BVerwG 1 WB 14.17
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer
am 22. Juni 2017 beschlossen:
Das Verfahren wird eingestellt. Gründe I
1 Der Rechtsstreit betraf den Antrag des Antragstellers, ihn während seiner Dienstzeit zum Notfallsanitäter nachzuqualifizieren.
2 ...
3 Am 1. Januar 2014 trat das "Gesetz über den Beruf der Notfallsanitäterin und des Notfallsanitäters" (Notfallsanitätergesetz - NotSanG) vom 22. März 2013 (BGBl. I S. 1348) in Kraft. Am 31. Dezember 2014 trat das "Rettungsassistentengesetz" vom 10. Juli 1989 (BGBl. I S. 1384) in der zuletzt durch Gesetz vom 2. Dezember 2007 (BGBl. I S. 2686) geänderten Fassung außer Kraft.
4 Mit Schreiben vom 21. Februar 2016 beantragte der Antragsteller beim Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr (im Folgenden: Bundesamt für das Personalmanagement) seine Nachqualifizierung zum Notfallsanitäter während der Dienstzeit. Er stützte seinen Antrag auf § 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 NotSanG. Hiernach erhielt eine Person, die - wie der Antragsteller - bei Inkrafttreten des Gesetzes eine geringere als eine dreijährige Tätigkeit als Rettungsassistentin oder Rettungsassistent nachwies, bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 die Erlaubnis, die Berufsbezeichnung "Notfallsanitäterin" oder "Notfallsanitäter" zu führen, wenn sie innerhalb von sieben Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes die staatliche Ergänzungsprüfung besteht und zuvor zur Vorbereitung auf diese Ergänzungsprüfung an einer weiteren Ausbildung von 960 Stunden teilgenommen hat.
5 Zu diesem Antrag teilte das Bundesamt für das Personalmanagement der Einheit des Antragstellers mit E-Mail-Nachricht vom 7. März 2016 mit, dass eine Weiterqualifizierung zum Notfallsanitäter in der 960-Stunden-Ausbildung bis 48 Monate vor Beginn der Maßnahmen des Berufsförderungsdienstes (BFD) erfolge. Der BFD-Rechtsanspruch des Antragstellers beginne bereits zum 1. Juli 2019. Eine Weiterqualifizierung könne im Rahmen einer eventuellen Weiterverpflichtungserklärung des Antragstellers erfolgen.
6 Gegen diese ihm am 8. März 2016 eröffnete Mitteilung legte der Antragsteller mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 7. April 2016 Beschwerde ein. Zur Begründung führte er aus, dass der Dienstherr in Reaktion auf das Inkrafttreten des Notfallsanitätergesetzes Anfang 2015 die Weiterqualifikation vom Rettungsassistenten zum Notfallsanitäter umgesetzt habe. Für den ersten Durchgang der Weiterqualifikation ab 1. Oktober 2015 bis 31. März 2016 habe das infrage kommende Personal durch die personalbearbeitenden Stellen bis zum 20. März 2015 gemeldet werden sollen. Er sei dafür nicht ausgewählt worden. Deshalb habe er am 21. Februar 2016 den Antrag auf Weiterqualifizierung gestellt. Die E-Mail-Nachricht vom 7. März 2016 stelle sich in der Sache als Ablehnung seiner Weiterqualifizierung dar, weil diese nur unter der Voraussetzung zugelassen werde, dass er, der Antragsteller, sich entsprechend weiterverpflichte. Er rüge, dass der Dienstherr das Notfallsanitätergesetz nur verzögert umgesetzt habe. Mit den nun festgelegten Rahmenbedingungen sei es ihm nicht mehr möglich, innerhalb seiner Dienstzeit die Weiterqualifizierung zum Notfallsanitäter zu absolvieren. Er sei gezwungen, dafür seinen BFD-Anspruch zu verwenden, weil die Weiterqualifizierung nach § 32 Abs. 2 Satz 1 NotSanG nur innerhalb von sieben Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes möglich sei. Falls er die Ergänzungsprüfung nicht termingerecht bestehe, müsse er die komplette dreijährige Ausbildung zum Notfallsanitäter absolvieren, falls er später zur Finanzierung seines Studiums Rettungseinsätze mitfahren wolle. Das Notfallsanitätergesetz löse den Rettungsassistenten als Berufsbild im Rettungsdienst ab. Er verfüge dann nur über eine bei der Bundeswehr erworbene berufliche Qualifikation, die überholt sei und nicht mehr eingesetzt werde. Trotz der absehbaren Entwertung der Qualifikation zum Rettungsassistenten müsse er sich für die damit verbundene ZAW-Maßnahme seinen BFD-Anspruch um neun Monate kürzen lassen. Damit sei er gegenüber anderen Soldaten, die anderweitige ZAW-Maßnahmen durchlaufen hätten, deutlich schlechter gestellt. Er absolviere derzeit bereits ein Fernstudium und habe für die BFD-Maßnahme anderweitig disponiert. Dem Dienstherrn sei vorzuwerfen, dass nicht zeitnah auf das Inkrafttreten des Notfallsanitätergesetzes reagiert worden sei.
7 Die Beschwerde wies das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - mit Beschwerdebescheid vom 25. April 2016 mit der Begründung als unzulässig zurück, dass die Mitteilung des Bundesamts für das Personalmanagement vom 7. März 2016 lediglich rechtliche Informationen an die Einheit des Antragstellers enthalte, aus denen sich noch keine Beschwer des Antragstellers, insbesondere keine Entscheidung über seinen Nachqualifizierungsantrag ergebe.
8 Gegen diese ihm am 26. April 2016 eröffnete Entscheidung beantragte der Antragsteller durch seinen Bevollmächtigten am 27. Mai 2016 (Freitag nach dem Feiertag Fronleichnam) die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (früheres Verfahren BVerwG 1 WB 26.16 ). Er machte geltend, dass er sich nicht nur isoliert gegen Maßnahmen des Bundesamts für das Personalmanagement in dieser Sache beschwere, sondern gegen das Unterlassen sämtlicher mit der Weiterqualifikation von Rettungsassistenten zu Notfallsanitätern befassten vorgesetzten Dienststellen bis zum Kommando des Sanitätsdienstes. Er hätte in erster Priorität bei der Auswahl zur Weiterqualifizierung zum Notfallsanitäter berücksichtigt werden müssen. Diesbezüglich liege bei der Auswahlentscheidung ein kompletter Ermessensausfall vor. Auch die Unterlassungen des Dienstherrn und der mit der Weiterqualifizierung von Rettungsassistenten befassten vorgesetzten Dienststellen, eine zeitnahe Umsetzung der Weiterqualifikation der Rettungsassistenten sicherzustellen, führten in seinem Fall zu einer persönlichen Beschwer.
9 Der Antragsteller beantragte festzustellen, dass die verspätete und unterbliebene Auswahlentscheidung des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr, wodurch er, der Antragsteller, für die Auswahlentscheidung bei der Weiterqualifikation zum Notfallsanitäter keine Berücksichtigung gefunden habe, ihn benachteilige, ihn dabei insbesondere in seinen Rechten aus Art. 3 GG und Art. 12 GG verletze und daher rechtswidrig sei. Die Entscheidung des Bundesministeriums der Verteidigung vom 25. April 2016 sei aufzuheben; der Beschwerde vom 7. April 2016 sei stattzugeben.
10 Das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - legte den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 8. September 2016 dem Senat vor und beantragte, den Antrag zurückzuweisen. Es trug vor, dass bis zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Beschwerde vom 7. April 2016 noch keine beschwerdefähige Maßnahme des Bundesamts für das Personalmanagement vorgelegen habe. Der Antragsteller habe kein Feststellungsinteresse. Über seine Ausbildung zum Notfallsanitäter sei erst aufgrund seines Antrags vom 21. Februar 2016 zu entscheiden gewesen. Das sei inzwischen durch den Bescheid vom 3. Mai 2016 geschehen. Der Antragsteller werde im Übrigen bis zum Beginn seiner BFD-Maßnahme auf einem Dienstposten Sanitätsfeldwebel/Rettungsassistent eingesetzt. Für die Wahrnehmung dieser Aufgaben sei er bereits hinreichend ausgebildet und qualifiziert. Das Kommando des Sanitätsdienstes der Bundeswehr habe für die Weiterqualifizierung zum Notfallsanitäter am dienstlichen Interesse orientierte sachgerechte Rahmenbedingungen festgelegt, wonach für Soldaten auf Zeit eine Restdienstzeit von mindestens vier Jahren erforderlich sei. Nur für diese Soldaten sei anschließend in erster Priorität festgelegt worden, unter anderem das Personal weiter zu qualifizieren, das - wie der Antragsteller - auf Dienstposten Rettungsassistent verwendet werde. Auf die Priorisierung komme es jedoch nicht an, weil der Antragsteller die grundlegende Voraussetzung einer Restnutzungszeit von mindestens vier Jahren nicht erfülle. Die mit den Auswirkungen der Inkraftsetzung des Notfallsanitätergesetzes befassten Dienststellen der Bundeswehr seien ab 16. Juli 2013 aktiv geworden. Eine schnellere Umsetzung sei aufgrund der Zuständigkeiten der einzelnen Bundesländer für die zivilberufliche Ausbildung sowie der erforderlichen zivilen Ausbildungskapazitäten, die erst ab September 2015 zur Verfügung gestanden hätten, nicht realisierbar gewesen.
11 Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 24. April 2017 wies der Antragsteller auf die Änderung des § 32 Abs. 2 NotSanG (durch Art. 1h des "Gesetzes zur Stärkung der Heil- und Hilfsmittelversorgung" vom 4. April 2017 ) hin, die nach seiner Darstellung unter Anrechnung seiner Berufserfahrung nach Inkrafttreten des Notfallsanitätergesetzes eine Nachqualifizierung zum Notfallsanitäter mit einer weiteren Ausbildung von lediglich 80 Stunden ermöglichen soll. Auf Antrag des Antragstellers und mit Zustimmung des Bundesministeriums der Verteidigung - R II 2 - hat der Senat daraufhin mit Beschluss vom 2. Mai 2017 das Ruhen des Verfahrens angeordnet.
12 In dem am 31. Mai 2017 unter dem neuen Aktenzeichen BVerwG 1 WB 14.17 wieder aufgenommenen Verfahren hat der Antragsteller mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 23. Mai 2017 vorgetragen, dass er sich seit dem 17. Mai 2017 auf einem Lehrgang zur Weiterqualifizierung zum Notfallsanitäter befinde. Er hat deshalb den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt.
13 Das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - hat mit Schriftsatz vom 1. Juni 2017 der Erledigungserklärung des Antragstellers unter Verwahrung gegen eine Kostenbelastung zugestimmt. Es hat ausgeführt, dass das Bundesamt für das Personalmanagement den Antragsteller am 15. Mai 2017 zu der am 16. Mai 2017 begonnenen Weiterqualifizierung zum Notfallsanitäter im Rahmen einer 480-Stunden-Ausbildung kommandiert habe. Die daraus folgende Erledigung des Rechtsstreits beruhe nicht auf einer Abhilfeentscheidung, sondern allein darauf, dass der Antragsteller unter Berücksichtigung der Änderung des § 32 NotSanG unter dem 17. März 2017 einen neuen Antrag gestellt habe, ihn nunmehr in einem entweder 80 Stunden oder 480 Stunden umfassenden Lehrgang zum Notfallsanitäter weiter zu qualifizieren.
14 Den Antrag des Antragstellers auf Nachqualifizierung vom 21. Februar 2016 hat das Bundesamt für das Personalmanagement mit Bescheid vom 3. Mai 2016 abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde vom 18. Mai 2016 hat das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - mit Bescheid vom 28. Juni 2016 zurückgewiesen. Der hiergegen am 31. Juli 2016 eingelegte Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war Gegenstand des früheren Verfahrens BVerwG 1 WB 27.16 . Dieses Verfahren ist nach zwischenzeitlicher gerichtlicher Anordnung seines Ruhens am 31. Mai 2017 unter dem neuen Aktenzeichen BVerwG 1 WB 15.17 wieder aufgenommen worden.
15 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakten des Bundesministeriums der Verteidigung - R II 2 - 487/16 und 700/16 -, die Personalgrundakte des Antragstellers und die Gerichtsakten des Verfahrens BVerwG 1 WB 27.16 , nunmehr BVerwG 1 WB 15.17 , haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen. II
16 Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 3 WBO nur noch über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. Für die Kostenentscheidung sind die im Prozessrecht allgemein geltenden Grundsätze maßgebend. Danach ist bei übereinstimmender Erledigungserklärung über die Kosten nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden (§ 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 3 WBO, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO; stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 22. April 2008 - 1 WB 4.08 - m.w.N. und vom 17. Oktober 2013 - 1 WB 43.13 -).
17 Billigem Ermessen entspricht es, die dem Antragsteller erwachsenen notwendigen Aufwendungen nicht dem Bund aufzuerlegen.
18 Zwar sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 5. August 2010 - 1 WDS-VR 3.10 -, vom 27. Juli 2011 - 1 WB 21.11 -, vom 17. Juli 2012 - 1 WB 35.12 - Buchholz 450.1 § 20 WBO Nr. 4 Rn. 17 und vom 17. Oktober 2013 - 1 WB 43.13 -) in der Regel die notwendigen Aufwendungen (vollständig) dem Bund aufzuerlegen, wenn die übereinstimmenden Erledigungserklärungen darauf beruhen, dass der Antragsteller klaglos gestellt worden ist, indem das Bundesministerium der Verteidigung oder die in seinem Auftrag handelnde Stelle der Bundeswehr aus eigener Veranlassung dem mit dem Rechtsschutzantrag verfolgten Begehren stattgegeben hat. Resultiert dieses Nachgeben bei gleichgebliebener Sach- und Rechtslage allein auf einer geänderten Rechtsauffassung des Entscheidungsträgers der Bundeswehr, ist es billig, den Bund mit sämtlichen notwendigen Aufwendungen des jeweiligen Antragstellers zu belasten (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 2014 - 1 WB 60.13 - juris Rn. 13).
19 Diese Voraussetzung liegt im Fall des Antragstellers nicht vor.
20 Die am 15. Mai 2017 verfügte Kommandierung des Antragstellers zur Nachqualifizierung zum Notfallsanitäter im Rahmen einer 480-Stunden-Ausbildung stellt sich nicht als Ausdruck einer - bei gleich gebliebener Sach- und Rechtslage - revidierten Rechtsauffassung des Bundesamts für das Personalmanagement dar, sondern ist die Reaktion auf eine neue Sach- und Rechtslage. Sie beruht auf der Änderung des § 32 NotSanG durch Art. 1h des "Gesetzes zur Stärkung der Heil- und Hilfsmittelversorgung" (BGBl. I S. 778, 789), mit dem die Übergangsvorschriften zur Weiterqualifizierung in § 32 NotSanG dahin modifiziert worden sind, dass für die erworbene Berufserfahrung eines ausgebildeten Rettungsassistenten und für den damit verbundenen zeitlichen Umfang seines Weiterqualifizierungsbedarfs nicht mehr auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Notfallsanitätergesetzes, sondern auf die Antragstellung des jeweiligen Rettungsassistenten abgestellt wird. Auf der Grundlage dieser ihn begünstigenden gesetzlichen Neuregelung hat der Antragsteller am 17. März 2017 - abweichend von seinem ersten Antrag vom 21. Februar 2016 - beantragt, ihn in einer 80-Stunden- oder einer 480-Stunden-Ausbildung zum Notfallsanitäter weiter zu qualifizieren. Diesem Antrag hat das Bundesamt für das Personalmanagement mit der Maßgabe einer geforderten 480-Stunden-Ausbildung stattgegeben und dabei eine annähernd zwei Jahre umfassende Restdienstzeit des Antragsstellers vor Beginn seines BFD-Anspruchs berücksichtigt.
21 Ohne Erledigung des Rechtsstreits durch diese neue Weiterqualifizierungsentscheidung wäre der Antrag auf gerichtliche Entscheidung bei summarischer Prüfung voraussichtlich erfolglos geblieben.
22 1. Der Senat lässt offen, ob der Antrag bereits deshalb unzulässig war, weil die vorrangig angestrebte gerichtliche Feststellung einer rechtswidrig unterlassenen zeitgerechten Auswahlentscheidung des Bundesamts für das Personalmanagement für die Weiterqualifizierung des Antragstellers zum Notfallsanitäter nicht vollständig identisch ist mit dem vorgerichtlich verfolgten Rechtsschutzbegehren, mit dem der Antragsteller lediglich seine Benachteiligung durch eine aus seiner Sicht nicht zeitnahe Umsetzung des Notfallsanitätergesetzes durch den Dienstherrn und die zuständigen Dienststellen der Bundeswehr behauptet hat und damit offenbar einen Folgenbeseitigungs- oder Schadlosstellungsanspruch geltend machen wollte.
23 Insoweit weist der Senat darauf hin, dass Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Antrags auf gerichtliche Entscheidung im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO (hier i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO) die inhaltliche Identität zwischen dem Gegenstand des gerichtlichen Antragsverfahrens und dem des vorgerichtlichen Beschwerdeverfahrens ist (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2014 - 1 WB 59.13 - Buchholz 450.1 § 23a WBO Nr. 2 Rn. 36). § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO stellt für die Zulässigkeit des Antrags auf gerichtliche Entscheidung ausdrücklich darauf ab, dass der Beschwerdeführer die Entscheidung des Truppendienstgerichts (nur dann) beantragen kann, wenn "seine Beschwerde" eine Verletzung seiner Rechte oder eine Verletzung von Pflichten eines Vorgesetzten ihm gegenüber zum Gegenstand hat, die im Zweiten Unterabschnitt des Ersten Abschnitts des Soldatengesetzes mit Ausnahme der §§ 24, 25, 30 und 31 geregelt sind. Mit dieser Anordnung in § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO wird der Inhalt des vorgerichtlichen Beschwerdeverfahrens des jeweiligen Antragstellers als Bezugs- und Streitgegenstand für die wehrdienstgerichtliche Überprüfung festgelegt und abgegrenzt.
24 2. Der Zulässigkeit des Feststellungsantrags stand aber jedenfalls die gemäß § 23a Abs. 2 WBO im Wehrbeschwerdeverfahren entsprechend anwendbare Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen.
25 Die mit dem Feststellungsantrag gerügte Unterlassung einer zügigen Weiterqualifizierungsentscheidung des Bundesamts für das Personalmanagement, die gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 WBO (hier i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO) einen statthaften Gegenstand des Antrags auf gerichtliche Entscheidung darstellen kann, hätte der Antragsteller gegenüber dem Bundesamt mit einem vorrangigen unmittelbaren Verpflichtungsbegehren, gegebenenfalls in Gestalt einer Untätigkeitsbeschwerde (§ 1 Abs. 2 WBO) und eines Untätigkeitsantrags (§ 17 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO) zeitnah nach Inkrafttreten des Notfallsanitätergesetzes geltend machen können. Aus den vom Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - vorgelegten Unterlagen des Kommandos des Sanitätsdienstes (Datum: 8. Mai 2015) geht hervor, dass im Sanitätsdienst der Bundeswehr nach Inkrafttreten des Notfallsanitätergesetzes im Rahmen der Zivilberuflichen Aus- und Weiterbildung die Erstausbildung zum Notfallsanitäter im Jahr 2014 anteilig begonnen und im Jahr 2015 als (alleinige) Qualifizierung angeboten worden ist. Diesem Vorbringen ist der Antragsteller nicht entgegengetreten. Vielmehr hat er sowohl im Beschwerdeschreiben vom 7. April 2016 als auch im Antragsschriftsatz vom 27. Mai 2016 vortragen lassen, dass der Dienstherr in Reaktion auf das Inkrafttreten des Notfallsanitätergesetzes Anfang 2015 die Weiterqualifikation von Rettungsassistenten zu Notfallsanitätern umgesetzt habe. Vor diesem Hintergrund hatte der Antragsteller schon zu Beginn des Jahres 2015 und damit deutlich vier Jahre vor Beginn seines BFD-Anspruchs die Möglichkeit, beim Bundesamt für das Personalmanagement auch für sich selbst einen Weiterqualifizierungsantrag zu stellen.
26 3. Der Antrag, den Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 25. April 2016 aufzuheben und der Beschwerde vom 7. April 2016 stattzugeben, wäre bei summarischer Prüfung ebenfalls erfolglos geblieben.
27 Bei der mit der Beschwerde angefochtenen Mitteilung des Bundesamts für das Personalmanagement vom 7. März 2016 handelt es sich nicht um eine anfechtbare truppendienstliche Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 WBO (hier i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO), sondern um eine Information mit rechtlichen Hinweisen an die Einheit des Antragstellers, mit der die noch offene Entscheidung über den Weiterqualifizierungsantrag des Antragstellers vom 21. Februar 2016 vorbereitet werden sollte. Derartige vorbereitende Handlungen und Hinweise zum möglichen weiteren Verfahrensgang sind mangels Maßnahmequalität nicht gerichtlich angreifbar (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 9. August 2007 - 1 WB 15.07 - Buchholz 450.1 § 17 WBO Nr. 63 Rn. 21, 23).
28 Soweit der Antragsteller mit seiner Beschwerde zusätzlich hinsichtlich der von ihm behaupteten Unterlassungen des Dienstherrn und aller für die Umsetzung des Notfallsanitätsgesetzes befassten Dienststellen der Bundeswehr auf einen Folgenbeseitigungs- oder Schadlosstellungsanspruch abzielt, hat er keinen konkreten Sachantrag gestellt, der einer summarischen Überprüfung im Rahmen des § 20 Abs. 3 WBO zugänglich wäre.
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