen schafft (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 10. August 2016 - 1 B 83.16 - juris Rn. 7 m.w.N.).
10 2. Ein Erfordernis zeitnaher Antragstellung lässt sich in den von der Fragestellung erfassten Fällen auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Härtefall-Aufnahmeantrag (§ 27 Abs. 1 Satz 2 BVFG) herleiten. Danach muss der Antrag auf Aufnahme als Spätaussiedler im Bundesgebiet auch in den von § 27 Abs. 2 Satz 1 BVFG erfassten Härtefällen in zeitlichem Zusammenhang mit der Ausreise gestellt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 - 5 C 23.11 - BVerwGE 145, 248 und vom 6. November 2014 - 1 C 12.14 - Buchholz 412.3 § 27 BVFG Nr. 19; Beschlüsse vom 4. März 2016 - 1 B 31.16 - juris und vom 23. März 2016 - 1 B 29.16 - juris). Für eine solche Voraussetzung sprachen nicht allein die Entstehungsgeschichte des § 27 Abs. 2 Satz 1 BVFG (a.F.), der Zweck des Aufnahmeverfahrens und weitere teleologische Argumente, wie etwa die Überlegung, dass eine zweifelsfreie behördliche Überprüfung der bei Wohnsitznahme vorhandenen Beherrschung der deutschen Sprache mit zunehmendem Zeitablauf seit der Einreise immer schwieriger wird. Vielmehr gab es dafür in §§ 26, 27 BVFG auch einen hinreichenden Anhalt im Gesetz. Diese Vorschriften boten vor allem mit der Formulierung "Personen, die die Aussiedlungsgebiete als Spätaussiedler verlassen wollen" (§ 26 BVFG), eine textliche Grundlage für die Entscheidung des Gerichts, in dem bereits beim Verlassen der Aussiedlungsgebiete vorausgesetzten und zu betätigenden "Spätaussiedlerwillen" ein eigenständiges verfahrensrechtliches Erfordernis für den Erhalt eines Aufnahmebescheides zu sehen (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 5 C 23.11 - BVerwGE 145, 248 Rn. 14). An einem solchen Anknüpfungspunkt im Wortlaut des Gesetzes fehlt es in den im Bescheinigungsverfahren allein maßgeblichen Regelungen § 15 Abs. 1 und 2 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 BVFG. § 4 Abs. 1 BVFG verlangt für die Entstehung der Spätaussiedlereigenschaft neben der deutschen Volkszugehörigkeit und der Erfüllung bestimmter Stichtagsvoraussetzungen lediglich ein Verlassen der Aussiedlungsgebiete "im Wege des Aufnahmeverfahrens". Dafür reicht es aus, wenn der Betroffene als Familienangehöriger in den Aufnahmebescheid einer Bezugsperson einbezogen war. Ein Erfordernis, den Willen, als deutscher Volkszugehöriger Aufnahme zu finden, nach einer derartigen Einreise zeitnah betätigen zu müssen, lässt sich dieser Vorschrift nicht entnehmen und wurde ihr bisher auch in der Praxis nicht entnommen (vgl. die oben wiedergegebene Begründung zum Entwurf des Zuwanderungsgesetzes BT-Drs. 15/420 S. 118).
11 Hinzu kommt, dass alle von der Fragestellung erfassten Personen ihren Spätaussiedlerwillen bereits vor der Einreise betätigt haben, in dem sie einen - nicht beschiedenen - Antrag auf Aufnahme als Spätaussiedler gestellt haben. Nur unter dieser Voraussetzung kommt ein erfolgreicher "Höherstufungsantrag" nach der Einreise überhaupt in Betracht (§ 15 Abs. 2 Satz 2 BVFG; zur Anwendbarkeit auch auf Einreisen vor dem 1. Januar 2005 vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 1 C 21.16 - juris). Eine Lage, bei der ein etwa fortbestehender Spätaussiedlerwille erneut erkennbar zu betätigen ist, hat der Senat auch in seiner Rechtsprechung zum Härtefallaufnahmeverfahren nur angenommen, wenn ein Aufnahmeantrag - anders als hier - vor der Übersiedlung bestandskräftig abgelehnt worden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 2016 - 1 B 31.16 - juris Rn. 6). Die ausdrückliche Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 2 BVFG zu bestimmten Fallgruppen eines "Höherstufungsantrages" schließt auch eine Regelungslücke aus, deren Schließung durch Rückgriff auf die Rechtsprechung zum Härtefallaufnahmeantrag oder eine gesetzesfreie Befristung des Antragsrechts erwogen werden könnte.
12 Der Senat verkennt nicht, dass aufgrund der von der Beschwerde angeführten praktischen Schwierigkeiten bei der Bearbeitung nicht zeitnah gestellter "Höherstufungsanträge" sowie der Aufhebung des § 100a BVFG durch den Gesetzgeber für die zahlreichen Altfälle ein besonderes Bedürfnis nach einer Befristung der "Höherstufungsmöglichkeit" im Bescheinigungsverfahren bestehen mag. Diesem kann angesichts der dargestellten Rechtslage aber nur der Gesetzgeber Rechnung tragen.
13 3. Ist damit eine generelle Befristung der Antragstellung nach § 15 Abs. 1 BVFG derzeit rechtlich nicht vorgesehen, kann sich eine zeitliche Grenze im Einzelfall lediglich aus den Grundsätzen der Verwirkung ergeben. Auch unter diesem Aspekt zeigt die Beschwerde, die sich darauf allenfalls sinngemäß beruft, keinen revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf auf.
14 4. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
15 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
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