BVerwG 1 DB 2.03 , Beschluss vom 17. Februar 2003 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 1 DB 2.03

In dem Beschwerdeverfahren hat der 1. Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. Februar 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
A l b e r s , die Richterin am Bundesverwaltungsgericht
H e e r e n und den Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. M ü l l e r
beschlossen:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Bundesdisziplinargerichts, Kammer XVI - Köln -, vom 14. November 2002 wird auf seine Kosten verworfen.

Gründe

I
1. Durch Bescheid der Antragsgegnerin vom 27. August 2002 stellte diese ein gegen den Antragsteller mit Bescheid vom 14. August 2001 eingeleitetes förmliches Disziplinarverfahren gemäß § 64 Abs. 2 Bundesdisziplinarordnung (BDO) ein und verhängte gegen ihn eine Geldbuße in Höhe von 1 000 €.
2. Gegen diese Entscheidung hat der Antragsteller gemäß § 31 Abs. 3 BDO Antrag auf Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts gestellt.
3. Durch Beschluss vom 14. November 2002 hat das Bundesdiszi-plinargericht den beschrittenen Rechtsweg für unzulässig erklärt und auf den "äußerst hilfsweise" gestellten Antrag des Antragstellers den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht
... verwiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Nach § 85 Abs. 1 des seit dem 01. Januar 2002 geltenden Bundesdisziplinargesetzes (BDG) seien die nach bisherigem Recht eingeleiteten Disziplinarverfahren in der Lage, in der sie sich bei In-Kraft-Treten dieses Gesetzes befänden, nach diesem Gesetz fortzuführen, soweit in den Absätzen 2 bis 10 nichts Abweichendes bestimmt sei. Danach sei das vorliegende Verfahren nicht mehr nach den Bestimmungen der Bundesdisziplinarordnung durchzuführen, sondern nach dem Bundesdisziplinargesetz. Die Ausnahmevorschrift des § 85 Abs. 3 BDG greife nicht. Es handele sich nicht um die Fortführung eines vor dem In-Kraft-Treten dieses Gesetzes eingeleiteten f ö r m l i –
c h e n Disziplinarverfahrens; denn das mit Verfügung vom 14. August 2001 gegen den Antragsteller eingeleitete förmliche Disziplinarverfahren sei mit Verfügung des ... vom 27. August 2002 eingestellt worden. Das mit Antrag vom 13. September 2002 angerufene Bundesdisziplinargericht hätte nicht mehr im Rahmen eines förmlichen Disziplinarverfahrens zu entscheiden. Zu entscheiden sei vielmehr über die Rechtmäßigkeit der am 27. August 2002 erlassenen Disziplinarverfügung, mit der gegen den Antragsteller eine Geldbuße verhängt worden sei. Für die Entscheidung über diese Disziplinarmaßnahme wäre das Bundesdisziplinargericht nach § 85 Abs. 5 BDG nur berufen, wenn diese Verfügung vor dem In-KraftTreten des Bundesdisziplinargesetzes ergangen wäre. Das sei nicht der Fall.
4. Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller entsprechend der dem Beschluss beigefügten Rechtsmittelbelehrung Beschwerde eingelegt und diese im Wesentlichen wie folgt begründet:
Der vom Bundesdisziplinargericht vertretenen Rechtsauffassung sei zu widersprechen. Das gegen ihn eingeleitete förmliche Disziplinarverfahren werde zwar nicht fortgeführt, jedoch stellten die in diesem förmlichen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse die Grundlage für die angefochtene Disziplinarverfügung dar und begründeten sich mithin auf Erkenntnissen, die nach altem Recht gewonnen worden seien. Die Auffassung des Bundesdisziplinargerichts hätte zur Folge, dass das Verfahren mit dem In-Kraft-Treten des Bundesdisziplinargesetzes aufgrund der Regelung des § 85 Abs. 3 BDG zunächst nach altem Recht hätte fortgeführt werden müssen und erst mit Einstellung des förmlichen Ermittlungsverfahrens das Bundesdisziplinargesetz zur Anwendung gelangt wäre. Dieses uneinheitliche Verfahren führe zu Rechtsverwirrungen und könne nicht zur Rechtsklarheit beitragen. Nach der von ihm, dem Antragsteller, vertretenen Auffassung müsse bei jeder Rechtsänderung das anzuwendende Gesetz zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Rechtsänderung beurteilt werden. Zu diesem Zeitpunkt habe sich der Fortgang des Verfahrens nach § 85 Abs. 3 BDG nach "altem Recht" beurteilt. Diese Bestimmung müsse daher für den vorliegenden Fall auch nach dem 1. Januar 2002 fortgelten. Dementsprechend bleibe für die Anwendung des § 85 Abs. 5 BDG kein Raum. Die Anwendung des neuen Rechts auf den "Altfall" führe zu einer nachteiligen Veränderung seiner Rechtsposition. Es könne nicht Sinn und Zweck der Gesetzesneuregelung sein, Schutzvorschriften des "alten Rechts" durch abgeschwächte Schutzvorschriften des "neuen Rechts" zu ersetzen. Das sei mit dem Grundsatz auf ein faires Verfahren und dem Vertrauensgrundsatz nicht vereinbar. Das "neue Recht" führe im Übrigen zu einer Verlängerung der Verjährungsfrist von bislang zwei Jahren auf nunmehr drei Jahre. Die Verjährungsvorschriften hätten rechtsschützenden Charakter.
II
Die Beschwerde ist unzulässig. Der angegriffene Verweisungsbeschluss ist gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1, § 3 BDG in Verbindung mit § 83 Satz 2 VwGO unanfechtbar, weil sich das Verfahren nach neuem Recht richtet und dafür nicht die sachliche Zuständigkeit des Bundesdisziplinargerichts, sondern die des (örtlich zuständigen) Verwaltungsgerichts (...) gegeben ist.
1. Streitgegenstand des Verfahrens ist die Rechtmäßigkeit der Disziplinarverfügung vom 27. August 2002, die a u ß e r –
h a l b eines förmlichen Verfahrens ergangen ist. Rechtsgrundlage dieser Verfügung ist § 64 Abs. 2 Satz 2 BDO i.V.m. § 33 BDG, der hier an die Stelle des in der Begründung der Verfügung genannten § 29 BDO tritt. Zwar ist die Disziplinarverfügung zeitgleich in einer Verfügung mit der Einstellung eines förmlichen Verfahrens ergangen (§ 64 Abs. 2 Satz 2 BDO), das vor In-Kraft-Treten des Bundesdisziplinargesetzes eingeleitet und danach zunächst weiter fortgeführt worden war. Diese Fortführung des förmlichen Verfahrens nach In-Kraft-Treten des Bundesdisziplinargesetzes am 1. Januar 2002 beruhte auf der Übergangsregelung in § 85 Abs. 3 Satz 1 BDG, wonach bis dahin eingeleitete förmliche Verfahren nach bisherigem Recht fortzusetzen waren. Die Fortgeltung bisherigen Rechts fand jedoch ihr Ende mit der Einstellung des förmlichen Verfahrens durch die Verfügung vom 27. August 2002. Diese beendete nicht nur das förmliche Verfahren, sondern ließ damit zugleich auch den Anknüpfungspunkt für die Fortgeltung bisherigen Rechts entfallen. Das gilt auch in Ansehung der mit der Einstellung verbundenen Disziplinarverfügung. Diese wäre nach alleiniger Maßgabe des bisherigen Rechts gemäß § 64 Abs. 2 Satz 2 BDO i.V.m. § 29 BDO außerhalb des förmlichen Verfahrens ergangen (a) und konnte nach neuem Recht (§ 33 BDG) erst recht nicht innerhalb eines förmlichen Verfahrens ergehen (b). Im Einzelnen stützt sich die Zuordnung nach den Maßstäben des bisherigen und des neuen Rechts auf folgende Überlegungen:
a) Nach bisherigem Recht führte die Einstellung nach § 64 BDO zum Abschluss des förmlichen Verfahrens. Machte die Einleitungsbehörde zeitgleich mit der Einstellung und uno actu von der Möglichkeit des § 64 Abs. 2 Satz 2 BDO Gebrauch, verband sie also die Einstellung mit einer Disziplinarverfügung, erging dieser Teil der Einstellungsverfügung nicht mehr im förmlichen Disziplinarverfahren; denn dieser Teil der Verfügung beruhte dann - wie in § 64 Abs. 2 Satz 2 BDO ausdrücklich hervorgehoben - allein auf "der ihr" (der Einleitungsbehörde) "nach § 29 zustehenden Befugnis". Diese aber wurde grundsätzlich nicht im Rahmen des förmlichen Verfahrens ausgeübt. § 29 BDO gehörte nicht zu den Regelungen über den behördlichen Teil des förmlichen Disziplinarverfahrens, die im Abschnitt III (Disziplinarverfahren) der Bundesdisziplinarordnung in den besonderen Kapiteln 4. (Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens - §§ 33 ff. BDO) und 8. (Untersuchung und Anschuldigung - §§ 56 ff. BDO) zusammengefasst waren. Die Disziplinarverfügung nach §§ 29 ff. BDO konnte mithin grundsätzlich nur außerhalb des förmlichen Disziplinarverfahrens ergehen. Darauf beruhten im Übrigen auch die Regelungen in § 28 BDO. Nach dessen Satz 1 konnte der Dienstvorgesetzte das Verfahren der Vorermittlungen entweder einstellen oder er erließ eine Disziplinarverfügung. "Andernfalls", so hieß es im nachfolgenden Satz 2, "leitet er das förmliche Disziplinarverfahren ein". Die Disziplinarverfügung nach § 64 Abs. 2 Satz 2 BDO folgte also der Einstellung, auch wenn sie mit ihr uno actu erging, um eine sog. juristische Sekunde nach. § 64 Abs. 2 Satz 2 BDO regelte damit einen Fall der Rückkehr in das - weitergelaufene - nichtförmliche Verfahren. Das verdeutlichte auch § 64 Abs. 4 BDO: In den Fällen der Absätze 1 und 2 galten danach § 27 Abs. 2 und § 32 entsprechend. Rechtsbehelfe und Rechtsmittel im Anschluss an die zeitgleich ergangene Disziplinarverfügung hätten sich mithin unter der Geltung bisherigen Rechts nach § 31 BDO gerichtet und nicht nach den für die gerichtliche Entscheidung in förmlichen Verfahren geltenden Regeln (§§ 67 ff., 79 bis 87 BDO); auch insoweit kann von einer Fortsetzung des förmlichen Verfahrens keine Rede sein.
b) An der Zuordnung, dass hier die Disziplinarverfügung außerhalb des förmlichen Verfahrens ergangen ist, hat sich nichts dadurch geändert, dass die Bundesdisziplinarordnung inzwischen außer Kraft und das Bundesdisziplinargesetz (BDG) in Kraft getreten sind (vgl. Art. 27 des Gesetzes zur Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts vom 9. Juli 2001 ); denn aus den Regelungen des Bundesdisziplinargesetzes ergibt sich nichts anderes. Mit diesem Gesetz sind gerade die auf Verwaltungsebene stattfindenden förmlichen Untersuchungsverfahren abgeschafft und die maßgeblichen Untersuchungen in das gerichtliche Verfahren verlagert worden.
2. Der Umstand, dass die Disziplinarverfügung vom 27. August 2002 außerhalb des förmlichen Verfahrens ergangen ist, ist für die Anwendung des Übergangsrechts in § 85 BDG von entscheidender Bedeutung. Aus dieser Übergangsregelung ergibt sich, dass für einen solchen Fall das neue Recht anzuwenden ist: Nach der Grundsatz- bzw. Auffangregelung in § 85 Abs. 1 Satz 1 BDG werden die nach bisherigem Recht eingeleiteten Disziplinarverfahren in der Lage, in der sie sich bei In-Kraft-Treten des BDG befinden, nach diesem Gesetz fortgeführt, soweit in den Absätzen 2 bis 10 nichts Abweichendes bestimmt ist. Letzteres trifft hier nicht zu. Insbesondere kann für Disziplinarverfügungen, die außerhalb eines durch Einstellung beendeten förmlichen Verfahrens ergehen, die Übergangsregelung in § 85 Abs. 3 Satz 1 BDG nicht mehr maßgeblich sein. Die Regelung knüpft nicht einfach daran an, dass ein förmliches Verfahren einmal eingeleitet worden war, sondern sie regelt auch und vor allem die F o r t f ü h r u n g dieses förmlichen Verfahrens. Ein Verfahren aber, das bereits beendet ist, kann nicht mehr fortgeführt werden, ist also kein möglicher Gegenstand der Regelung des § 85 Abs. 3 BDG.
Ein anderes Auslegungsergebnis ist auch nicht etwa als einzig verfassungskonform durch Bundesverfassungsrecht geboten. Insbesondere soweit sich die Beschwerde für den Fall der Anwendbarkeit neuen Rechts auf eine unzulässige nachteilige Veränderung einer (Verfahrens-)Rechtsposition beruft, nötigen derartige Überlegungen hier nicht zur Annahme einer Fortgeltung der Zuständigkeits- und Verfahrensregeln der Bundesdisziplinarordnung. Ein Verstoß gegen den Grundsatz eines fairen Verfahrens ist nicht erkennbar, weil das Gerichtsverfahren keine nachteilige Veränderung erfährt. Auch die gesetzliche Neuregelung der "Verjährungsvorschriften" (jetzt: "Disziplinarmaßnahmeverbot wegen Zeitablaufs" - § 15 BDG) verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Zu dem Ergebnis, dass die bisherige Verjährungsregelung (früher: "Verfolgungsverjährung" - § 4 BDO) günstiger gewesen sei, konnte man ohnehin nur gelangen, wenn man der umstrittenen und für das Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf § 31 Abs. 4 Satz 2 BDO nicht überprüfbar gewesenen Rechtsprechung des Bundesdisziplinargerichts folgte, wonach die Verjährungsfrist des § 4 Abs. 1 BDO auch im gerichtlichen Verfahren nach § 31 Abs. 3 und 4 BDO weiterlief und deshalb zur Einstellung des Verfahrens führen konnte. Der Gesetzgeber jedenfalls war aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht gehindert, die Verjährung und deren Folgen für die Fälle anders und für die Betroffenen nachteiliger zu regeln, in denen - wie hier - die Verjährung nach bisherigem Recht bei In-Kraft-Treten neuen Rechts noch nicht abgelaufen war. Er durfte insbesondere anstreben, durch eine derartige Änderung ein höheres Maß an materieller Gerechtigkeit und Rechtsgleichheit herzustellen (vgl. BVerfGE 25, 269, 284 f.). Dies gilt erst recht in Fällen, in denen - wie hier - infolge von Meinungsstreitigkeiten in Rechtsprechung und Rechtslehre Unklarheiten über die Auslegung bisherigen Rechts entstanden waren und die bisherigen Rechtsprechungsergebnisse teils als unbefriedigend empfunden wurden, was durch die Regelungen im § 15 BDG bereinigt werden sollte (vgl. BTDrucks 14/4659, S. 38 f., Begründung zu § 15; ferner BVerfGE 88, 384, 403 f.; 45, 142, 173 f.). Berechtigtes Vertrauen des Antragstellers in einen Fortbestand der alten Verjährungsregelung aufgrund der Einleitung eines förmlichen Verfahrens konnte hier außerdem auch schon deshalb nicht bestehen, weil schon vor Einleitung des förmlichen Verfahrens durch Verfügung vom 14. August 2001 der Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages zu der später unverändert in Kraft getretenen Fassung des Bundesdisziplinargesetzes gefasst worden war, so dass die möglichen Verjährungsfolgen einer Einstellung des förmlichen Verfahrens, die mit einer gleichzeitig ergehenden Disziplinarverfügung verbunden wurde, bei sorgfältiger Prüfung vorhersehbar waren. Nach dem Gesetzesbeschluss konnte der Antragsteller nicht mehr darauf vertrauen, dass ihm allein mit Blick auf die Einleitung eines förmlichen Verfahrens eine günstige Rechtsposition in Bezug auf den Fristlauf für die noch nicht eingetretene Verjährung dauerhaft erhalten bleiben würde.
3. Damit steht zunächst fest, dass kraft Übergangsrechts (§ 85 Abs. 1 BDG) das Verwaltungsgericht zur Entscheidung über den Antrag des Antragstellers berufen ist (§§ 3, 33, 41 Abs. 1,
§ 45 BDG). Das Bundesdisziplinargericht hat daher die Sache zu Recht an das (örtlich zuständige) Verwaltungsgericht (...) verwiesen. Die Beschwerde kann schon von daher der Sache nach keinen Erfolg haben. Bei dieser Sach- und Rechtslage fehlt es zwangsläufig aber auch schon an der S t a t t -
h a f t i g k e i t der Beschwerde. Diese hängt nämlich davon ab, ob es sich bei der Frage, ob in Disziplinarangelegenheiten der Bundesbeamten das Bundesdisziplinargericht oder das Verwaltungsgericht zuständig ist, unter der Geltung des Übergangsrechts eine solche des Rechtswegs oder um eine solche der sachlichen Zuständigkeit handelt. Der Senat geht für diese Fallgestaltung davon aus, dass hier allein die Frage der sachlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts betroffen ist. Die Regelungen in §§ 17 ff. GVG sind daher nicht uneingeschränkt im Wege erweiternder Auslegung zur Ausfüllung einer Regelungslücke heranzuziehen. Sie greifen nur nach Maßgabe der gesetzlichen Anordnung in § 83 VwGO, der hier gemäß § 3 BDG insbesondere auch auf das Beschwerderecht nach § 67 BDG über die Verweisung in § 67 Abs. 1 BDG auf § 146 VwGO und darin enthaltene Verweisung auf § 83 VwGO anzuwenden ist. Demgemäß sind zwar nach § 83 Satz 1 VwGO kraft ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung die Regeln des Gerichtsverfassungsgesetzes über die Rechtswegverweisung in dessen §§ 17 bis 17 b entsprechend anzuwenden. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt, sondern nur in den Grenzen, die diese gesetzliche Anordnung durch § 83 Satz 2 VwGO erfährt: Danach sind nämlich Beschlüsse betreffend die örtliche oder sachliche Zuständigkeit, für die ansonsten
§ 17 a Abs. 2 und 3 GVG entsprechend gilt, ausdrücklich für unanfechtbar erklärt. Damit ist die in § 17 a Abs. 4 Satz 3 GVG vorgesehene sofortige Beschwerde gegen Beschlüsse, die zu einer Verweisung auf einen anderen Rechtsweg führen, für den Regelungsbereich des § 83 VwGO von Gesetzes wegen ausgeschlossen. Ein Beschwerderecht gegen die Verweisung durch den Beschluss des Bundesdisziplinargerichts ist damit insgesamt nicht gegeben.
Dafür, hier einen Fall der Verweisung an das sachlich zuständige Gericht anzunehmen, hat sich der Senat von folgenden
Überlegungen leiten lassen: Aufgrund der Neuregelung des Disziplinarrechts wie auch des Übergangsrechts im Bundesdisziplinargesetz haben sich im Verhältnis der Aufgabenbereiche von Bundesdisziplinargericht und allgemeinem Verwaltungsgericht entscheidende Veränderungen ergeben. Nach bisherigem Recht war für die Disziplinarverfahren gegen Bundesbeamte ein gesonderter Rechtszug vorgesehen, in dem erstinstanzlich allein das Bundesdisziplinargericht zu entscheiden hatte und nicht etwa ein allgemeines Verwaltungsgericht; soweit in diesen Angelegenheiten zweitinstanzlich das Bundesverwaltungsgericht angerufen werden konnte, galten darüber hinaus gesonderte Verfahrensregelungen, insbesondere insoweit, als das Bundesverwaltungsgericht als Tatsachengericht tätig wurde und in Berufungsverfahren neben den drei Berufsrichtern auch mit zwei Beamtenbeisitzern besetzt war. Diese und andere Besonderheiten hatten dem Senat bisher Veranlassung gegeben, von einem "Rechtsweg zu den Disziplinargerichten" zu sprechen und die Vorschriften in §§ 17 ff. GVG entsprechend anzuwenden, und zwar auch und gerade dann, wenn es sich um eine Streitigkeit aus dem Beamtenverhältnis handelte, für die gemäß § 126 BRRG, § 40 Abs. 1 VwGO allein der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (vgl. BVerwGE 76, 226; 103, 26). Das Übergangsrecht des Bundesdisziplinargesetzes hat jedoch Neuerungen mit sich gebracht, die zumindest insoweit Anlass zu einer anderen Würdigung geben, als es die Verweisung von Disziplinarsachen vom Bundesdisziplinargericht an das Verwaltungsgericht betrifft: Für das Disziplinarrecht der Bundesbeamten gibt es aufgrund der Gesetzesänderung und des Übergangsrechts vorübergehend eine geteilte Zuständigkeit zwischen dem Bundesdisziplinargericht und dem Verwaltungsgericht. Verfahren, die nach neuem Recht zu beurteilen sind, gehören ausschließlich vor das Verwaltungsgericht (§§ 3, 33, 41 Abs. 1, § 45 BDG); Verfahren, die sich nach altem Recht beurteilen, fallen - allerdings nur vorübergehend - noch in den Zuständigkeitsbereich des Bundesdisziplinargerichts. Darüber hinaus mündet die zwischen Bundesdisziplinargericht und Verwaltungsgericht aufgeteilte Zuständigkeit für das Disziplinarrecht der Bundesbeamten demnächst auch für Fälle des Übergangsrechts in eine einheitliche des Verwaltungsgerichts ein; denn der Gesetzgeber hat in § 85 Abs. 7 BDG festgelegt, dass das Bundesdisziplinargericht mit Ablauf des 31. Dezember 2003 aufgelöst wird (Satz 1); die zu diesem Zeitpunkt anhängigen gerichtlichen Verfahren gehen dann in dem Stand, in dem sie sich befinden, an das Verwaltungsgericht über (Satz 2), wobei die Vorschriften für das Verfahren vor dem Bundesdisziplinargericht sinngemäß fortgelten (Satz 3). Ob, wie viele und welche Verfahren davon betroffen sein werden, hängt abgesehen von sonstigen Einflussfaktoren möglicherweise auch von den Umständen des Einzelfalls ab und ist derzeit individuell nicht vorherbestimmbar. Bei dieser Gesetzeslage lässt sich der Fortbestand eines auch nur annähernd verselbständigten Rechtswegs zu den Disziplinargerichten schon jetzt nicht länger annehmen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 85 Abs. 1 Satz 1, § 3 BDG i.V.m. § 154 Abs. 2 VwGO. Der Umstand, dass das Bundesdisziplinargericht dem Verweisungsbeschluss eine bei näherem Hinsehen fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung beigefügt hat, nimmt auf sie keinen Einfluss; das Gericht ist kein Beteiligter im Sinne des § 155 Abs. 4 VwGO, so dass diese Vorschrift nicht greift. § 8 Abs. 1 Satz 1 GKG ist nicht einschlägig, weil diese Vorschrift nur Gerichtskosten erfasst und das gerichtliche Disziplinarverfahren gebührenfrei ist (§ 78 Abs. 1 Satz 1 BDG).


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