BVerwG 1 WB 11.23, Beschluss vom 29. August 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Antragsteller rügt die Verletzung seiner Beteiligungsrechte im Vorfeld eines Befehls des Stabschefs ...

2 Am 30. September 2021 erließ der Chef des Stabes ... den "Befehl für die Führungsinformation Wehrpharmazie des Leitenden Apothekers der Bundeswehr am 9. und 10. März 2022 in Potsdam". In der Veranstaltung sollten die Teilnehmer über aktuelle Herausforderungen des Sanitätsdienstes der Bundeswehr "mit Bedeutung für die strategische Weiterentwicklung der Wehrpharmazie" informiert werden. Der Befehl enthält Festlegungen zur Vorbereitung und Durchführung der Führungsinformation. In der Anlage B zu dem Befehl wurden Namen von potentiellen Teilnehmern aus verschiedenen Zuständigkeitsbereichen aufgeführt. Die Bereiche wurden mit dem Befehl gebeten, den bei ihnen tätigen Soldaten eine Teilnahme an der Veranstaltung zu ermöglichen. Für die Teilnehmer war am 9. März 2022 zudem ein Gemeinschaftsabend in Form einer dienstlichen Veranstaltung geselliger Art vorgesehen. Der Befehl wurde dem Antragsteller mit elektronischer Nachricht vom 1. Oktober 2021 übermittelt.

3 Mit Schreiben vom 21. Oktober 2021 erhob die Gruppe der Soldaten des Antragstellers, vertreten durch den Vorsitzenden und Gruppensprecher der Soldaten, beim Generalinspekteur der Bundeswehr Beschwerde und rügte die unterbliebene Beteiligung vor Erlass des Befehls. In dem Befehl werde ein Gemeinschaftsabend angeordnet und diesbezüglich seien die Beteiligungsrechte nach § 26 SBG und der Zentralen Dienstvorschrift A 1472/1 "Soldatische Beteiligung in der Bundeswehr" einzuhalten. Es bestehe eine Beteiligungslücke. Zudem biete der Begriff der Grundsatzregelungen Interpretationsmöglichkeiten.

4 Der Generalinspekteur der Bundeswehr wies die Beschwerde mit Bescheid vom 10. Dezember 2021, dem Antragsteller am 21. Dezember 2021 zugestellt, zurück. Der Befehl betreffe keine Grundsatzregelungen des Organisationsbereichs im personellen, sozialen und organisatorischen Bereich. Er richte sich an die Teilnehmenden und das Funktionspersonal, mithin einen eng begrenzten Personenkreis. Es handele sich nicht um einen Befehl, der für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen habe gelten sollen. Eine Beteiligung des Antragstellers zu Einzelmaßnahmen, die nur die Gruppe der Soldaten beträfen, finde nicht statt.

5 Am 19. Januar 2022 legte der 3. stellvertretende Vorsitzende und stellvertretender Gruppensprecher der Soldaten für den Antragsteller weitere Beschwerde gegen die Beschwerdeentscheidung des Generalinspekteurs der Bundeswehr ein.

6 Die weitere Beschwerde wurde mit Bescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 9. September 2022, dem Antragsteller am 13. September 2022 zugestellt, zurückgewiesen. Diese Entscheidung wiederholt im Wesentlichen die Erwägungen des Beschwerdebescheides.

7 Der Antragsteller hat, vertreten durch den Vorsitzenden und Gruppensprecher der Soldaten, mit Schreiben vom 30. September 2022 einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung beim Bundesministerium der Verteidigung gestellt. Diesen Antrag hat das Bundesministerium der Verteidigung mit seiner Stellungnahme vom 3. April 2023 dem Senat vorgelegt.

8 Der Antragsteller macht geltend, der Antrag sei als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Er könne sich auf eine Wiederholungsgefahr berufen, weil zwischen ihm und dem Dienstherrn mit hoher Wahrscheinlichkeit auch künftig Streit über das geltend gemachte Beteiligungsrecht entstehen werde und die zu treffende Entscheidung im hiesigen Verfahren richtungsweisend für die Zukunft sein werde. Es gäbe etwa 20 Beschwerdeverfahren, in denen es um die Auslegung des § 63 Abs. 4 SBG und dabei insbesondere um die Frage gehe, unter welchen Voraussetzungen eine Grundsatzangelegenheit angenommen werden könne.

9 Im vorliegenden Fall sei eine Grundsatzregelung zu bejahen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fielen unter diesen Begriff insbesondere innerdienstliche Anordnungen, die für eine Vielzahl von Fällen gälten. Von dem Beteiligungstatbestand seien damit alle Regelungen erfasst, die eine Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr gegenüber allen Soldaten, jedenfalls aber einer unbestimmten Anzahl von Soldatinnen und Soldaten treffe, ohne dass es auf ihre Form ankomme. Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Soldatinnen und Soldaten eines bestimmten, eng begrenzten Kreises derselben beziehen, fielen nicht unter diesen Begriff. Der beschwerdegegenständliche Befehl regele die innerdienstlichen Voraussetzungen der Veranstaltung und richte sich sowohl an die Teilnehmenden als auch an das Funktionspersonal. Insbesondere bei allgemeinen Formulierungen wie "bereitet die Veranstaltung vor", sei nicht erkennbar, welcher Soldat konkret durch den Befehl betroffen sein werde. Auch lege der Befehl nicht fest, wie mit Verhinderungen im Einzelfall umzugehen sei. Damit werde nicht abschließend festgelegt, welcher Personenkreis konkret durch den Befehl betroffen sein werde. Weil die unterstellten Dienststellen gebeten würden, die Teilnahme einzelner Soldaten zu ermöglichen, verbleibe die Einzelfallregelung bei den jeweiligen örtlichen Dienststellen. Darüber hinaus sei eine enge Auslegung des Begriffes Grundsatzregelung mit der Intention des Gesetzgebers bei der Einführung des § 63 Abs. 4 SBG nicht zu vereinbaren. Ziel der Regelung sei es gerade gewesen, Beteiligungslücken zu schließen. Vor diesem Hintergrund sei die Beteiligung der Stufenvertretungen für Grundsatzregelungen in das Gesetz aufgenommen worden. Von einer solchen Grundsatzregelung und damit von einer Vielzahl von Fällen sei bei der Betroffenheit von Soldaten aus mehreren Dienststellen auszugehen. Bei diesen Fallkonstellationen handele es sich nicht um Einzelmaßnahmen des Organisationsbereiches, sondern um grundsätzliche Regelungen für eine Vielzahl von Dienststellen.

10 Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass der Befehl des Chefs des Stabes ... zur Veranstaltung Führungsinformation Wehrpharmazie des leitenden Apothekers der Bundeswehr am 9. und 10. März 2022 in Potsdam aufgrund der fehlenden Beteiligung des Antragstellers rechtswidrig war.

11 Das Bundesministerium der Verteidigung beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.

12 Es erachtet den Antrag zwar als zulässig, aus den in dem Beschwerdebescheid vom 9. September 2022 genannten Gründen, aber für unbegründet.

13 Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakten des Bundesministeriums der Verteidigung haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

14 Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung bleibt erfolglos.

15 1. Der Antrag ist zwar zulässig.

16 a) Beruft sich der bei einer Dienststelle der Bundeswehr gebildete Personalrat auf eine Behinderung in seinen Beteiligungsrechten in Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, so ist gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 17 SBG, § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten gegeben (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2024 - 1 WB 35.23 - juris Rn. 19 m. w. N.). Dies ist hier der Fall, weil der Antragsteller geltend macht, in seinen Beteiligungsrechten aus § 63 Abs. 4 i. V. m. § 39 Abs. 2 SBG verletzt zu sein. Sachlich zuständig ist gemäß § 21 Abs. 1 WBO das Bundesverwaltungsgericht.

17 b) Der Antragsteller ist antragsbefugt. Der Personalrat als Gesamtgremium kann auch in Angelegenheiten, die ausschließlich Soldaten betreffen, deren Rechte im gerichtlichen Antragsverfahren geltend machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Juni 2014 - 1 WB 29.13 - juris Rn. 20 m. w. N.). Angelegenheiten, die allein die Gruppe der Soldaten betreffen, werden zwar materiell nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz, formell aber nach § 40 Abs. 2, § 35 Abs. 2 BPersVG behandelt. Dementsprechend macht der Antragsteller auch dann eine Verletzung eigener Beteiligungsrechte geltend, wenn es um Gruppenangelegenheiten der Soldaten geht, über die nach vorheriger gemeinsamer Beratung im Personalrat nur die Angehörigen der Gruppe abstimmen (§ 60 Abs. 3 Satz 3 SBG i. V. m. § 40 Abs. 2 BPersVG). Hieran hat auch die Neufassung von § 63 Abs. 3 SBG nichts geändert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2024 ‌- 1 WB 35.23 - juris Rn. 20 m. w. N.).

18 c) Der Antrag wurde auch form- und nach § 17 Abs. 4 Satz 1 WBO fristgerecht gestellt. Da der Vorsitzende des Antragstellers selbst der Gruppe der Soldaten angehört und deren Gruppensprecher ist, kann er diesen auch im gerichtlichen Antragsverfahren vertreten (§ 35 Abs. 2 Satz 2 BPersVG; vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2019 - 1 WB 10.18 - juris Rn. 17 m. w. N.).

19 d) Das auf die Feststellung einer Verletzung seiner Beteiligungsrechte gerichtete Begehren des Antragstellers ist als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Der maßgebliche Befehl hat sich nach Durchführung der Veranstaltung erledigt. Der Antragsteller ist deshalb zutreffend auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag übergegangen (§ 21 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 Satz 3 WBO). Er hat an der gerichtlichen Überprüfung und der begehrten Feststellung, dass seine Beteiligungsrechte verletzt wurden, auch ein berechtigtes Interesse (vgl. zu alledem BVerwG, Beschluss vom 20. März 2024 - 1 WB 42.22 - juris Rn. 26 m. w. N.).

20 2. Der Feststellungsantrag ist jedoch unbegründet.

21 a) Der Chef des Stabes ... war nicht verpflichtet, den Antragsteller vor dem Erlass des am 30. September 2021 erlassenen "Befehls für die Führungsinformation Wehrpharmazie des Leitenden Apothekers der Bundeswehr am 9. und 10. März 2022 in Potsdam" nach § 39 Abs. 2 Satz 1 SBG zu beteiligen, weil der Anwendungsbereich des § 39 Abs. 2 SBG schon nicht eröffnet ist. Bei dem Befehl handelt es sich entgegen der Annahme des Antragstellers nicht um eine Grundsatzregelung im Sinne dieser Norm.

22 aa) Bei der Auslegung des Begriffs der "Grundsatzregelungen" ist zunächst zu berücksichtigen, dass diese Norm ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 18/8298 S. 46) der Regelung in § 38 Abs. 3 SBG nachgebildet ist. Der Senat kann deshalb an seine dazu ergangene Rechtsprechung anknüpfen.

23 Danach sind unter Grundsatzregelungen im Sinne des § 63 Abs. 4 i. V. m. § 39 Abs. 2 SBG insbesondere innerdienstliche Anordnungen zu verstehen, die für eine Vielzahl von Fällen gelten. Das sind vor allem Verwaltungsvorschriften, die die richtige, zweckmäßige und inhaltliche Ausübung der Verwaltungstätigkeit gewährleisten sollen. Hierzu gehören u. a. Durchführungsvorschriften, Richtlinien, Dienstanweisungen und Erlasse. Von dem Beteiligungstatbestand sind damit alle Regelungen erfasst, die das Bundesministerium der Verteidigung in Wahrnehmung seiner Aufgaben und seiner Rechte als Dienstherr gegenüber allen Soldaten, jedenfalls aber einer unbestimmten Anzahl von Soldatinnen und Soldaten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt. Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Soldatinnen und Soldaten eines bestimmten, eng begrenzten Kreises derselben beziehen, fallen nicht unter diesen Begriff (vgl. zu § 38 Abs. 3 SBG BVerwG, Beschluss vom 30. April 2020 - 1 WB 23.19 - juris Rn. 21). Demgemäß sind von einer Grundsatzregelung konkrete Weisungen (vgl. zu Verwaltungsanordnungen im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG a. F. – nunmehr § 84 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG - BVerwG, Beschluss vom 2. Januar 1986 - 6 P 16.82 - juris Rn. 17) bzw. Einzelfallentscheidungen abzugrenzen (vgl. zu § 38 Abs. 3 SBG BVerwG, Beschluss vom 30. November 2017 ‌- 1 WB 24.16 - juris Rn. 22).

24 Darüber hinaus werden mit Grundsatzregelungen - in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Begriff der Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2012 - 6 P 26. 10 - juris Rn. 10 m. w. N.) – Regelungen mit allgemeingültigem Charakter beschrieben, die das Kommando eines militärischen Organisationsbereichs in Wahrnehmung seiner Aufgaben als Vertreter des Dienstherrn oder Arbeitgeber gegenüber allen oder einer unbestimmten Anzahl von Beschäftigten des Bereichs erlässt und die für eine Vielzahl von Fällen gelten. Kennzeichen einer Grundsatzregelung ist danach ihre Gestaltungswirkung. Sie muss auf eine Veränderung eines Rechtszustandes gerichtet sein; nach ihrer Durchführung müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (BVerwG, Beschluss vom 30. April 2020 ‌- 1 WB 23.19 - juris Rn. 24 m. w. N.). Die Gestaltungswirkung bzw. der Regelungscharakter fehlen, wenn die Anordnung lediglich Verwaltungsregeln erläutert, Hinweise auf die Rechtslage gibt, nur allgemeine Weisungen zur Erledigung der Dienstgeschäfte enthält oder bloße Rechtsansichten äußert bzw. bestehende dienstliche Verpflichtungen konkretisiert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 2024 - 1 WB 4.23 - juris Rn. 24 m. w. N.).

25 bb) Ausgehend von diesen Maßstäben erfüllt der Befehl nicht die Anforderungen an eine Grundsatzregelung im Sinne des § 39 Abs. 2 SBG.

26 Dem Befehl lässt sich schon keine Gestaltungswirkung beimessen, die auf Änderungen des Beschäftigungsverhältnisses oder der Arbeitsbedingungen der an der Veranstaltung teilnehmenden Soldaten gerichtet ist. Ihnen wird lediglich ein Angebot unterbreitet. Es wird dabei nicht festgelegt, dass die Adressaten an der Veranstaltung teilnehmen müssen, wie sich aus der gegenüber den einzelnen Organisationsbereichen jeweils formulierten Bitte ergibt, den Teilnehmern die Teilnahme zu ermöglichen. Damit greift der Befehl nicht in die innerdienstlichen oder persönlichen Belange der adressierten Soldaten ein und verändert folglich auch nicht deren Rechtsstellung (vgl. zur Beurteilung einer freiwilligen Fortbildungsveranstaltung für Lehrer nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG a. F. BVerwG, Beschluss vom 2. Januar 1986 - 6 P 16.82 - juris Rn. 18).

27 Darüber hinaus handelt es sich um keine "allgemeine Anordnung", sondern um eine Einzelfallregelung für eine konkrete Veranstaltung. Entgegen der Ansicht des Antragstellers wird der Kreis der in Frage kommenden Teilnehmer in Anlage B zu dem Befehl konkret bestimmt. Dabei ist es unerheblich, dass im Zeitpunkt der Erteilung des Befehls noch nicht feststand, welchen der Adressaten im jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Teilnahme ermöglicht werden würde. Der Kreis der überhaupt in Frage kommenden Teilnehmer war jedenfalls begrenzt, so dass sich ausschließen lässt, dass sich der Befehl an alle oder eine unbestimmte Anzahl von Soldaten gerichtet hat. Auch die Zahl der für die Ausführung des Befehls vorgesehenen Funktionspersonen war - anders als der Antragsteller zu bedenken gibt - nicht unbestimmt, sondern ausweislich der Ziffern 1., 2. und 4. des Befehls im Einzelnen festgelegt. Damit fehlt es dem Befehl an einem allgemeingültigen Charakter. Vielmehr enthält er eine sich auf einen konkreten Sachverhalt - hier die Veranstaltung - beziehende Einzelfallentscheidung, die sich an einen abgegrenzten, eindeutig und klar bestimmbaren Personenkreis richtete (vgl. zur entsprechenden personalvertretungsrechtlichen Abgrenzung mit Blick auf eine Lehrerfortbildungsveranstaltung BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 1990 - 6 P 19.88 - juris Rn. 21).

28 b) Die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers in Angelegenheiten, die nur Soldaten betreffen, sind in § 63 Abs. 4 SBG abschließend geregelt und beschränken sich bereits nach dem Wortlaut der Norm allein auf die Rechte aus § 39 Abs. 2 SBG (vgl. Gronimus, Soldatenbeteiligungsrecht, 10. Aufl. 2023, § 63 SBG Rn. 41; Meder, in: Wolf/​Meder, Soldatenbeteiligungsgesetz, Stand: Juni 2024, § 63 Rn. 67). Diese Interpretation legt auch die Gesetzesbegründung nahe (vgl. BT-Drs. 18/8298 S. 51 f.). Danach reagierte der Bundesgesetzgeber mit dieser neuen Norm auf eine Entscheidung des Senats (BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 1 WB 50.07 - juris), in der festgestellt worden war, dass das Soldatenbeteiligungsgesetz seinerzeit eine Beteiligung der Gruppe der Soldaten im Bezirkspersonalrat in Angelegenheiten, die allein Soldaten betreffen, nicht vorsah. Diese Beteiligungslücke hat der Gesetzgeber mit § 63 Abs. 4 SBG nur im Hinblick auf Grundsatzangelegenheiten geschlossen und im Übrigen keinen Bedarf für weitere Regelungen erkannt (s. auch Gronimus, a. a. O.; Meder, a. a. O., Rn. 66).