BVerwG 1 C 2.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. März 2003
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. M a l l m a n n , H u n d und R i c h t e r ,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht B e c k sowie
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D ö r i g
beschlossen:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Es wird gemäß Art. 234 Abs. 1 und 3 EG eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu folgenden Fragen eingeholt:
1. Sind Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich und Abs. 2 des Beschlusses Nr. 1/80 vom 19. September 1980 des durch das Assoziationsabkommen zwischen der EWG und der Türkei geschaffenen Assoziationsrats (ARB 1/80) dahin auszulegen, dass ein türkischer Arbeitnehmer, der seit 1977 länger als 15 Jahre bei wechselnden Arbeitgebern in der dem regulären Arbeitsmarkt zuzurechnenden Seeschifffahrt eines Mitgliedstaates ohne Erfordernis einer Arbeitserlaubnis ordnungsgemäß beschäftigt war und in dieser Zeit die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 erreicht hat, Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hat, wenn seine Beschäftigung in der Seeschifffahrt - neben mehrfachen Unterbrechungen wegen Krankheit und von der zuständigen Behörde festgestellter unverschuldeter Arbeitslosigkeit - in der Zeit zwischen zwei Beschäftigungsverhältnissen 17-mal von einem bis zu siebzig Tagen (insgesamt ca. 13 Monate) unterbrochen war und der türkische Arbeitnehmer die längeren Unterbrechungszeiten nach seinen Angaben bei seiner Familie in der Türkei verbracht hat, ohne dass insoweit unverschuldete Arbeitslosigkeit festgestellt worden ist? Kommt es insoweit darauf an, ob derartige Unterbrechungen berufstypisch (hier: seefahrtstypisch) sind?
2. Setzt ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 voraus, dass der türkische Arbeitnehmer die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 zweiter Spiegelstrich ARB 1/80 zuvor erfüllt hat? Kommt es insoweit darauf an, ob ein Wechsel des Arbeitgebers vor Ablauf von drei Jahren berufstypisch (hier: seefahrtstypisch) ist?
I
Der 1952 geborene Kläger, ein türkischer Staatsangehöriger, war ab August 1977 als Seemann auf verschiedenen deutschen Seeschiffen bei wechselnden Arbeitgebern tätig und erhielt dafür - zuletzt bis zum 9. September 1993 - jeweils befristete Aufenthaltserlaubnisse, deren Gültigkeit auf die Erwerbstätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt beschränkt war. Seine Tätigkeit weist neben Unterbrechungen wegen Krankheit und unverschuldeter, behördlich registrierter Arbeitslosigkeit jeweils in der Zeit zwischen zwei Beschäftigungsverhältnissen siebzehn Unterbrechungen zwischen einem Tag und siebzig Tagen (in ca. fünfzehn Jahren etwa dreizehn Monate) auf, die von dem Kläger verallgemeinernd als Zeiten "unbezahlten Urlaubs" bezeichnet werden. Nach seinen Angaben hat der Kläger die längeren Unterbrechungszeiten ab etwa drei Wochen dazu genutzt, seine Familie in der Türkei zu besuchen, während er die kürzeren Unterbrechungszeiten in Deutschland verbracht hat, um auf die - zum Teil verspätete - Ankunft eines Schiffes und den Beginn eines bereits vereinbarten neuen Beschäftigungsverhältnisses zu warten. Seine Beschäftigungszeiten stellen sich im Einzelnen wie folgt dar, wobei die als Arbeitszeit gekennzeichneten Zeiträume den Jahresurlaub einschließen:
31.08.1977 - 20.11 .1977 Arbeitszeit
21.11.1977 - 27.11 .1977 unbezahlter Urlaub
28.11.1977 - 10.02 .1978 Arbeitszeit
11.02.1978 - 23.02 .1978 krank
24.02.1978 - 06.03 .1978 unbezahlter Urlaub
07.03.1978 - 12.09 .1978 Arbeitszeit
13.09.1978 - 16.11 .1978 unbezahlter Urlaub
17.11.1978 - 14.06 .1979 Arbeitszeit
15.06.1979 - 15.08 .1979 unbezahlter Urlaub
16.08.1979 - 21.06 .1980 Arbeitszeit
19.06.1980 - 06.07 .1980 krank
07.07.1980 - 26.07 .1980 unbezahlter Urlaub
27.07.1980 - 09.11 .1981 Arbeitszeit
10.11.1981 - 03.12 .1981 unbezahlter Urlaub
04.12.1981 - 13.04 .1982 Arbeitszeit
14.04.1982 - 22.06 .1982 unbezahlter Urlaub
23.06.1982 - 06.08 .1982 arbeitslos
07.08.1982 - 27.10 .1983 Arbeitszeit
28.10.1983 - 01.11 .1983 unbezahlter Urlaub
02.11.1983 - 18.05 .1984 Arbeitszeit
19.05.1984 - 12.06 .1984 unbezahlter Urlaub
13.06.1984 - 14.07 .1984 arbeitslos
15.07.1984 unbezahlter Urlaub
16.07.1984 - 23.07 .1985 Arbeitszeit
13.06.1985 - 31.07 .1986 krank
01.08.1986 - 20.10 .1986 arbeitslos
21.10.1986 - 22.02 .1987 Arbeitszeit
16.02.1987 - 31.03 .1987 krank
01.04.1987 - 06.04 .1987 unbezahlter Urlaub
07.04.1987 - 20.06 .1988 arbeitslos
21.06.1988 - 17.08 .1988 unbezahlter Urlaub
18.08.1988 - 21.11 .1988 arbeitslos
22.11.1988 - 14.03 .1989 Arbeitszeit
15.03.1989 - 13.04 .1989 unbezahlter Urlaub
14.04.1989 - 24.06 .1989 Arbeitszeit
25.06.1989 - 02.07 .1989 unbezahlter Urlaub
03.07.1989 - 23.09 .1989 Arbeitszeit
24.09.1989 - 01.01 .1990 krank
02.01.1990 - 31.01 .1990 Arbeitszeit
01.02.1990 - 06.02 .1990 unbezahlter Urlaub
07.02.1990 - 26.02 .1991 Arbeitszeit
27.02.1991 - 02.04 .1991 krank
03.04.1991 - 30.11 .1991 arbeitslos
01.12.1991 unbezahlter Urlaub
02.12.1991 - 13.01 .1992 arbeitslos
14.01.1992 - 14.02 .1992 unbezahlter Urlaub
15.02.1992 - 10.09 .1992 Arbeitszeit
11.09.1992 - 18.01 .1993 krank
Seit dem 18. Januar 1993 ist der Kläger aus gesundheitlichen Gründen seedienstuntauglich, nicht jedoch generell erwerbsunfähig.
1992 beantragte der Kläger die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ohne Beschränkung auf eine Erwerbstätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt, um einer unselbständigen Beschäftigung an Land nachgehen zu können. Die Beklagte lehnte den Antrag ab. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte unter Hinweis auf Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG/Türkei über die Entwicklung der Assoziation - ARB 1/80 - zur Erteilung der vom Kläger beantragten Aufenthaltserlaubnis. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt: Der Kläger könne sich nicht auf Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 berufen, da er die dort geforderte vierjährige ununterbrochene Beschäftigung nicht vorweisen könne. Die Zeiten "unbezahlter Urlaube" fielen nicht unter Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80, sondern führten zum Verlust zuvor erworbener Ansprüche. Die fraglichen Zeiträume könnten weder als Urlaub noch als unverschuldete Arbeitslosigkeit im Sinne des Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 beurteilt werden. Dem seemannstypischen Bedarf nach Erholungsurlaub werde durch die im deutschen Seemannsgesetz getroffenen Schutzregelungen hinreichend Rechnung getragen, so dass es keiner Anerkennung von "Urlaubszeiten ohne Bezüge" im Rahmen von Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 bedürfe. Auch als Zeiten "verdeckter" Arbeitslosigkeit ohne behördliche Registrierung könnten die Unterbrechungen nicht als anspruchsunschädlich gemäß Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 gewertet werden, weil die im ARB 1/80 festgelegten Fristen für die tatsächliche Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt sonst unterlaufen werden könnten.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner vom Senat zugelassenen Revision, mit der er insbesondere die Verletzung von Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 rügt. Das Oberverwaltungsgericht habe den Besonderheiten der Seeschifffahrt nicht Rechnung getragen. Im Gegensatz zu Arbeitsverhältnissen an Land seien Heuerverhältnisse regelmäßig befristet. Ein Seemann könne deshalb nicht ununterbrochen tätig sein. Selbstverständlich könne sich ein Seemann in den Wartezeiten arbeitslos melden. Dies habe er, der Kläger, mehrfach getan. Sei aber einem Seemann ein neues Beschäftigungsverhältnis auf einem Schiff, das erst später in Deutschland ankomme, in Aussicht gestellt worden, sei es wenig sinnvoll, sich arbeitslos zu melden. Dann sei es zumindest verständlich und jedenfalls seefahrtstypisch, derartige Beschäftigungslücken zu einem Heimaturlaub zu nutzen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2000 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Dezember 1996 zurückzuweisen.
Die Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht treten der Revision des Klägers entgegen.
Der Kläger hält sich nach wie vor in Deutschland auf; das Berufungsgericht hat ihm vorläufigen Rechtsschutz gegenüber der Ablehnung seines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gewährt.
II
Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger nach nationalem Recht, insbesondere nach § 10 des Ausländergesetzes vom 9. Juli 1990 (BGBl I S. 1354, mit nachfolgenden, hier nicht interessierenden Änderungen) - AuslG - i.V.m. der Arbeitsaufenthaltsverordnung vom 18. Dezember 1990 (BGBl I S. 2994, gleichfalls mit nachfolgenden, hier nicht interessierenden Änderungen) - AAV - keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Aufenthaltserlaubnis hat. Er kann allenfalls aufgrund der Übergangsvorschrift des § 11 Abs. 4 AAV i.V.m. den §§ 7 und 15 AuslG oder gemäß Art. 13 ARB 1/80 (nach der damaligen Praxis der Härtefallregelung gemäß der "Weisung Nr. 2/86" der Beklagten) beanspruchen, dass über seinen Antrag
nach pflichtgemäßem Ermessen entschieden wird. Dies bedarf indessen derzeit keiner abschließenden Entscheidung.
Der Senat kann daher auf die Revision des Klägers nur dann die beantragte Verpflichtung der Beklagten aussprechen, wenn der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 hat. Nach dieser Bestimmung hat ein türkischer Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates angehört, in diesem Mitgliedstaat nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.
Keiner weiteren Erörterung bedarf, dass der Kläger während seiner Beschäftigung in der deutschen Seeschifffahrt dem regulären deutschen Arbeitsmarkt angehört hat und dort ordnungsgemäß im Sinne des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 beschäftigt gewesen ist. Ihm ist durchgehend der Aufenthalt für eine derartige Beschäftigung erlaubt worden. Einer Arbeitserlaubnis bedurfte es für diese Tätigkeit nicht. Ebenfalls keiner weiteren Erörterung bedarf, dass der Kläger die erste der drei Stufen des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 erreicht hat (erster Spiegelstrich). Denn er war mehrfach jeweils länger als ein Jahr zusammenhängend bei einem Arbeitgeber beschäftigt. Aus Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 lässt sich indessen kein Anspruch auf die vom Kläger begehrte Aufenthaltserlaubnis für eine Beschäftigung an Land herleiten, da diese Bestimmung nur einen Anspruch auf Beschäftigung bei dem gleichen Arbeitgeber vermittelt und nicht festgestellt ist, dass der bisherige Arbeitgeber den Kläger an Land beschäftigen könnte.
Ein möglicher Anspruch aus Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 ist auch nicht durch die zwischenzeitliche Entwicklung entfallen. Denn es kann nicht davon ausgegangen werden,
dass der Kläger nach Beendigung seiner Tätigkeit in der Seeschifffahrt endgültig aus dem regulären deutschen Arbeitsmarkt ausgeschieden ist. Das Berufungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Kläger etwa aus gesundheitlichen Gründen für die angestrebte Beschäftigung an Land auf dem deutschen Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung steht. Dass der Kläger seit Januar 1993 keiner Erwerbstätigkeit mehr nachgegangen ist, liegt zumindest auch an seinem derzeitigen aufenthaltsrechtlichen Status und kann ihm nicht entgegengehalten werden.
Näherer Klärung bedarf, ob der Kläger vier Jahre lang als dem regulären deutschen Arbeitsmarkt angehörender Arbeitnehmer ordnungsgemäß beschäftigt war. Insoweit stellt sich namentlich die Frage, welche rechtlichen Konsequenzen sich aus den vom Kläger als "unbezahlter Urlaub" bezeichneten 17 Unterbrechungszeiten ergeben, während derer der Kläger einerseits nicht krank oder arbeitslos gemeldet war und andererseits kein Beschäftigungsverhältnis bestand (unten 1.). Darüber hinaus ist klärungsbedürftig, ob ein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 die vorherige Erfüllung der Voraussetzungen des zweiten Spiegelstrichs dieser Bestimmung erfordert (unten 2.). Deshalb ist das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften einzuholen.
1. Die von der zuständigen Behörde festgestellten Zeiten unverschuldeter Arbeitslosigkeit des Klägers im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 dürften - vorbehaltlich der Erwägungen zu unten 2. - entgegen der von dem Vertreter des Bundesinteresses vertretenen Auffassung nicht die Berücksichtigung der zuvor nach Erreichen der ersten Verfestigungsstufe durchlaufenen Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung ausschließen. Anderenfalls würde selbst eine sehr kurze Zeit der Arbeitslosigkeit zum Erlöschen einer derartigen Position führen, was nicht
dem nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften bei der Auslegung des ARB 1/80 zu berücksichtigenden Grundsatz der praktischen Wirksamkeit dieses Beschlusses entsprechen dürfte, der eine möglichst weitgehende Annäherung der türkischen Arbeitnehmer an die Stellung freizügigkeitsberechtigter EG-Arbeitnehmer bezweckt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Juni 1995, Rs. C-434/93 - Bozkurt - Slg. 1995 I-1475 Rn. 20). Der Umstand, dass Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 auf "erworbene Ansprüche" abstellt, dürfte dem nicht entgegenstehen.
Hingegen bestehen Zweifel, ob die vom Kläger als "unbezahlter Urlaub" bezeichneten Unterbrechungszeiten den zuvor nach Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 erworbenen Anspruch des Klägers im Sinne des Abs. 2 Satz 2 dieser Vorschrift unberührt gelassen haben und auch dem Erwerb eines Anspruchs nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 nicht entgegenstehen. Diese beschäftigungslosen Zeiten, die nach den maßgeblichen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts nicht als Urlaub zu qualifizieren sind (vgl. Berufungsurteil S. 19 f.), stellen weder Zeiten im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 1 ARB 1/80 noch längere Krankheitszeiten oder Zeiten unverschuldeter behördlich registrierter Arbeitslosigkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 dar.
a) Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat sich bisher zu derartigen Unterbrechungen nicht ausdrücklich geäußert. Aus Wortlaut und Zweck des Art. 6 ARB 1/80 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob solche Unterbrechungen anspruchsschädlich sind. Der Senat ist in seiner bisherigen Rechtsprechung zwar davon ausgegangen, dass die Aufzählung von anspruchsunschädlichen Beschäftigungsunterbrechungen in Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 abschließenden Charakter hat (vgl. etwa Urteil vom 27. Juni 1995 - BVerwG 1 C 5.94 - BVerwGE 99, 28 <33, 34>;
Beschluss vom 12. November 1996 - BVerwG 1 B 195.96 - Buchholz 402.240 § 6 AuslG 1990 Nr. 9 S. 54 ; Urteil vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 3.95 - Buchholz, a.a.O., Nr. 10 S. 56 ). Legte man diese Ansicht zugrunde, so käme man mit dem Oberverwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass dem Kläger kein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 zusteht. Angesichts der seitherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften erscheint es aber fraglich, ob an dieser Auffassung festgehalten werden kann. So hat der Gerichtshof in der Sache Nazli eine Beschäftigungsunterbrechung von mehr als einem Jahr aufgrund von Untersuchungshaft als unschädlich für die nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 erworbenen Rechte angesehen (Urteil vom 10. Februar 2000, Rs. C-340/97, Slg. 2000 I-957; vgl. auch Generalanwalt Mischo, Schlussanträge vom 8. Juli 1999, Rs. C-340/97, - Nazli - Rz. 27 und 31). Der Europäische Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang darauf abgestellt, ob ein türkischer Arbeitnehmer seine Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates nur vorübergehend unterbrochen hat oder ob er den Arbeitsmarkt endgültig verlassen hat. Für eine vorübergehende Unterbrechung spricht es, wenn der Arbeitnehmer innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach der Unterbrechung wieder eine Beschäftigung gefunden hat. Eine vergleichbare Tendenz ist der neueren Rechtsprechung des EuGH zu Art. 7 ARB 1/80 zu entnehmen. Zum Merkmal des dreijährigen ordnungsgemäßen Wohnsitzes in einem Mitgliedstaat heißt es dort, das Erfordernis eines grundsätzlich ununterbrochenen Wohnsitzes bedeute nicht, dass sich der Betroffene nicht aus berechtigten Gründen für einen angemessenen Zeitraum von diesem Wohnsitz entfernen dürfte; erst recht habe dies für einen weniger als sechsmonatigen Aufenthalt des Betroffenen in seinem Heimatland zu gelten, wenn dieser Aufenthalt nicht von seinem Willen abhängig war (Urteil vom 17. April 1997, Rs. C-351/95, - Kadiman - Slg. 1997 I-2133). Auch das Bundesministerium des Innern hat dieser Entwicklung Rechnung getragen und in seinen Allgemeinen Anwendungshinweisen zum ARB 1/80 (AAH-ARB 1/80 Fassung 2002) vom 2. Mai 2002 - InfAuslR 2002, 349 - sowohl die Ableistung des Wehrdienstes in der Türkei (mit anschließender Wiedereinreisefrist bis zu drei Monaten) als auch die Inanspruchnahme von Erziehungsurlaub als anspruchsunschädlich behandelt (2.2.4, 2.7.1, 2.7.5 AAH-ARB 1/80; zur Untersuchungshaft 2.6.6 AAH-ARB 1/80).
Auch im Falle des Klägers könnte es dementsprechend darauf ankommen, dass er seine Beschäftigung in der deutschen Seeschifffahrt jeweils nur vorübergehend unterbrochen und den deutschen Arbeitsmarkt zu keinem Zeitpunkt endgültig verlassen hat (vgl. dazu auch 2.2.4 AAH-ARB 1/80). So ist er nach den Feststellungen des Berufungsgerichts im Anschluss an seine "unbezahlten Urlaube" ganz überwiegend jeweils problemlos und umgehend neue Beschäftigungsverhältnisse eingegangen.
b) Sollte die Frage 1. zu verneinen sein und einem türkischen Arbeitnehmer wegen derartiger Unterbrechungszeiten grundsätzlich kein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 zustehen, bedarf es der Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, ob trotz der prinzipiellen Anspruchsschädlichkeit derartiger Unterbrechungen Ausnahmen anzuerkennen sind, wenn die Unterbrechungen berufstypisch (hier: seefahrtstypisch) sind. Eine unselbständige, untergeordnete Seemannstätigkeit wie die des Klägers ist rechtlich durch die Arbeitserlaubnisfreiheit der Tätigkeit gekennzeichnet. Nähere Feststellungen zur praktischen Ausgestaltung der Berufstätigkeit von Seeleuten hat das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Einiges spricht indessen dafür, dass es sich regelmäßig um zeitlich befristete Heuerverhältnisse bei wechselnden Arbeitgebern handeln dürfte. Geht man hiervon aus, so unterscheidet sich die Seemannstätigkeit typischerweise von einer unselbständigen Erwerbstätigkeit an Land, die regelmäßig
durch unbefristete Arbeitsverträge und eine längere Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber gekennzeichnet ist. Es kommt hinzu, dass sich für einen Seemann - wie der Kläger geltend macht - anders als bei einer Erwerbstätigkeit an Land Warte- bzw. Unterbrechungszeiten durch die verspätete Ankunft eines Schiffes ergeben können, für das ihm ein neues Beschäftigungsverhältnis in Aussicht gestellt worden ist.
2. Falls der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bei der Frage 1. die Unterbrechungszeiten als anspruchsunschädlich beurteilt, ist weiterhin klärungsbedürftig, inwieweit Ansprüche nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 und Ansprüche nach Art. 6 Abs. 1 zweiter Spiegelstrich ARB 1/80 einen inneren Zusammenhang aufweisen. Es bestehen Zweifel, ob ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 voraussetzt, dass der türkische Arbeitnehmer zuvor die Anforderungen des Art. 6 Abs. 1 zweiter Spiegelstrich ARB 1/80 erfüllt hat. Wäre dies anzunehmen, hätte der Kläger die dritte Stufe des ARB 1/80 (dritter Spiegelstrich) nicht erreicht. Denn er kann zwar für die Zeit seiner Tätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt (mehrfach) eine zusammenhängende Beschäftigung von mehr als einem Jahr bei einem Arbeitgeber nachweisen, nicht aber eine dreijährige zusammenhängende Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber.
a) Für die Annahme, dass das Erreichen der dritten Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 das Durchlaufen der zweiten Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 (zweiter Spiegelstrich) voraussetzt, gibt es in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Anhaltspunkte, bisher jedoch keine abschließende Aussage. So spricht der Gerichtshof von der "Kohärenz" bzw. dem "inneren Zusammenhang" des durch die drei Spiegelstriche des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 geschaffenen Systems der "schrittweisen" Eingliederung der türkischen Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaates (vgl. etwa Urteil vom 29. Mai 1997, Rs. C-386/95 - Eker - Slg. 1997 I-2697, dritter Leitsatz und Rz. 23 und 25; Urteil vom 30. September 1997, Rs. C-98/96 - Ertanir - Slg. 1997 I-5193, Rz. 31 und 35). An anderer Stelle heißt es, Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 solle verhindern, dass ein türkischer Arbeitnehmer, der bereits die dritte Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 erreicht hatte, erneut die in den drei Spiegelstrichen der Vorschrift vorgesehenen Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung zurücklegen muss (Urteil vom 23. Januar 1997, Rs. C-171/95 - Tetik - Slg. 1997 I-329, Rz. 39). Andererseits ist der Gerichtshof in der letztgenannten Rechtssache Tetik, die ebenfalls einen türkischen Seemann betraf, von einem Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 ausgegangen, obwohl der Seemann für seine etwa achtjährige Tätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt keine dreijährige zusammenhängende Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber aufzuweisen hatte. Dies könnte dafür sprechen, dass Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 in gewissen Grenzen als eigenständiger Anspruchstatbestand auszulegen ist. So wird auch in der deutschen Kommentarliteratur zum Ausländerrecht zum Teil die Auffassung vertreten, dass es sich bei dem dritten Spiegelstrich des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 um einen eigenen Tatbestand handele, der auch durch eine vierjährige Tätigkeit bei wechselnden Arbeitgebern erfüllt werden könne.
b) Sollte die Frage 2. zu bejahen sein und einem türkischen Arbeitnehmer ein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 in der Regel schon dann nicht zustehen, wenn er nicht zuvor - wegen Wechsel des Arbeitgebers - die zweite Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 durchlaufen hat, bedarf es der Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, ob für einen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 (ausnahmsweise) von Bedeutung ist, dass ein Wechsel des Arbeitgebers vor Ablauf von drei Jahren berufstypisch (hier: seefahrtstypisch) ist. Sollte dies der Fall sein, wofür einiges spricht, so würde bei türkischen Seeleuten die dritte Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 faktisch leerlaufen. Es ist fraglich, ob dies dem bereits erwähnten Zweck des ARB 1/80 gerecht würde, die Stellung türkischer Arbeitnehmer derjenigen freizügigkeitsberechtigter EG-Arbeitnehmer soweit wie möglich anzunähern.
Gründe
I
Der 1952 geborene Kläger, ein türkischer Staatsangehöriger, war ab August 1977 als Seemann auf verschiedenen deutschen Seeschiffen bei wechselnden Arbeitgebern tätig und erhielt dafür - zuletzt bis zum 9. September 1993 - jeweils befristete Aufenthaltserlaubnisse, deren Gültigkeit auf die Erwerbstätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt beschränkt war. Seine Tätigkeit weist neben Unterbrechungen wegen Krankheit und unverschuldeter, behördlich registrierter Arbeitslosigkeit jeweils in der Zeit zwischen zwei Beschäftigungsverhältnissen siebzehn Unterbrechungen zwischen einem Tag und siebzig Tagen (in ca. fünfzehn Jahren etwa dreizehn Monate) auf, die von dem Kläger verallgemeinernd als Zeiten "unbezahlten Urlaubs" bezeichnet werden. Nach seinen Angaben hat der Kläger die längeren Unterbrechungszeiten ab etwa drei Wochen dazu genutzt, seine Familie in der Türkei zu besuchen, während er die kürzeren Unterbrechungszeiten in Deutschland verbracht hat, um auf die - zum Teil verspätete - Ankunft eines Schiffes und den Beginn eines bereits vereinbarten neuen Beschäftigungsverhältnisses zu warten. Seine Beschäftigungszeiten stellen sich im Einzelnen wie folgt dar, wobei die als Arbeitszeit gekennzeichneten Zeiträume den Jahresurlaub einschließen:
31.08.1977 - 20.11 .1977 Arbeitszeit
21.11.1977 - 27.11 .1977 unbezahlter Urlaub
28.11.1977 - 10.02 .1978 Arbeitszeit
11.02.1978 - 23.02 .1978 krank
24.02.1978 - 06.03 .1978 unbezahlter Urlaub
07.03.1978 - 12.09 .1978 Arbeitszeit
13.09.1978 - 16.11 .1978 unbezahlter Urlaub
17.11.1978 - 14.06 .1979 Arbeitszeit
15.06.1979 - 15.08 .1979 unbezahlter Urlaub
16.08.1979 - 21.06 .1980 Arbeitszeit
19.06.1980 - 06.07 .1980 krank
07.07.1980 - 26.07 .1980 unbezahlter Urlaub
27.07.1980 - 09.11 .1981 Arbeitszeit
10.11.1981 - 03.12 .1981 unbezahlter Urlaub
04.12.1981 - 13.04 .1982 Arbeitszeit
14.04.1982 - 22.06 .1982 unbezahlter Urlaub
23.06.1982 - 06.08 .1982 arbeitslos
07.08.1982 - 27.10 .1983 Arbeitszeit
28.10.1983 - 01.11 .1983 unbezahlter Urlaub
02.11.1983 - 18.05 .1984 Arbeitszeit
19.05.1984 - 12.06 .1984 unbezahlter Urlaub
13.06.1984 - 14.07 .1984 arbeitslos
15.07.1984 unbezahlter Urlaub
16.07.1984 - 23.07 .1985 Arbeitszeit
13.06.1985 - 31.07 .1986 krank
01.08.1986 - 20.10 .1986 arbeitslos
21.10.1986 - 22.02 .1987 Arbeitszeit
16.02.1987 - 31.03 .1987 krank
01.04.1987 - 06.04 .1987 unbezahlter Urlaub
07.04.1987 - 20.06 .1988 arbeitslos
21.06.1988 - 17.08 .1988 unbezahlter Urlaub
18.08.1988 - 21.11 .1988 arbeitslos
22.11.1988 - 14.03 .1989 Arbeitszeit
15.03.1989 - 13.04 .1989 unbezahlter Urlaub
14.04.1989 - 24.06 .1989 Arbeitszeit
25.06.1989 - 02.07 .1989 unbezahlter Urlaub
03.07.1989 - 23.09 .1989 Arbeitszeit
24.09.1989 - 01.01 .1990 krank
02.01.1990 - 31.01 .1990 Arbeitszeit
01.02.1990 - 06.02 .1990 unbezahlter Urlaub
07.02.1990 - 26.02 .1991 Arbeitszeit
27.02.1991 - 02.04 .1991 krank
03.04.1991 - 30.11 .1991 arbeitslos
01.12.1991 unbezahlter Urlaub
02.12.1991 - 13.01 .1992 arbeitslos
14.01.1992 - 14.02 .1992 unbezahlter Urlaub
15.02.1992 - 10.09 .1992 Arbeitszeit
11.09.1992 - 18.01 .1993 krank
Seit dem 18. Januar 1993 ist der Kläger aus gesundheitlichen Gründen seedienstuntauglich, nicht jedoch generell erwerbsunfähig.
1992 beantragte der Kläger die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ohne Beschränkung auf eine Erwerbstätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt, um einer unselbständigen Beschäftigung an Land nachgehen zu können. Die Beklagte lehnte den Antrag ab. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte unter Hinweis auf Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG/Türkei über die Entwicklung der Assoziation - ARB 1/80 - zur Erteilung der vom Kläger beantragten Aufenthaltserlaubnis. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt: Der Kläger könne sich nicht auf Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 berufen, da er die dort geforderte vierjährige ununterbrochene Beschäftigung nicht vorweisen könne. Die Zeiten "unbezahlter Urlaube" fielen nicht unter Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80, sondern führten zum Verlust zuvor erworbener Ansprüche. Die fraglichen Zeiträume könnten weder als Urlaub noch als unverschuldete Arbeitslosigkeit im Sinne des Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 beurteilt werden. Dem seemannstypischen Bedarf nach Erholungsurlaub werde durch die im deutschen Seemannsgesetz getroffenen Schutzregelungen hinreichend Rechnung getragen, so dass es keiner Anerkennung von "Urlaubszeiten ohne Bezüge" im Rahmen von Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 bedürfe. Auch als Zeiten "verdeckter" Arbeitslosigkeit ohne behördliche Registrierung könnten die Unterbrechungen nicht als anspruchsunschädlich gemäß Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 gewertet werden, weil die im ARB 1/80 festgelegten Fristen für die tatsächliche Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt sonst unterlaufen werden könnten.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner vom Senat zugelassenen Revision, mit der er insbesondere die Verletzung von Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 rügt. Das Oberverwaltungsgericht habe den Besonderheiten der Seeschifffahrt nicht Rechnung getragen. Im Gegensatz zu Arbeitsverhältnissen an Land seien Heuerverhältnisse regelmäßig befristet. Ein Seemann könne deshalb nicht ununterbrochen tätig sein. Selbstverständlich könne sich ein Seemann in den Wartezeiten arbeitslos melden. Dies habe er, der Kläger, mehrfach getan. Sei aber einem Seemann ein neues Beschäftigungsverhältnis auf einem Schiff, das erst später in Deutschland ankomme, in Aussicht gestellt worden, sei es wenig sinnvoll, sich arbeitslos zu melden. Dann sei es zumindest verständlich und jedenfalls seefahrtstypisch, derartige Beschäftigungslücken zu einem Heimaturlaub zu nutzen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2000 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Dezember 1996 zurückzuweisen.
Die Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht treten der Revision des Klägers entgegen.
Der Kläger hält sich nach wie vor in Deutschland auf; das Berufungsgericht hat ihm vorläufigen Rechtsschutz gegenüber der Ablehnung seines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gewährt.
II
Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger nach nationalem Recht, insbesondere nach § 10 des Ausländergesetzes vom 9. Juli 1990 (BGBl I S. 1354, mit nachfolgenden, hier nicht interessierenden Änderungen) - AuslG - i.V.m. der Arbeitsaufenthaltsverordnung vom 18. Dezember 1990 (BGBl I S. 2994, gleichfalls mit nachfolgenden, hier nicht interessierenden Änderungen) - AAV - keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Aufenthaltserlaubnis hat. Er kann allenfalls aufgrund der Übergangsvorschrift des § 11 Abs. 4 AAV i.V.m. den §§ 7 und 15 AuslG oder gemäß Art. 13 ARB 1/80 (nach der damaligen Praxis der Härtefallregelung gemäß der "Weisung Nr. 2/86" der Beklagten) beanspruchen, dass über seinen Antrag
nach pflichtgemäßem Ermessen entschieden wird. Dies bedarf indessen derzeit keiner abschließenden Entscheidung.
Der Senat kann daher auf die Revision des Klägers nur dann die beantragte Verpflichtung der Beklagten aussprechen, wenn der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 hat. Nach dieser Bestimmung hat ein türkischer Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates angehört, in diesem Mitgliedstaat nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.
Keiner weiteren Erörterung bedarf, dass der Kläger während seiner Beschäftigung in der deutschen Seeschifffahrt dem regulären deutschen Arbeitsmarkt angehört hat und dort ordnungsgemäß im Sinne des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 beschäftigt gewesen ist. Ihm ist durchgehend der Aufenthalt für eine derartige Beschäftigung erlaubt worden. Einer Arbeitserlaubnis bedurfte es für diese Tätigkeit nicht. Ebenfalls keiner weiteren Erörterung bedarf, dass der Kläger die erste der drei Stufen des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 erreicht hat (erster Spiegelstrich). Denn er war mehrfach jeweils länger als ein Jahr zusammenhängend bei einem Arbeitgeber beschäftigt. Aus Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 lässt sich indessen kein Anspruch auf die vom Kläger begehrte Aufenthaltserlaubnis für eine Beschäftigung an Land herleiten, da diese Bestimmung nur einen Anspruch auf Beschäftigung bei dem gleichen Arbeitgeber vermittelt und nicht festgestellt ist, dass der bisherige Arbeitgeber den Kläger an Land beschäftigen könnte.
Ein möglicher Anspruch aus Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 ist auch nicht durch die zwischenzeitliche Entwicklung entfallen. Denn es kann nicht davon ausgegangen werden,
dass der Kläger nach Beendigung seiner Tätigkeit in der Seeschifffahrt endgültig aus dem regulären deutschen Arbeitsmarkt ausgeschieden ist. Das Berufungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Kläger etwa aus gesundheitlichen Gründen für die angestrebte Beschäftigung an Land auf dem deutschen Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung steht. Dass der Kläger seit Januar 1993 keiner Erwerbstätigkeit mehr nachgegangen ist, liegt zumindest auch an seinem derzeitigen aufenthaltsrechtlichen Status und kann ihm nicht entgegengehalten werden.
Näherer Klärung bedarf, ob der Kläger vier Jahre lang als dem regulären deutschen Arbeitsmarkt angehörender Arbeitnehmer ordnungsgemäß beschäftigt war. Insoweit stellt sich namentlich die Frage, welche rechtlichen Konsequenzen sich aus den vom Kläger als "unbezahlter Urlaub" bezeichneten 17 Unterbrechungszeiten ergeben, während derer der Kläger einerseits nicht krank oder arbeitslos gemeldet war und andererseits kein Beschäftigungsverhältnis bestand (unten 1.). Darüber hinaus ist klärungsbedürftig, ob ein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 die vorherige Erfüllung der Voraussetzungen des zweiten Spiegelstrichs dieser Bestimmung erfordert (unten 2.). Deshalb ist das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften einzuholen.
1. Die von der zuständigen Behörde festgestellten Zeiten unverschuldeter Arbeitslosigkeit des Klägers im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 dürften - vorbehaltlich der Erwägungen zu unten 2. - entgegen der von dem Vertreter des Bundesinteresses vertretenen Auffassung nicht die Berücksichtigung der zuvor nach Erreichen der ersten Verfestigungsstufe durchlaufenen Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung ausschließen. Anderenfalls würde selbst eine sehr kurze Zeit der Arbeitslosigkeit zum Erlöschen einer derartigen Position führen, was nicht
dem nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften bei der Auslegung des ARB 1/80 zu berücksichtigenden Grundsatz der praktischen Wirksamkeit dieses Beschlusses entsprechen dürfte, der eine möglichst weitgehende Annäherung der türkischen Arbeitnehmer an die Stellung freizügigkeitsberechtigter EG-Arbeitnehmer bezweckt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Juni 1995, Rs. C-434/93 - Bozkurt - Slg. 1995 I-1475 Rn. 20). Der Umstand, dass Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 auf "erworbene Ansprüche" abstellt, dürfte dem nicht entgegenstehen.
Hingegen bestehen Zweifel, ob die vom Kläger als "unbezahlter Urlaub" bezeichneten Unterbrechungszeiten den zuvor nach Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 erworbenen Anspruch des Klägers im Sinne des Abs. 2 Satz 2 dieser Vorschrift unberührt gelassen haben und auch dem Erwerb eines Anspruchs nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 nicht entgegenstehen. Diese beschäftigungslosen Zeiten, die nach den maßgeblichen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts nicht als Urlaub zu qualifizieren sind (vgl. Berufungsurteil S. 19 f.), stellen weder Zeiten im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 1 ARB 1/80 noch längere Krankheitszeiten oder Zeiten unverschuldeter behördlich registrierter Arbeitslosigkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 dar.
a) Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat sich bisher zu derartigen Unterbrechungen nicht ausdrücklich geäußert. Aus Wortlaut und Zweck des Art. 6 ARB 1/80 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob solche Unterbrechungen anspruchsschädlich sind. Der Senat ist in seiner bisherigen Rechtsprechung zwar davon ausgegangen, dass die Aufzählung von anspruchsunschädlichen Beschäftigungsunterbrechungen in Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80 abschließenden Charakter hat (vgl. etwa Urteil vom 27. Juni 1995 - BVerwG 1 C 5.94 - BVerwGE 99, 28 <33, 34>;
Beschluss vom 12. November 1996 - BVerwG 1 B 195.96 - Buchholz 402.240 § 6 AuslG 1990 Nr. 9 S. 54 ; Urteil vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 3.95 - Buchholz, a.a.O., Nr. 10 S. 56 ). Legte man diese Ansicht zugrunde, so käme man mit dem Oberverwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass dem Kläger kein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 zusteht. Angesichts der seitherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften erscheint es aber fraglich, ob an dieser Auffassung festgehalten werden kann. So hat der Gerichtshof in der Sache Nazli eine Beschäftigungsunterbrechung von mehr als einem Jahr aufgrund von Untersuchungshaft als unschädlich für die nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 erworbenen Rechte angesehen (Urteil vom 10. Februar 2000, Rs. C-340/97, Slg. 2000 I-957; vgl. auch Generalanwalt Mischo, Schlussanträge vom 8. Juli 1999, Rs. C-340/97, - Nazli - Rz. 27 und 31). Der Europäische Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang darauf abgestellt, ob ein türkischer Arbeitnehmer seine Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates nur vorübergehend unterbrochen hat oder ob er den Arbeitsmarkt endgültig verlassen hat. Für eine vorübergehende Unterbrechung spricht es, wenn der Arbeitnehmer innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach der Unterbrechung wieder eine Beschäftigung gefunden hat. Eine vergleichbare Tendenz ist der neueren Rechtsprechung des EuGH zu Art. 7 ARB 1/80 zu entnehmen. Zum Merkmal des dreijährigen ordnungsgemäßen Wohnsitzes in einem Mitgliedstaat heißt es dort, das Erfordernis eines grundsätzlich ununterbrochenen Wohnsitzes bedeute nicht, dass sich der Betroffene nicht aus berechtigten Gründen für einen angemessenen Zeitraum von diesem Wohnsitz entfernen dürfte; erst recht habe dies für einen weniger als sechsmonatigen Aufenthalt des Betroffenen in seinem Heimatland zu gelten, wenn dieser Aufenthalt nicht von seinem Willen abhängig war (Urteil vom 17. April 1997, Rs. C-351/95, - Kadiman - Slg. 1997 I-2133). Auch das Bundesministerium des Innern hat dieser Entwicklung Rechnung getragen und in seinen Allgemeinen Anwendungshinweisen zum ARB 1/80 (AAH-ARB 1/80 Fassung 2002) vom 2. Mai 2002 - InfAuslR 2002, 349 - sowohl die Ableistung des Wehrdienstes in der Türkei (mit anschließender Wiedereinreisefrist bis zu drei Monaten) als auch die Inanspruchnahme von Erziehungsurlaub als anspruchsunschädlich behandelt (2.2.4, 2.7.1, 2.7.5 AAH-ARB 1/80; zur Untersuchungshaft 2.6.6 AAH-ARB 1/80).
Auch im Falle des Klägers könnte es dementsprechend darauf ankommen, dass er seine Beschäftigung in der deutschen Seeschifffahrt jeweils nur vorübergehend unterbrochen und den deutschen Arbeitsmarkt zu keinem Zeitpunkt endgültig verlassen hat (vgl. dazu auch 2.2.4 AAH-ARB 1/80). So ist er nach den Feststellungen des Berufungsgerichts im Anschluss an seine "unbezahlten Urlaube" ganz überwiegend jeweils problemlos und umgehend neue Beschäftigungsverhältnisse eingegangen.
b) Sollte die Frage 1. zu verneinen sein und einem türkischen Arbeitnehmer wegen derartiger Unterbrechungszeiten grundsätzlich kein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 zustehen, bedarf es der Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, ob trotz der prinzipiellen Anspruchsschädlichkeit derartiger Unterbrechungen Ausnahmen anzuerkennen sind, wenn die Unterbrechungen berufstypisch (hier: seefahrtstypisch) sind. Eine unselbständige, untergeordnete Seemannstätigkeit wie die des Klägers ist rechtlich durch die Arbeitserlaubnisfreiheit der Tätigkeit gekennzeichnet. Nähere Feststellungen zur praktischen Ausgestaltung der Berufstätigkeit von Seeleuten hat das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Einiges spricht indessen dafür, dass es sich regelmäßig um zeitlich befristete Heuerverhältnisse bei wechselnden Arbeitgebern handeln dürfte. Geht man hiervon aus, so unterscheidet sich die Seemannstätigkeit typischerweise von einer unselbständigen Erwerbstätigkeit an Land, die regelmäßig
durch unbefristete Arbeitsverträge und eine längere Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber gekennzeichnet ist. Es kommt hinzu, dass sich für einen Seemann - wie der Kläger geltend macht - anders als bei einer Erwerbstätigkeit an Land Warte- bzw. Unterbrechungszeiten durch die verspätete Ankunft eines Schiffes ergeben können, für das ihm ein neues Beschäftigungsverhältnis in Aussicht gestellt worden ist.
2. Falls der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bei der Frage 1. die Unterbrechungszeiten als anspruchsunschädlich beurteilt, ist weiterhin klärungsbedürftig, inwieweit Ansprüche nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 und Ansprüche nach Art. 6 Abs. 1 zweiter Spiegelstrich ARB 1/80 einen inneren Zusammenhang aufweisen. Es bestehen Zweifel, ob ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 voraussetzt, dass der türkische Arbeitnehmer zuvor die Anforderungen des Art. 6 Abs. 1 zweiter Spiegelstrich ARB 1/80 erfüllt hat. Wäre dies anzunehmen, hätte der Kläger die dritte Stufe des ARB 1/80 (dritter Spiegelstrich) nicht erreicht. Denn er kann zwar für die Zeit seiner Tätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt (mehrfach) eine zusammenhängende Beschäftigung von mehr als einem Jahr bei einem Arbeitgeber nachweisen, nicht aber eine dreijährige zusammenhängende Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber.
a) Für die Annahme, dass das Erreichen der dritten Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 das Durchlaufen der zweiten Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 (zweiter Spiegelstrich) voraussetzt, gibt es in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Anhaltspunkte, bisher jedoch keine abschließende Aussage. So spricht der Gerichtshof von der "Kohärenz" bzw. dem "inneren Zusammenhang" des durch die drei Spiegelstriche des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 geschaffenen Systems der "schrittweisen" Eingliederung der türkischen Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaates (vgl. etwa Urteil vom 29. Mai 1997, Rs. C-386/95 - Eker - Slg. 1997 I-2697, dritter Leitsatz und Rz. 23 und 25; Urteil vom 30. September 1997, Rs. C-98/96 - Ertanir - Slg. 1997 I-5193, Rz. 31 und 35). An anderer Stelle heißt es, Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ARB 1/80 solle verhindern, dass ein türkischer Arbeitnehmer, der bereits die dritte Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 erreicht hatte, erneut die in den drei Spiegelstrichen der Vorschrift vorgesehenen Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung zurücklegen muss (Urteil vom 23. Januar 1997, Rs. C-171/95 - Tetik - Slg. 1997 I-329, Rz. 39). Andererseits ist der Gerichtshof in der letztgenannten Rechtssache Tetik, die ebenfalls einen türkischen Seemann betraf, von einem Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 ausgegangen, obwohl der Seemann für seine etwa achtjährige Tätigkeit in der deutschen Seeschifffahrt keine dreijährige zusammenhängende Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber aufzuweisen hatte. Dies könnte dafür sprechen, dass Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 in gewissen Grenzen als eigenständiger Anspruchstatbestand auszulegen ist. So wird auch in der deutschen Kommentarliteratur zum Ausländerrecht zum Teil die Auffassung vertreten, dass es sich bei dem dritten Spiegelstrich des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 um einen eigenen Tatbestand handele, der auch durch eine vierjährige Tätigkeit bei wechselnden Arbeitgebern erfüllt werden könne.
b) Sollte die Frage 2. zu bejahen sein und einem türkischen Arbeitnehmer ein Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 in der Regel schon dann nicht zustehen, wenn er nicht zuvor - wegen Wechsel des Arbeitgebers - die zweite Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 durchlaufen hat, bedarf es der Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, ob für einen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 dritter Spiegelstrich ARB 1/80 (ausnahmsweise) von Bedeutung ist, dass ein Wechsel des Arbeitgebers vor Ablauf von drei Jahren berufstypisch (hier: seefahrtstypisch) ist. Sollte dies der Fall sein, wofür einiges spricht, so würde bei türkischen Seeleuten die dritte Stufe des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 faktisch leerlaufen. Es ist fraglich, ob dies dem bereits erwähnten Zweck des ARB 1/80 gerecht würde, die Stellung türkischer Arbeitnehmer derjenigen freizügigkeitsberechtigter EG-Arbeitnehmer soweit wie möglich anzunähern.
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