BVerwG 1 WB 22.09
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Golze,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz,
den ehrenamtlichen Richter Oberst Reinelt und
den ehrenamtlichen Richter Hauptmann Schneider
am 7. Juli 2009 beschlossen:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
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Der Antragsteller wendet sich gegen das ihm vom Personalamt der Bundeswehr bekannt gegebene Ergebnis der Beratung der Perspektivkonferenz der Offiziere des militärfachlichen Dienstes im Jahr 2008, in der ihm die individuelle Förderperspektive A 11 zuerkannt wurde.
2
Der ... geborene Antragsteller ist Berufssoldat in der Laufbahn der Offiziere des militärfachlichen Dienstes. Seine Dienstzeit wird voraussichtlich mit Ablauf des 31. März 2016 enden. Er wurde am 13. Dezember 2002 zum Hauptmann ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 eingewiesen. Seit dem 1. Oktober 2003 wird er als Personaloffizier im ...amt in K. verwendet.
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Das Personalamt der Bundeswehr teilte dem Antragsteller mit Schreiben vom 14. November 2008 mit, die Perspektivkonferenz der Offiziere des militärfachlichen Dienstes im Jahr 2008 habe ihm die individuelle Förderperspektive A 11 zuerkannt. Die individuelle Förderperspektive werde grundsätzlich im Abstand von zwei Jahren überprüft und bei Bedarf aktualisiert. Das Schreiben wurde dem Antragsteller am 17. Dezember 2008 mit „Ergänzenden Erläuterungen zu den Perspektivkonferenzen“ eröffnet.
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Mit Schreiben vom 29. Dezember 2008 legte der Antragsteller gegen die ihm zuerkannte individuelle Förderperspektive Beschwerde ein und beantragte die Offenlegung der Konferenzergebnisse gegenüber seiner Personalvertretung, dem Örtlichen Personalrat beim ...amt. Zur Begründung führte er aus, er sehe sich aufgrund seines Lebensalters als benachteiligt an. Trotz überdurchschnittlicher Beurteilung nach den neuen Beurteilungsbestimmungen und wiederholter Höchstwertung in der Entwicklungsprognose habe er nur die letzte von fünf möglichen Perspektiven erhalten. Die Wertung der Perspektivkonferenz werde seinem Werdegang nicht gerecht, der durch die sechs Jahre dauernde Verwendung als Disziplinarvorgesetzter bzw. Kompaniechef sowie durch eine für Offiziere seiner Laufbahn ungewöhnlich hohe Zahl von Versetzungen und Dienstpostenwechseln geprägt sei. Auslandseinsatz, wiederholte Leistungsprämien und nachgewiesene Flexibilität und Weiterbildungsbereitschaft bei der Wahrnehmung völlig neuer verantwortungsvoller Aufgabenfelder fänden in dem Konferenzergebnis keinen Niederschlag. Noch im Jahr 2006 hätten ihn seine Vorgesetzten für den Wechsel in die Laufbahn der Offiziere des Truppendienstes als in außergewöhnlichem Maße geeignet befunden; jetzt reiche es nicht einmal mehr für A 12. Aufgrund des nach den alten Beurteilungsbestimmungen für ihn geltenden vierjährigen Beurteilungszeitraums sehe er sich gegenüber lebensjüngeren Offizieren in der Reihung benachteiligt. Außerdem beeinträchtige ihn die fehlende Zuerkennung von Punkten für seinen Auslandseinsatz. Auch die Tatsache, dass bei der planmäßigen Beurteilung eine Reihung innerhalb der Vergleichsgruppe ohne Berücksichtigung der jeweiligen Ausbildungs- und Verwendungsreihe erfolge, erweise sich für ihn als nachteilig.
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Die Beschwerde wies der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - mit Bescheid vom 25. März 2009 mit der Begründung zurück, die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen stellten keine anfechtbaren Maßnahmen im Sinne der Wehrbeschwerdeordnung dar.
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Gegen diesen ihm am 30. März 2009 eröffneten Bescheid richtet sich der Antrag des Antragstellers vom 1. April 2009 auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Den Antrag hat der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - mit seiner Stellungnahme vom 21. April 2009 dem Senat vorgelegt.
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Zur Begründung seines Rechtsschutzbegehrens trägt der Antragsteller ergänzend insbesondere vor:
Der in seiner Beschwerde gestellte Antrag, das Ergebnis der Perspektivkonferenz I 2008 der Offiziere des militärfachlichen Dienstes dem Örtlichen Personalrat beim ...amt offenzulegen, sei bisher nicht beschieden worden. Darüber hinaus habe das Personalamt inzwischen einen von ihm angestrebten Dienstposten im ...amt, der nach Besoldungsgruppe A 12 bewertet sei, nicht mit ihm, sondern mit einem anderen Soldaten besetzt. Insoweit liege eine Konkurrentenklage zwar nicht in seiner Absicht. Diese Auswahlentscheidung dokumentiere aber die konkreten Folgen der ihm gegenüber getroffenen Perspektivbestimmung. Im Übrigen habe die Unterabteilung des Bundesministeriums der Verteidigung über seine Beschwerde entschieden, die auch für die verfahrensmaßgeblichen Erlasse verantwortlich sei. Darin sehe er einen Interessenkonflikt zu seinen Lasten.
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Der Bundesminister der Verteidigung beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
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Er hält den Antrag, soweit er sich gegen die Zuerkennung der individuellen Förderperspektive A 11 richtet, für unzulässig, weil die Ergebnisse der Beratungen einer Perspektivkonferenz als Elemente innerdienstlicher Willens- und Meinungsbildung im Rahmen der Vorbereitung von Personalentscheidungen noch nicht unmittelbar die Rechte eines Soldaten berührten. Diese Ergebnisse stellten deshalb keine anfechtbaren Maßnahmen im Sinne der Wehrbeschwerdeordnung dar. Soweit der Antragsteller mit der Beschwerde die Offenlegung der Konferenzergebnisse gegenüber dem Örtlichen Personalrat beim ...amt anstrebe, lägen die maßgeblichen Voraussetzungen des § 30 SBG nicht vor. Die Zuerkennung einer individuellen Förderperspektive werde vom Geltungsbereich dieser Vorschrift nicht erfasst. Das gelte auch für die Beteiligungstatbestände nach § 23 Abs. 1 SBG. Hinsichtlich seines Begehrens, auf einen nach Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Dienstposten im ...amt versetzt zu werden, werde der Antragsteller einen gesonderten Bescheid erhalten. Der angefochtene Beschwerdebescheid sei formell ordnungsgemäß nach der „Anordnung über die Übertragung der Zeichnungsbefugnis bei Beschwerden und Anträgen auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in truppendienstlichen Angelegenheiten“ vom Leiter des Referats PSZ I 7 im Bundesministerium der Verteidigung im Auftrag des Ministers gezeichnet worden.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des Bundesministers der Verteidigung - PSZ I 7 - 378/09 - sowie die Personalgrundakte des Antragstellers, Hauptteil A bis D, haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.
11
Der Antragsteller hat keinen förmlichen Sachantrag gestellt.
12
Sein Vorbringen ist sach- und interessengerecht dahin auszulegen, dass er beantragt, die ihm in der Perspektivkonferenz der Offiziere des militärfachlichen Dienstes im Jahr 2008 zuerkannte individuelle Förderperspektive A 11 (mitgeteilt durch Schreiben des Personalamts der Bundeswehr vom 14. November 2008) sowie den Beschwerdebescheid des Bundesministers der Verteidigung - PSZ I 7 - vom 25. März 2009 aufzuheben und den Bundesminister der Verteidigung zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über seine individuelle Förderperspektive neu entscheiden zu lassen (nachfolgend 1). Außerdem beantragt er die Verpflichtung des Bundesministers der Verteidigung, das Ergebnis der Perspektivkonferenz der Offiziere des militärfachlichen Dienstes im Jahr 2008 dem Örtlichen Personalrat beim ...amt offenzulegen (nachfolgend 2).
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1. Der gegen das Ergebnis der Beratung der Perspektivkonferenz der Offiziere des militärfachlichen Dienstes im Jahr 2008 gerichtete Antrag ist unzulässig, weil er nicht eine gemäß § 17 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WBO anfechtbare Maßnahme betrifft.
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Die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen und die Zuerkennung einer individuellen Förderperspektive sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats keine - gerichtlich isoliert angreifbaren - Maßnahmen im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO, weil sie als Elemente innerdienstlicher Willens- und Meinungsbildung im Rahmen der Vorbereitung von Personalentscheidungen noch nicht unmittelbar die Rechte eines Soldaten berühren (Beschlüsse vom 9. November 2005 - BVerwG 1 WB 34.05 - Buchholz 311 § 17 WBO Nr. 59 = NZWehrr 2006, 209, vom 25. April 2007 - BVerwG 1 WB 31.06 - , vom 30. April 2008 - BVerwG 1 WB 44.07 -, vom 20. Januar 2009 - BVerwG 1 WB 69.08 und 1 WB 74.08 - und vom 28. April 2009 - BVerwG 1 WB 3.09 -).
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Auf diese Rechtsprechung des Senats ist der Antragsteller schon durch den Beschwerdebescheid des Bundesministers der Verteidigung vom 25. März 2009 hingewiesen worden. An ihr hält der Senat fest.
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Nach der Richtlinie für die Perspektivbestimmung und die langfristige Verwendungsplanung der Offiziere des militärfachlichen Dienstes (R 5/05) des Bundesministeriums der Verteidigung (PSZ I 1 - Az.: 16-30-01/5) vom 21. Juli 2005 ist die Entscheidung über die individuelle Förderperspektive eines Offiziers des militärfachlichen Dienstes das Ergebnis einer Bestenauslese auf der Grundlage eines Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsvergleiches im Rahmen regelmäßig stattfindender Perspektivkonferenzen; aus den Konferenzentscheidungen ergibt sich jedoch kein Rechtsanspruch, die jeweils festgelegte Förderperspektive zu erreichen (Nr. 4.1.1 der Richtlinie). Die in der Perspektivkonferenz festgestellte individuelle Förderperspektive bildet nach Nr. 4.2 der Richtlinie die Basis für die Verwendungsentscheidungen, begründet jedoch weder einen Anspruch auf noch die Einbeziehung in Entscheidungen über bestimmte Verwendungen. Bei den Ergebnissen einer Perspektivkonferenz handelt es sich somit lediglich um Vorbereitungshandlungen, die noch keine Entscheidungen über die konkrete Verwendung oder über die Besetzung eines konkreten Dienstpostens beinhalten und auch sonst keine unmittelbaren Wirkungen für die Rechtssphäre eines Soldaten haben (stRspr, vgl. zuletzt Beschlüsse vom 28. April 2009 - BVerwG 1 WB 20.09 und BVerwG 1 WB 3.09 -).
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Gleiches ergibt sich aus der Teilkonzeption Personalmanagement der Bundeswehr (TK PersMgmtBw) des Bundesministeriums der Verteidigung (PSZ I 1 - Az.: 09-10-10/8) vom 2. April 2004 (Nr. 2.4.4.3, Seite 25 f.). Danach ist die individuelle Förderperspektive, die bei Berufssoldatinnen und Berufssoldaten in regelmäßig stattfindenden Perspektivkonferenzen festgelegt wird und das Ergebnis eines umfassenden ganzheitlichen Eignungs- und Leistungsvergleichs darstellt, so frühzeitig und differenziert zu bestimmen, dass „zeitgerecht die Planung und Einsteuerung in die verschiedenen Dotierungshöhen und entsprechende Verwendungen erfolgen kann“. Die „so festgestellte individuelle Förderperspektive ist die Grundlage für die individuelle Verwendungsplanung“. Sie bildet damit „regelmäßig die Basis, ist jedoch kein Präjudiz für Verwendungsentscheidungen“. Sie begründet überdies „weder einen Anspruch auf entsprechende Verwendungen noch ergibt sich daraus ein genereller Ausschluss von zukünftigen entsprechenden Verwendungen“.
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Der Antragsteller verkennt in diesem Zusammenhang, dass in den Perspektivkonferenzen nicht über die Besetzung bestimmter Dienstposten entschieden wird und die Konferenzergebnisse allein nicht bestimmte Verwendungsentscheidungen präjudizieren. Auswahl- und Verwendungsentscheidungen werden vielmehr auch durch die Ergebnisse der Beurteilungen und durch den Verwendungsaufbau des einzelnen Soldaten maßgeblich bestimmt.
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Weder Art. 33 Abs. 2 GG noch § 3 Abs. 1 SG oder das Rechtsstaatsprinzip gebieten die selbstständige Anfechtbarkeit der Zuerkennung einer individuellen Förderperspektive. Das Prinzip der Bestenauslese und die Grundsätze eines rechtsstaatlichen Verfahrens wirken zwar auch auf die Vorbereitung militärischer Verwendungsentscheidungen ein; diesem Zweck dienen ersichtlich die zitierte Richtlinie und die Teilkonzeption Personalmanagement der Bundeswehr. Hieraus folgt jedoch nicht, dass auch der Rechtsschutz des Soldaten entsprechend vorzuverlagern wäre. Es genügt - auch unter dem Blickwinkel der Garantie eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) -, dass der Soldat gegen eine ihn belastende Verwendungsentscheidung zugunsten eines Konkurrenten oder gegen die Ablehnung eines eigenen Antrags auf eine bestimmte - förderliche - Verwendung im Wehrbeschwerdeverfahren vorgehen kann und in diesem Rahmen gegebenenfalls auch überprüft wird, ob die Zuerkennung der individuellen Förderperspektive, soweit sie bei der Verwendungsentscheidung eine entscheidungserhebliche Rolle gespielt hat, rechtmäßig war und ohne Verfahrensfehler erfolgte (vgl. Beschlüsse vom 20. Januar 2009 - BVerwG 1 WB 69.08 und 1 WB 74.08 - und vom 28. April 2009 - BVerwG 1 WB 3.09 -).
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Hiernach hat der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - im Beschwerdebescheid vom 25. März 2009 die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen zutreffend als nicht anfechtbare Maßnahmen qualifiziert.
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Der Senat weist darauf hin, dass dieser Bescheid auch formellrechtlich nicht zu beanstanden ist. Er ist im Auftrag des Bundesministers der Verteidigung ergangen und vom Leiter des Referates PSZ I 7 unterzeichnet worden.
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Über Beschwerden gegen truppendienstliche Entscheidungen des Personalamts der Bundeswehr bzw. der bei diesem Amt angesiedelten Perspektivkonferenz der Offiziere des militärfachlichen Dienstes (vgl. Nr. 3.1 der „Ergänzenden Erläuterungen zu den Perspektivkonferenzen“) entscheidet nach Maßgabe des § 9 Abs. 1 WBO der Bundesminister der Verteidigung. Dieser kann nach § 9 Abs. 2 Satz 1 WBO seine Zeichnungsbefugnis weiter übertragen. Die Vorschrift hat den Zweck, die erhebliche Arbeitsbelastung zu mindern, die den Bundesminister als obersten Disziplinarvorgesetzten trifft. Auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 Satz 1 WBO hat der Bundesminister der Verteidigung die Anordnung über die Übertragung der Zeichnungsbefugnis bei Beschwerden und Anträgen auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in truppendienstlichen Angelegenheiten vom 8. Dezember 1997 (VMBl 1998 S. 91) erlassen, die - gestuft nach der Bedeutung der Angelegenheiten - die Zeichnungsbefugnisse im Einzelnen festlegt. Gemäß Nr. 1.2 2. Spiegelstrich der Anordnung unterzeichnet Entscheidungen über Beschwerden in truppendienstlichen Angelegenheiten, wenn - wie hier - Betroffener der Beschwerde der Amtschef des Personalamts der Bundeswehr ist, der Referatsleiter PSZ III 5 (nunmehr: PSZ I 7) im Bundesministerium der Verteidigung. Diese Anordnung hält der Beschwerdebescheid vom 25. März 2009 ein.
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Gegen die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 WBO bestehen keine rechtlichen Bedenken (Beschluss vom 29. Januar 2008 - BVerwG 1 WB 4.07 - Buchholz 450.1 § 17 WBO Nr. 69).
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Die vorstehenden Ausführungen belegen bereits, dass die vom Antragsteller beanstandete Beschwerdeentscheidung nicht vom Referat PSZ I 1 getroffen worden ist, das die Formulierung der zitierten Richtlinie für die Perspektivbestimmung vom 21. Juli 2005 und der Teilkonzeption Personalmanagement der Bundeswehr vom 2. April 2004 federführend bearbeitet hat. Unabhängig hiervon wäre eine formelle Rechtswidrigkeit des Beschwerdebescheides nur dann zu erwägen, wenn aus der vom Antragsteller pauschal unterstellten „Interessenkollision“ die Möglichkeit eines individuellen Ausschlussgrundes oder einer Befangenheit in der Person des Vorgesetzten abzuleiten wäre, der über die Beschwerde entschieden hat. Dafür wäre Voraussetzung, dass der Antragsteller substantiiert personenbezogene Gesichtspunkte vorträgt, die einen individuellen Ausschlussgrund oder die Besorgnis der Befangenheit nahe legen könnten (vgl. dazu Dau, WBO, 5. Aufl. 2009, § 9 Rn. 10, 11 m.w.N.). Derartige Aspekte sind jedoch weder geltend gemacht noch für den Senat ersichtlich. Soweit das Bundesministerium der Verteidigung als Erlassgeber in der zitierten Richtlinie und in der Teilkonzeption Personalmanagement der Bundeswehr Einzelheiten der Perspektivkonferenzen geregelt hat, handelt es sich dabei nicht um einzelfallbezogene (Vor-)Entscheidungen, sondern um eine generelle Steuerung der Verwaltungspraxis zur Gewährleistung des Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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2. Der mit der Beschwerde gestellte Antrag, den Bundesminister der Verteidigung zu verpflichten, das Ergebnis der Perspektivkonferenz der Offiziere des militärfachlichen Dienstes im Jahr 2008 dem Örtlichen Personalrat beim ...amt offenzulegen, hat ebenfalls keinen Erfolg.
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Seine Zulässigkeit begegnet durchgreifenden Bedenken. Denn dieser Antrag lässt nicht - wie erforderlich - die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts des Antragstellers durch eine truppendienstliche Maßnahme oder Unterlassung erkennen (§ 17 Abs. 1, Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO).
27
Die Unterlassung der Anhörung oder (nur) der Unterrichtung (vgl. § 20 Satz 1 SBG) eines Beteiligungsorgans im Sinne des § 1 Abs. 2 SBG ist gegebenenfalls von diesem Beteiligungsorgan selbst in einem Wehrbeschwerdeverfahren zu rügen (§ 16 i.V.m. § 52 Abs. 1 Satz 1 SBG). Ein Soldat kann diese Unterlassung indessen nur im Zusammenhang mit einer beteiligungspflichtigen Maßnahme geltend machen, die ihm gegenüber zugleich die Qualität einer anfechtbaren truppendienstlichen Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO aufweist. Das ist z.B. bei Personalmaßnahmen gemäß § 23 Abs. 1 SBG der Fall, bei denen die personalbearbeitende Stelle die Äußerung der Vertrauensperson bzw. der Personalvertretung in die abschließende, den einzelnen Soldaten betreffende Entscheidung einzubeziehen hat (§ 23 Abs. 2 SBG). Dieser kann eine fehlende oder unzureichende Beteiligung des Beteiligungsorgans - im Sinne einer Verletzung seiner subjektiven Rechte - als Ermessensfehler der abschließenden Personalentscheidung beanstanden (stRspr, vgl. u.a. Beschlüsse vom 25. März 2008 - BVerwG 1 WDS-VR 4.08 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 6 und vom 28. Oktober 2008 - BVerwG 1 WB 49.07 - juris , jeweils m.w.N.). Dem Ergebnis der Beratungen von Perspektivkonferenzen fehlt dagegen - wie dargelegt - die Rechtsnatur einer truppendienstlichen Maßnahme. Die Frage einer Unterrichtung der Personalvertretung über dieses Ergebnis entzieht sich daher einem Rügerecht des Antragstellers.
28
Unabhängig davon ist der Antrag aber auch in der Sache unbegründet.
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In personalratsfähigen Dienststellen der Bundeswehr nach § 49 Abs. 1 SBG, zu denen nach Anlage 4 zur ZDv 10/2 das ...amt gehört, steht die Befugnis, gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 SBG in Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, wie eine Vertrauensperson bei beteiligungspflichtigen Maßnahmen und Entscheidungen rechtzeitig und umfassend gemäß § 20 SBG unterrichtet zu werden, dem Personalrat in Gestalt der Soldatenvertreter zu (Beschluss vom 20. Juni 2005 - BVerwG 1 WB 60.04 - Buchholz 252 § 20 SBG Nr. 1 = PersV 2005, 388). Dieses Recht nimmt in Angelegenheiten eines Soldaten nach der Wehrbeschwerdeordnung die Vertrauensperson im Sinne des § 52 Abs. 2 Satz 1 SBG wahr.
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Die Beteiligung im Sinne einer umfassenden Unterrichtung steht den Soldatenvertretern bzw. der Vertrauensperson gemäß § 52 Abs. 2 Satz 1 SBG jedoch nur bei anhörungspflichtigen Maßnahmen zu. Diese Voraussetzung erfüllen die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen indessen nicht.
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Die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen gehören nicht zu den in § 23 Abs. 1 SBG aufgeführten (in der Regel) beteiligungspflichtigen Personalangelegenheiten. Sie betreffen auch nicht den Dienstbetrieb in der Dienststelle (§ 24 SBG) oder sonstige Maßnahmen der Fürsorge im Sinne des § 30 Satz 1 SBG. Die Ergebnisse der Beratungen von Perspektivkonferenzen erfüllen ferner nicht die Kriterien der „Berufsförderung“ im Sinne des § 26 SBG; der Geltungsbereich dieser Vorschrift beschränkt sich auf die dienstlichen Berufsförderungsmaßnahmen besonders für ausscheidende Soldaten auf Zeit und auf berufsbildende Maßnahmen. Deshalb kann offenbleiben, ob § 26 SBG lediglich die Beteiligung der Vertrauensperson bzw. der Personalvertretung im Sinne eines Vorschlagsrechts konstituiert oder - weitergehend - ein allgemeines Informationsrecht der Vertrauensperson bzw. der Personalvertretung über dienstlich geplante Maßnahmen eröffnet (zum Streitstand: Gronimus, Die Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen in der Bundeswehr, 5. Aufl. 2005, § 26 SBG Rn. 11; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, BPersVG, 6. Aufl. 2008, § 26 SBG Rn. 1).