BVerwG 1 WB 12.09
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Golze,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,
den ehrenamtlichen Richter Brigadegeneral Ammon und
den ehrenamtlichen Richter Oberstleutnant Rönsch
am 28. Oktober 2009 beschlossen:
Der Antrag wird als unzulässig verworfen. Gründe I
1 Der Antragsteller ist Sprecher der Gruppe der Soldaten im Örtlichen Personalrat beim ... . Er begehrt die Feststellung, dass ihm Mitbestimmungsrechte nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz zustehen bei der Übertragung einer für den Bereich der zivilen Beschäftigten des ... abgeschlossenen Dienstvereinbarung auf die Gruppe der Soldaten.
2 Der Antragsteller wurde zuletzt im Mai 2008 im Zuge der Neuwahlen zum Örtlichen Personalrat beim ... in seinem Amt als Sprecher der Gruppe der Soldaten bestätigt.
3 Am 11. Mai 2007 wurde zwischen dem ... und dem Örtlichen Personalrat beim ... eine (neue) Dienstvereinbarung über die Arbeitszeit und die automatisierte Arbeitszeiterfassung geschlossen. Nach Nr. 1.1 der Vereinbarung gilt diese für die „Beamtinnen und Beamten, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer“.
4 Die zum 15. Mai 2007 in Kraft getretene Dienstvereinbarung wurde am 16. Mai 2007 im ... über den „Innenverteiler III“ bekannt gegeben. Mit weiterer Bekanntmachung im „Innenverteiler III“ vom 23. Mai 2007 wurde sie unter Hinweis auf Abschnitt B 1 Abs. 4 der Ergänzenden Geschäftsordnung des ... für auf die Soldatinnen und Soldaten des ... entsprechend anwendbar erklärt.
5 Unter dem 31. Mai 2007 ersuchte der Personalrat ... um nachträgliche Anhörung der Gruppe der Soldaten bezüglich der bereits erfolgten Übertragung der Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 auf die Soldatinnen und Soldaten des .
6 Dieses Begehren wurde ... mit Schreiben vom 29. Juni 2007 mit der Begründung zurückgewiesen, es bestünden in dieser Angelegenheit keine förmlichen Anhörungsrechte der Gruppe der Soldaten im Personalrat. Der Anwendungsbereich der Dienstvereinbarung sei auf zivile Statutsgruppen im ... beschränkt worden, sodass personalratsintern kein Stimmrecht der Soldatengruppe bestanden habe. Die Erklärung der entsprechenden Anwendbarkeit der Dienstzeitvereinbarung auf Soldatinnen und Soldaten habe keinen selbstständigen Regelungsgehalt.
7 Unter dem Briefkopf „Der Personalrat beim ... - Gruppe Soldaten -“ stellte der Antragsteller am 5. Juli 2007 in dieser Sache einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung nach § 16 SBG i.V.m. §§ 17, 21 WBO, der allein von ihm unterzeichnet worden war. In dem Schreiben heißt es abschließend: „Sachgleich beantrage ich dies auch persönlich.“
8 Ebenfalls am 5. Juli 2007 stellte der Personalrat mit einem von dem Vorsitzenden und vom Antragsteller als Sprecher der Gruppe der Soldaten im Personalrat unterzeichneten Schreiben einen inhaltsgleichen Antrag (BVerwG 1 WB 11.09 ).
9 Zur Begründung seines Antrages führte der Antragsteller im Wesentlichen aus: Der Antrag sei zulässig. Die Beschwerdefrist nach §§ 16, 52 Abs. 1 SBG sei gewahrt worden. Der Personalrat habe umgehend, nachdem er von Angehörigen des ... auf die Mitteilung im Innenverteiler III hingewiesen worden sei, seine Beteiligung eingefordert und damit den in Frage stehenden Rechtsverstoß beanstandet. Den Bescheid, mit dem das ... dem Personalrat insgesamt und der Gruppe der Soldaten jegliches Beteiligungsrecht abgesprochen habe, habe er, der Antragsteller, binnen zwei Wochen angefochten. Er sähe sich in seinen Gruppenrechten nach § 52 SBG verletzt. Bezüglich der eingereichten Anträge sei klarzustellen, dass es teilweise umstritten sei, unter welchem Briefkopf ein Personalrat Beteiligungsrechte nach § 52 SBG geltend machen könne. Deswegen seien unterschiedliche „Ausfertigungen“ des Beschlusses der Gruppe der Soldaten eingereicht worden. Das ... möge dem Gericht denjenigen Antrag zur Entscheidung vorlegen, den es als formell korrekt erachte.
10 Die Übertragung der Dienstzeitvereinbarung auf die Soldaten sei eine eigenständige Maßnahme und daher eine beteiligungspflichtige Gruppenangelegenheit der Soldaten gewesen. Der Personalrat hätte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 und 3 sowie Abs. 2 Satz 1 SBG angehört werden müssen. Soweit sich die Dienstzeitvereinbarung auf § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG stütze, sei bezogen auf den Übertragungsakt zudem ein Mitbestimmungsrecht nach § 24 Abs. 5 Nr. 3 SBG gegeben. Ein Mitbestimmungsrecht nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG läge darin begründet, dass Bestimmungen über die einzuhaltenden Höchstarbeitszeiten, Mindestruhezeiten zwischen zwei Diensten usw. gemäß EU-Recht Regelungen über die Arbeitssicherheit seien.
11 Mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 26. Juni 2009 hat der Antragsteller ergänzend vorgetragen, er sei als Angehöriger des ... persönlich von der Dienstzeitregelung für die Soldaten betroffen. Da das ... eine mangels ordnungsgemäßer Beteiligung des Personalrats rechtswidrige Regelung anwende, werde er auch in seinen persönlichen Rechten als Soldat verletzt. Für die Zulässigkeit des Antrags auf gerichtliche Entscheidung komme es daher nicht auf die Frage an, ob ihm daneben als Mitglied des Personalrats ein gesondertes, vom Gremium losgelöstes Beschwerderecht zustehe.
12 Der Antragsteller beantragt, unter Aufhebung der Entscheidung vom 29. Juni 2007 festzustellen, dass die Soldatenvertreter im Personalrat beim ... bei der Übertragung einer für Beamte und Arbeitnehmer geltenden Regelung der Arbeitszeit und Zeiterfassung auf die Soldaten der Dienststelle nach § 24 SBG zu beteiligen sind.
13 Mit Schreiben vom 27. Juli 2007 teilte der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - dem Antragsteller mit, als verfahrensrechtlich beachtlich werde der vom Personalrat, vertreten durch den Vorsitzenden und den Antragsteller, gestellte Antrag angesehen. Der vom Antragsteller allein unterschriebene Antrag werde lediglich insoweit als eigenständiger Rechtsbehelf angesehen, als der Antragsteller darin eine persönliche Betroffenheit in seiner Mandatsausübung annehme.
14 Nachdem in der Folgezeit Versuche einer außergerichtlichen Verständigung zwischen dem ... und dem Personalrat erfolglos geblieben waren, legte der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - den Antrag des Antragstellers auf gerichtliche Entscheidung vom 5. Juli 2007 dem Bundesverwaltungsgericht mit Vorlageschreiben vom 11. Februar 2009 vor.
15 Er beantragt, den Antrag des Antragstellers auf gerichtliche Entscheidung zurückzuweisen, und führt zur Begründung aus, der Antrag sei unzulässig. Dem Antragsteller stehe kein Beschwerderecht zu. Er könne nicht als Einzelperson Rechte aus § 16 SBG geltend machen. Die Rechte nach § 52 Abs. 1 SBG könnten nur durch einen entsprechenden Mehrheitsbeschluss der Gruppe der Soldaten ausgeübt werden. Nach außen könne dies allein vom Vorsitzenden des Personalrats vertreten werden.
16 Im Übrigen sei der Antrag jedenfalls unbegründet. Das allein noch streitige Mitbestimmungsrecht nach § 24 Abs. 6 Nr. 3 SBG stehe dem Personalrat in der vorliegenden Angelegenheit nicht zu.
17 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des Bundesministers der Verteidigung - PSZ I 7 - Az.: 577/07 und 578/07 - hat dem Senat bei der Beratung vorgelegen. II
18 Im Hinblick auf das Schreiben des Bundesministers der Verteidigung
- PSZ I 7 - vom 27. Juli 2007, mit dem er den Antragsteller darauf hinwies, dass der vom Antragsteller allein unterschriebene Antrag lediglich insoweit als eigenständiger Rechtsbehelf angesehen werde, als der Antragsteller darin eine persönliche Betroffenheit in seiner Mandatsausübung annehme und dem der Antragsteller im weiteren Verfahren nicht widersprochen hat, ist der vorliegende Antrag so zu verstehen, dass damit ausschließlich persönliche Rechte des Antragstellers geltend gemacht werden sollen. Die Rechte des Personalrats als Gremium sind Gegenstand eines gesonderten Verfahrens (BVerwG 1 WB 11.09 )
19 Der so verstandene Antrag ist unzulässig.
20 1. Der Antragsteller hat allerdings den richtigen Rechtsweg beschritten. Für den Antrag ist gemäß § 16 SBG i.V.m. §§ 1 Abs. 1, § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 21 Abs. 1 WBO der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten eröffnet, weil der Antragsteller geltend macht, dass er in der Ausübung seiner Befugnisse als Soldatenvertreter im Personalrat in Bezug auf eine Gruppenangelegenheit der Soldaten behindert worden sei (vgl. Beschlüsse vom 1. November 2001 - BVerwG 6 P 10.01 - BVerwGE 115, 223 = Buchholz 252 § 52 SBG Nr. 2, vom 26. Oktober 2006 - BVerwG 1 WB 17.06 - BVerwGE 127, 85 = Buchholz 450.1 § 9 WBO Nr. 1 = NZWehrr 2007, 128 und zuletzt vom 17. Februar 2009 - BVerwG 1 WB 37.08 - ).
21 Die entsprechende Anwendung der Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 auf die Soldatinnen und Soldaten des ... ist eine Maßnahme, die ausschließlich die Gruppe der Soldaten im Sinne des § 52 Abs. 1 SBG betrifft. Der Anwendungsbereich der Dienstvereinbarung ist nach Nr. 1.1 auf die Gruppen der Beamten und Arbeitnehmer beschränkt. Es bedurfte zur Regelung der Dienstzeit der Soldaten daher einer weiteren, über die Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 hinausgehenden Maßnahme. Diese ist in der Erklärung des ... vom 23. Mai 2007 zu sehen, dass die Dienstvereinbarung auch für die im ... tätigen Soldaten entsprechend gelte.
22 Für den Antrag ist nach § 21 Abs. 1 WBO das Bundesverwaltungsgericht auch sachlich zuständig.
23 2. Der Antragsteller ist aber nicht antragsbefugt. Im Verfahren nach § 16 SBG ist die Antragsbefugnis nur gegeben, wenn der Antragsteller durch die begehrte Entscheidung in seiner vertretungsrechtlichen Position betroffen werden kann. Das setzt voraus, dass er eigene Befugnisse geltend macht (vgl. Beschlüsse vom 24. März 2004 - BVerwG 1 WB 46.03 - Buchholz 252 § 23 SBG Nr. 3 = NZWehrr 2005, 29 und vom 30. September 2009 - BVerwG 1 WB 66.08 - ).
24 Daran fehlt es hier. Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 SBG bilden die Soldaten in anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und Einrichtungen eine weitere Gruppe im Sinne des § 5 BPersVG. In Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, haben nach § 52 Abs. 1 SBG die Soldatenvertreter die Befugnisse der Vertrauensperson. Wie die Regelung des § 38 Abs. 2 BPersVG zeigt, die nach § 49 Abs. 2 Satz 3 SBG auf die Soldatenvertreter im Personalrat Anwendung findet und nach der in Angelegenheiten, die lediglich die Angehörigen einer Gruppe betreffen, nach gemeinsamer Beratung im Personalrat nur die Vertreter dieser Gruppe zur Beschlussfassung berufen sind, steht die Ausübung der Befugnisse der Vertrauensperson nicht jedem Soldatenvertreter allein, sondern nur allen gemeinsam zu. Demnach kann der Antragsteller als einzelner Soldatenvertreter insoweit keine Verletzung eigener Beteiligungsrechte geltend machen. Etwas anderes folgt auch nicht aus § 52 Abs. 2 SBG, weil es sich vorliegend nicht um eine Angelegenheit nach der Wehrbeschwerdeordnung oder nach der Wehrdisziplinarordnung handelt.
25 Der Antragsteller kann auch nicht in seiner Funktion als Sprecher der Gruppe der Soldaten einen Gruppenbeschluss nach außen vertreten. Die Gruppe der Soldaten ist kein eigenständiges Vertretungsorgan im Sinne das § 1 Abs. 2 SBG, obwohl sie in ihrer Funktion als Vertrauensperson Aufgaben oder Tätigkeiten nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz wahrnimmt (vgl. Höges, in: Wolf/Höges, SBG, Stand Juli 2009, § 52 Rn. 6). Angelegenheiten, die allein die Gruppe der Soldaten betreffen, werden materiell nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz, formell aber nach § 38 Abs. 2, § 32 Abs. 3 BPersVG behandelt (vgl. Beschlüsse vom 13. Juni 2007 - BVerwG 1 WDS-VR 1.07 - Buchholz 449.7 § 48 SBG Nr. 1 = NZWehrr 2008, 39 und - BVerwG 1 WDS-VR 2.07 - Buchholz a.a.O. Nr. 2; Höges, a.a.O). Der Personalrat muss sich in diesen Fällen, wie im Verfahren BVerwG 1 WB 11.09 geschehen, gemäß § 32 Abs. 3 BPersVG durch seinen Vorsitzenden, ggf. gemeinsam mit dem Sprecher der Gruppe der Soldaten vertreten lassen. Das gilt auch für das gerichtliche Antragsverfahren (vgl. auch: Beschluss vom 16. September 1977 - BVerwG 7 P 1.75 - BVerwGE 54, 323 = Buchholz 238.3A § 32 BPersVG Nr. 1). Ein eigenes Beteiligungsrecht steht dem Antragsteller daneben weder als Mitglied des Personalrats noch als Sprecher der Gruppe der Soldaten zu.
26 3. Soweit der Antragsteller mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 26. Juni 2009 vorgetragen hat, er sei als Angehöriger des ... persönlich von der Dienstzeitregelung für die Soldaten betroffen, kann dies ebenfalls nicht zur Zulässigkeit des Antrags führen.
27 Der Antragsteller hat nach dem Wortlaut seines Antrags auf gerichtliche Entscheidung vom 5. Juli 2007 geltend gemacht, er sei in seiner Funktion als Soldatenvertreter nicht an der Dienstvereinbarung beteiligt worden. Ausdrücklich bezog er sich dabei auf die Antragsbefugnis nach § 16 SBG i.V.m. §§ 17, 21 WBO. Daneben wurde nur die zurückweisende Entscheidung des Staatssekretärs vom 29. Juni 2007, nicht aber die Dienstvereinbarung vom 11. Mai 2007 oder deren Erstreckung auf die Soldaten durch die Bekanntmachung vom 23. Mai 2007 angefochten. Schließlich wies der Bevollmächtigte des Antragstellers in seinem Schreiben vom 16. Juli 2007 darauf hin, dass der Antrag lediglich vorsorglich gestellt worden sei, weil es umstritten sei, in welcher Form ein Personalrat nach § 49 SBG Beteiligungsrechte nach § 52 SBG geltend machen könne. Deshalb habe er weitere inhaltsgleiche Anträge mit lediglich geänderten Briefköpfen, die er als „Ausfertigungen“ bezeichnete, eingereicht.
28 Im Ergebnis ist somit das Vorbringen im Schreiben des Bevollmächtigten vom 26. Juni 2009 eine Veränderung des Inhalts und des Zwecks des ursprünglichen Antrags. Der Senat hat aber wiederholt entschieden, dass dem gerichtlichen Verfahren nach der Wehrbeschwerdeordnung eine der Klageänderung oder Klageerweiterung anderer Verfahrensordnungen entsprechendes Rechtsinstitut fremd ist (vgl. Beschlüsse vom 27. Juli 1977 - BVerwG 1 WB 19.76 - BVerwGE 53, 321 = NZWehrr 1978, 26 m.w.N. und zuletzt vom 24. März 2009 - BVerwG 1 WB 54.08 - ; vgl. auch Dau, WBO, 5. Aufl. 2009, § 17 Rn. 14 m.w.N.), weil der Gegenstand des Antrags auf gerichtliche Entscheidung durch die Antragsschrift bzw. ein ggf. vorangegangenes Beschwerdeverfahren bestimmt wird. Daran hat sich durch die Novellierung der Wehrbeschwerdeordnung nichts geändert. Soweit § 23a Abs. 2 WBO in der Fassung vom 1. Februar 2009 die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung für ergänzend anwendbar erklärt, bleibt die Vorschrift des § 91 Abs. 1 VwGO über die Klageänderung davon ausgeschlossen, weil ihr die Eigenart des Wehrbeschwerdeverfahrens entgegensteht (vgl. Dau, a.a.O. und § 23a Rn. 11).
29 Sofern der Antragsteller seinen Antrag nicht allein auf § 16 SBG hätte stützen wollen, hätte er in der Antragsschrift die ihn als Angehörigen des ... in eigenen Rechten verletzende Maßnahme benennen und rügen müssen. Dies ist aber nicht geschehen. Der Zusatz in der Antragsschrift vom 5. Juli 2007 („Sachgleich beantrage ich dies auch persönlich“) bezog sich nach dem gesamten Inhalt des Schreibens auf die (persönlichen) Beteiligungsrechte des Antragstellers als Soldatenvertreter im Personalrat und nicht auf seine Rechte als Soldat und Angehöriger des ... .
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