BVerwG 1 WB 24.16
In dem Wehrbeschwerdeverfahren hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,
den ehrenamtlichen Richter Oberst Schulz und
den ehrenamtlichen Richter Oberstleutnant Späth
am 30. November 2017 beschlossen:
Der Antrag wird zurückgewiesen. Gründe I
1 Der Antragsteller begehrt seine nachträgliche Beteiligung zur Einrichtung einer bewirtschafteten Betreuungseinrichtung im Camp ....
2 Der Deutsche Bundestag beschloss am 29. Januar 2015 eine Ausbildungsunterstützung der Sicherheitskräfte der Regierung der Region ... und der ... Streitkräfte durch bewaffnete deutsche Streitkräfte. Im Februar 2015 beauftragte das Bundesministerium der Verteidigung das Einsatzführungskommando der Bundeswehr, den Betrieb einer Einsatzkantine für das Deutsche Einsatzkontingent der Ausbildungsunterstützung im ... im Camp ... sicherzustellen. Das Einsatzführungskommando schlug jedoch aufgrund der vom Deutschen Bundestag mandatierten niedrigen Personalobergrenze (seinerzeit 100, gegenwärtig bis zu 150 Soldatinnen und Soldaten) den Betrieb einer kantinenmäßigen Versorgung durch die externen Arbeitsgemeinschaften für Soldatenbetreuung, Soldatenheime und Soldatenfreizeitheime in Gestalt einer sogenannten OASE (in Trägerschaft der Evangelischen Arbeitsgemeinschaft für Soldatenbetreuung und der Katholischen Arbeitsgemeinschaft für Soldatenbetreuung ) vor. Die Vertrauenspersonen der Unteroffiziere und der Offiziere des Deutschen Einsatzkontingents der Ausbildungsunterstützung im ... stimmten der Einrichtung einer solchen OASE am 21. und 22. Mai 2015 zu. Das Bundesministerium der Verteidigung wies daraufhin die Umsetzung dieser Maßnahme an. Am 14. bzw. 16. Juli 2015 schlossen die Bundesrepublik Deutschland und die EAS/KAS einen entsprechenden "Betriebs- und Überlassungsvertrag OASE ...".
3 In einer Stellungnahme vom 23. Juni 2015 teilte das Bundesministerium der Verteidigung - P III 4 - dem Sprecher des Antragstellers auf dessen Anfrage mit, dass die "Teilkonzeption Betreuung und Fürsorge in der Bundeswehr" (TK BeFürsBw) die Einrichtung von OASEN als Ergänzung einer "bewirtschafteten Betreuung" im Einsatz zulasse. Für das Camp ... sei die Einrichtung einer Marketenderwarenversorgung im Eigenbetrieb der Bundeswehr als Ausprägungsform der "bewirtschafteten Betreuung" bereits endgültig entschieden. Die Ausbringung anderer Segmente der "bewirtschafteten Betreuung" im Eigenbetrieb der Bundeswehr sei dem Einsatzführungskommando infolge der Personalrestriktionen der Mandatsobergrenze nicht möglich. Ziel sei es daher, die Marketenderwarenversorgung durch eine OASE zu ergänzen. Dieses Vorgehen stehe mit der TK BeFürsBw und dem Zentralerlass (ZE) B-2640/4 "Betreuung und Fürsorge der Bundeswehrangehörigen im Auslandseinsatz und Betreuung der Angehörigen" im Einklang. Aus dem Umstand, dass nach der TK BeFürsBw das Bundesministerium der Verteidigung über den jeweiligen Einzelfall eines zivilen Betreuungsangebots in Gestalt einer OASE abschließend zu befinden habe, resultiere nicht automatisch die Beteiligung des Gesamtvertrauenspersonenausschusses. Das Gremium sei nach § 37 Abs. 1 SBG nur bei Grundsatzregelungen des Ministeriums zu beteiligen. Bei Einzelentscheidungen im Rahmen bestehender Konzeptionen oder Erlasse, an denen der Antragsteller - wie hier - bereits beteiligt gewesen sei und die sich - wie vorliegend - allein vor Ort auswirkten, sei seine erneute Beteiligung ausgeschlossen. Die Beteiligungsrechte nach § 25 Abs. 3 Nr. 2 SBG habe man durch die Beteiligung der gewählten Vertrauenspersonen vor Ort gewahrt.
4 In einem Gespräch mit Staatssekretär ... am 3. September 2015 widersprach der Vorsitzende des Unterausschusses 3, der unter anderem für Fragen der Betreuung und Fürsorge im Grundbetrieb und Einsatz zuständig ist, der vom Referat P III 4 geäußerten Rechtsauffassung und kündigte rechtliche Schritte an. Mit Schreiben vom 30. September 2015 an den Sprecher des Antragstellers und den Unterausschussvorsitzenden legte das Bundesministerium der Verteidigung - P III 4 - erneut dar, dass ein Beteiligungsrecht des Antragstellers zur Einrichtung einer Betreuungseinrichtung im Camp ... nicht bestehe. Eine allgemeine "Auffangfunktion" des Antragstellers für den Fall, dass ein zuständiges örtliches Beteiligungsgremium noch nicht oder nicht bestehe, sei im Soldatenbeteiligungsgesetz nicht vorgesehen.
5 Mit Schreiben vom 9. Juni 2016 beantragte der Antragsteller die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Den Antrag hat das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - mit seiner Stellungnahme vom 18. August 2016 dem Senat vorgelegt. Darin begehrt der Antragsteller seine nachträgliche Beteiligung bei der Einrichtung einer bewirtschafteten Betreuungseinrichtung im Camp .... Das Bundesministerium der Verteidigung sei mit der Einrichtung der OASE und dem Verzicht auf die vorherige Einrichtung einer Einsatzkantine von der Vorschrift über die "ergänzende Einsatzbetreuung" in Nr. 3.3.2.3 der TK BeFürsBw abgewichen. Dabei habe es sich nicht um eine Einzelfallentscheidung für das Camp ... gehandelt. Vielmehr habe das Ministerium die Bestimmungen der Teilkonzeption ausgehebelt. Der ZE B-2640/4 regele für die bundeswehreigene "bewirtschaftete Betreuung" im Auslandseinsatz neben der Marketenderwarenversorgung die bewirtschaftete Betreuungseinrichtung in Gestalt einer Einsatzkantine; die Möglichkeit einer Versorgung durch kirchliche Träger sei dagegen in den beiden Erlassen ausdrücklich als "ergänzende Einsatzbetreuung" definiert. Wenn das Ministerium - wie hier - von vornherein von der Einrichtung der bundeswehreigenen Kantine absehe und stattdessen die ergänzende Einsatzbetreuung nach Nr. 3.3.2.3 TK BeFürsBw zum Grundsatz erhebe, liege darin eine beteiligungspflichtige Grundsatzentscheidung. So sei es im ... gelaufen. Man habe nicht eine bundeswehreigene Einsatzkantine geschaffen, die dann später erweitert und ergänzt worden sei; vielmehr habe es von vornherein nur eine Maßnahme der ergänzenden Einsatzbetreuung gegeben. Bewirtschaftete Betreuungseinrichtungen seien erst in der zweiten Jahreshälfte 2015 im Camp ... etabliert worden. Dort gebe es eine Marketenderwarenversorgung. Zu rügen sei auch, dass es bei der erstmaligen Einrichtung einer Betreuungseinrichtung im Einsatzgebiet im ... noch kein beteiligungsfähiges Personal gegeben habe. Deshalb müsse er, der Antragsteller, zur Wahrung der Beteiligungsrechte der Soldatinnen und Soldaten am Einsatzort eine Auffangfunktion wahrnehmen. Die Entscheidung ohne seine weitere Beteiligung zugunsten einer durch externe Träger betriebenen Betreuungseinrichtung verstoße gegen § 25 Abs. 3 Nr. 3 SBG. Zu Unrecht halte ihm das Bundesministerium der Verteidigung eine Verfristung seiner Anträge entgegen.
6 Der Antragsteller beantragt, das Bundesministerium der Verteidigung zu verpflichten, das Beteiligungsverfahren zur Einrichtung einer bewirtschafteten Betreuungseinrichtung im Camp ... durch seine Anhörung nachträglich durchzuführen, hilfsweise festzustellen, dass die unmittelbare ergänzende Einrichtung ohne vorherige bewirtschaftete Betreuung durch die Bundeswehr rechtswidrig ist.
7 Der Antragsgegner beantragt, die Anträge zurückzuweisen.
8 Er hält die Anträge für unzulässig, weil der Antragsteller die Monatsfrist gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 WBO versäumt habe. Für den Fristbeginn sei spätestens die Stellungnahme des Bundesministeriums der Verteidigung - P III 4 - vom 30. September 2015 maßgeblich. Darin sei das Beteiligungsbegehren des Antragstellers endgültig abgelehnt worden. Deshalb hätte der Antragsteller spätestens bis zum 30. Oktober 2015 die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragen müssen. Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung sei jedoch erst unter dem 9. Juni 2016 gestellt worden und am Folgetag beim Bundesministerium der Verteidigung eingegangen. Eine Rechtsbehelfsbelehrung sei nicht erforderlich gewesen. Die Anträge seien außerdem aus den bereits im Schreiben vom 23. Juni 2015 dargelegten Gründen in der Sache unbegründet. Die in Rede stehende Maßnahme stelle keine beteiligungspflichtige Grundsatzregelung des Ministeriums dar. Die TK BeFürsBw gestatte neben der Marketenderwarenversorgung im Eigenbetrieb der Bundeswehr auch Kooperationen mit zivilen Trägern.
9 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Verfahrensakte des Bundesministeriums der Verteidigung - R II 2 - 561/16 hat dem Senat bei der Beratung vorgelegen. II
10 Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat keinen Erfolg.
11 1. Der Hauptantrag bedarf der Auslegung. Der Antragsteller begehrt pauschal die nachträgliche Durchführung des Beteiligungsverfahrens zu der Einrichtung "einer bewirtschafteten Betreuungseinrichtung" im Camp .... Bewirtschaftete Betreuungseinrichtungen sind nach Nr. 3.2 Zentralerlass (ZE) B-2640/4 Einsatzkantinen und Bordkantinen. Aus der Antragsbegründung und aus dem Schriftsatz des Antragstellers an Staatssekretär ... vom 9. Juni 2016 ergibt sich, dass der Antragsteller den Verzicht auf die Einrichtung einer bundeswehreigenen Einsatzkantine im Camp ... beanstandet; insoweit wünscht er erkennbar die Durchführung des in Nr. 307 Satz 6 ZE B-2640/4 erwähnten Beteiligungsverfahrens zu der aus seiner Sicht erforderlichen Einrichtung einer Einsatzkantine im Camp ....
12 2. Dieser Antrag ist zulässig.
13 Maßgeblich für das Verpflichtungsbegehren ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Demzufolge findet das "Gesetz zur Änderung soldatenbeteiligungs- und personalvertretungsrechtlicher Vorschriften" vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2065) - im Folgenden: SBG 2016 - Anwendung, das am 2. September 2016 in Kraft getreten ist.
14 a) Für diesen Antrag ist der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten eröffnet.
Sieht sich der Gesamtvertrauenspersonenausschuss beim Bundesministerium der Verteidigung (GVPA) in der Wahrnehmung seiner Beteiligungsrechte behindert, so ist ihm hiergegen gemäß § 17 in Verbindung mit § 38 Abs. 3, § 42 Abs. 6 SBG 2016 Rechtsschutz nach der Wehrbeschwerdeordnung gegeben (ebenso zu den Vorgänger-Vorschriften in § 16 und § 36 Abs. 5 SBG a.F.: stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2009 - 1 WB 17.08 - Buchholz 449.7 § 36 SBG Nr. 1). Macht der GVPA die Behinderung der ihm nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz eingeräumten Beteiligungsrechte geltend, so ist er hierzu als Gremium berufen. Er kann unmittelbar die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragen, denn seine Rechte beziehen sich auf Grundsatzregelungen des Bundesministeriums der Verteidigung (§ 21 Abs. 1 WBO). Eine Behinderung in der Wahrnehmung dieser Rechte ist dem Bundesministerium der Verteidigung zuzurechnen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. August 1996 - 1 WB 28.96 - BVerwGE 103, 383 und vom 9. März 2006 - 1 WB 14.05 -).
15 b) Der Antragsteller ist im vorliegenden Verfahren ordnungsgemäß durch seinen Sprecher vertreten. Möchte der GVPA den Rechtsweg beschreiten, so bedarf es der Beschlussfassung durch die hierzu berufenen Mitglieder. Der Senat geht davon aus, dass an dem Einsatz der Bundeswehr im ... nicht nur ein Organisationsbereich (Heer) beteiligt ist. Eine derartige Einschränkung lässt sich den Beschlüssen des Deutschen Bundestages auf der Basis des ersten Antrags der Bundesregierung zur Ausbildungsunterstützung der Sicherheitskräfte der Regierung der Region ... und der ... Streitkräfte (grundlegend: BT-Drs. 18/3561 vom 17. Dezember 2014) und zuletzt des Antrags der Bundesregierung zur Fortsetzung der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte zur Ausbildungsunterstützung der Sicherheitskräfte der Regierung der Region ... und der ... Streitkräfte (BT-Drs. 18/10820 vom 11. Januar 2017) nicht entnehmen. Deshalb waren für die Beschlussfassung des Antragstellers über die Einleitung des vorliegenden gerichtlichen Verfahrens und die Vertretung dieses Beschlusses nicht die besonderen Anordnungen im § 43 Abs. 3 und § 40 Abs. 2 Satz 3 SBG a.F. zu beachten, die eine Mitwirkung des jeweils betroffenen Organisationsbereichs und seines Bereichssprechers vorschreiben. Der Sprecher des Antragstellers hat in seinem Schreiben vom 17. Dezember 2015 an Staatssekretär ... dargelegt, dass er durch den Beschluss des Plenums des GVPA in der 156. Sitzung vom 1. Oktober 2015 beauftragt worden sei, ein Wehrbeschwerdeverfahren beim Bundesverwaltungsgericht zur Wahrung der Beteiligungsrechte des GVPA aus § 37 Abs. 1 in Verbindung mit § 25 Abs. 3 Nr. 2 SBG a.F. einzuleiten. Auf der Basis dieses Plenumsbeschlusses (also nicht nur der Gruppe des Organisationsbereichs Heer) hat der Sprecher des Antragstellers sodann die Vollmacht für die Bevollmächtigten am 14. Januar 2016 allein unterzeichnet.
16 c) Der Antrag auf Durchführung des Beteiligungsverfahrens hat sich nicht durch Zeitablauf erledigt. Die mit dem Hauptantrag angestrebte Beteiligung des Antragstellers zur Einrichtung einer bundeswehreigenen Einsatzkantine im Camp ... ist im Fall des Obsiegens des Antragstellers noch möglich, weil der Auslandseinsatz der Bundeswehr im ... andauert.
17 d) Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist er nicht dem Einwand der verspäteten Einlegung ausgesetzt. Das Wehrbeschwerdeverfahren wird im Regelfall und auch in der hier vorliegenden Konstellation eines rechtssuchenden Beteiligungsgremiums der Bundeswehr durch einen Beschwerdeanlass im Sinne des § 6 Abs. 1 WBO ausgelöst. Kenntnis vom Beschwerdeanlass hat ein Soldat oder ein beschwerdeberechtigtes Beteiligungsgremium, wenn ihm die Umstände bekannt sind, aus denen sich die von ihm empfundene Beeinträchtigung ergibt (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 2017 - 1 WB 43.16 - juris Rn. 25 m.w.N.). Zwar ist dem Antragsteller durch das Email-Schreiben des Bundesministeriums der Verteidigung - P III 4 - vom 30. September 2015 dessen definitive Rechtsauffassung mitgeteilt worden, dass ein Beteiligungsrecht des GVPA nach § 37 Abs. 1 SBG a.F. bei Maßnahmen, die ausschließlich die Errichtung, Verwaltung oder Auflösung von Betreuungseinrichtungen eines einzelnen Standortes betreffen, nicht bestehe. Dieses Schreiben war aber ausdrücklich "unabhängig vom konkreten Einzelfall Camp ..." formuliert und sollte nach seinem erklärten Inhalt nur eine beteiligungsrechtliche Stellungnahme des Fachreferats des Ministeriums in Gestalt von "Hinweisen" an den Antragsteller kommunizieren. Es konnte mithin nicht eine Rechtsbehelfsfrist auslösen. Das gilt auch unter dem Aspekt, dass dieses Schreiben keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt. Wenn es tatsächlich eine wehrdienstgerichtlich anfechtbare Äußerung des Bundesministeriums der Verteidigung dargestellt hätte, wäre dagegen als Rechtsschutzantrag nur ein Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in Betracht gekommen. Hierüber hätte der Antragsteller aus verfassungsrechtlichen Gründen des effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) in einer förmlichen Rechtsbehelfsbelehrung informiert werden müssen (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2016 - 1 WB 18.16 - juris Rn. 21 m.w.N.).
18 3. Der Hauptantrag ist jedoch unbegründet.
19 a) Die angestrebte Einrichtung einer Einsatzkantine als bewirtschaftete Betreuungseinrichtung im Camp ... unterliegt nicht einem Beteiligungsrecht des Antragstellers, weil diese Maßnahme keine Grundsatzregelung des Bundesministeriums der Verteidigung darstellt.
20 Nach § 38 Abs. 3 Satz 1 SBG 2016 wird der GVPA bei Grundsatzregelungen des Bundesministeriums der Verteidigung im personellen, sozialen und organisatorischen Bereich angehört, soweit diese Grundsatzregelungen Soldatinnen und Soldaten betreffen. Nach § 38 Abs. 3 Satz 3 SBG 2016 hat der GVPA bei Grundsatzregelungen ein Vorschlags- oder Mitbestimmungsrecht, sofern dieses Gesetz Vertrauenspersonen ein solches einräumt. Den Vertrauenspersonen steht nach § 26 Abs. 3 SBG 2016 ein Mitbestimmungsrecht zu bei Errichtung, Verwaltung und Auflösung von Betreuungseinrichtungen eines Standortes oder Betreuungseinrichtungen einer Truppenunterkunft (Nr. 2) und bei Maßnahmen der außerdienstlichen Betreuung und der Freizeitgestaltung für Soldatinnen und Soldaten sowie dienstlichen Veranstaltungen geselliger Art (Nr. 3). Dieses Mitbestimmungsrecht sah auch § 25 Abs. 3 Nr. 2 und 3 SBG a.F. vor. Unter Grundsatzregelungen im Sinne des § 38 Abs. 3 SBG 2016 sind insbesondere innerdienstliche Anordnungen zu verstehen, die für eine Vielzahl von Fällen gelten soll. Das sind vor allem Verwaltungsvorschriften, die die richtige, zweckmäßige und inhaltliche Ausübung der Verwaltungstätigkeit gewährleisten sollen. Hierzu gehören u.a. Durchführungsvorschriften, Richtlinien, Dienstanweisungen und Erlasse. Von dem Beteiligungstatbestand sind damit alle Regelungen erfasst, die das Bundesministerium der Verteidigung in Wahrnehmung seiner Aufgaben und seiner Rechte als Dienstherr gegenüber allen Soldaten, jedenfalls aber einer unbestimmten Anzahl von Soldatinnen und Soldaten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt. Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Soldatinnen und Soldaten eines bestimmten, eng begrenzten Kreises derselben beziehen, fallen nicht unter diesen Begriff (Höges, in: Wolf/Höges, SBG, Stand: März 2017, § 37 SBG a.F. Rn. 18, 19).
21 In diesem Sinne beteiligungspflichtige Grundsatzregelungen für die Betreuung und Fürsorge im Einsatz hat das Bundesministerium der Verteidigung mit der TK BeFürsBw und mit dem Zentralerlass B-2640/4 getroffen. Nach Nr. 3.3.1 TK BeFürsBw ist es die Aufgabe, mit einem flexiblen Betreuungssystem bei unterschiedlichen Einsatzszenarien und Rahmenbedingungen im Einsatzgebiet eine an die Bedürfnisse angepasste Betreuung und Fürsorge sicherzustellen. Als Generalklausel formuliert Nr. 105 ZE B-2640/4, dass Betreuung und Fürsorge im Auslandseinsatz sich immer an die vor Ort befindlichen Rahmenbedingungen anzupassen hätten; dies könne auch mit Einschränkungen in Art und Umfang der zur Verfügung gestellten Betreuungsleistungen verbunden sein. Die "bewirtschaftete Betreuung" im Auslandseinsatz umfasst nach Nr. 3.3.2.1 TK BeFürsBw und Nr. 301 ZE B-2640/4 vier Bereiche, nämlich die Marketenderwarenversorgung, Einsatzkantinen, Nebentheken und Bordkantinen. Zu den "bewirtschafteten Betreuungseinrichtungen" gehören die Einsatzkantinen und Bordkantinen (Nr. 3.2 ZE B-2640/4). Nr. 307 ZE B-2640/4 sieht bei landgebundenen Auslandseinsätzen die Bereitstellung von bundeswehreigenen Einsatzkantinen vor, soweit die Rahmenbedingungen des Auslandseinsatzes dieses zulassen. Über die Einrichtung von Einsatzkantinen entscheidet das Einsatzführungskommando der Bundeswehr unter Beachtung der Beteiligungsrechte auf Antrag für die Dauer des Auslandseinsatzes. Insoweit verweist Nr. 307 Satz 6 ZE B-2640/4 auf die normativen Beteiligungstatbestände des Soldatenbeteiligungsgesetzes. Nach Nr. 3.3.2.3 TK BeFürsBw und Nr. 310 - 312 ZE B-2640/4 kann die bewirtschaftete Betreuung im Auslandseinsatz durch Kooperationen mit zivilen Trägern ergänzt werden. Darin sind auch die Arbeitsgemeinschaften von EAS/KAS eingeschlossen.
22 An diesen Grundsatzregelungen des Bundesministeriums der Verteidigung über Betreuung und Fürsorge von Soldatinnen und Soldaten im Einsatz, die sich inhaltlich auf eine unbestimmte Vielzahl von möglichen Einsatzorten und Einsatzkonstellationen beziehen, ist der Antragsteller jeweils beteiligt worden. Aus ihnen ergibt sich ausdrücklich die generelle Ermächtigung, unter Berücksichtigung der vor Ort im Einsatz vorhandenen und der zu beachtenden rechtlichen Rahmenbedingungen für den jeweiligen Einsatzstandort Einzelfallentscheidungen über die dort mögliche und erforderliche bewirtschaftete Betreuung zu treffen. Dazu gehört auch die Entscheidung der Frage, ob die Rahmenbedingungen des konkreten Auslandseinsatzes, namentlich die personellen Maßgaben der Mandatsobergrenze und die örtliche Situation im Camp, die Errichtung einer bundeswehreigenen Einsatzkantine zulassen oder ob - wie hier - nur eine Marketenderwarenversorgung als bewirtschaftete Betreuung möglich ist. Ebenfalls eine reine Frage des Einzelfalls ist es, ob eine ergänzende Einsatzbetreuung in Gestalt des OASEN-Angebots der kirchlichen Träger EAS/KAS zusätzlich bereitgestellt werden soll. Soweit sich das Bundesministerium der Verteidigung bei dem Auslandseinsatz in ... für eine Marketenderwarenversorgung und nach Beteiligung des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr gegen eine Einsatzkantine, hingegen für das Zusatzangebot einer OASE entschieden hat, ist damit - entgegen der Ansicht des Antragstellers - keine generelle Regelung für weitere Auslandseinsätze verbunden. Diese Einzelfallentscheidung stellt auch keine Grundsatzregelung im Sinne des § 38 Abs. 3 Satz 1 SBG 2016 dar. Ein Beteiligungsrecht des Antragstellers nach § 38 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 26 Abs. 3 Nr. 2 und 3 SBG 2016 besteht insoweit nicht.
23 b) Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, ihm stehe eine Auffangkompetenz für beteiligungspflichtige Maßnahmen zu, wenn zum Zeitpunkt der Entscheidung über die für einen künftigen Auslandseinsatz vorgesehene bewirtschaftete Betreuung eine Beteiligung der Vertretungsgremien oder Vertrauenspersonen am Einsatzort noch nicht möglich sei. Mit seiner Rechtsauffassung verkennt der Antragsteller, dass die Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen, der Gremien der Vertrauenspersonen und der Personalvertretungen gesetzlich abschließend geregelt sind. Eine Erweiterung der Beteiligungsrechte ist auch nicht durch Anerkennung einer Auffangzuständigkeit möglich. Insoweit kommt eine Verletzung von Beteiligungsrechten, die ein Beteiligungsgremium behauptet, die aber im Soldatenbeteiligungsgesetz keine Grundlage finden, nicht in Betracht (vgl. dazu im Einzelnen BVerwG, Beschlüsse vom 25. Oktober 2011 - 1 WB 36.11 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 9 Rn. 45 und vom 11. Dezember 1991 - 6 P 5.91 - Buchholz 250 § 47 BPersVG Nr. 7).
24 Im Übrigen können nach Beginn eines Auslandseinsatzes die dann vor Ort gewählten Vertrauenspersonen bzw. Vertrauenspersonenversammlungen (§§ 53 - 58 SBG 2016) die Bereitstellung einer Einsatzkantine auf der Grundlage von Nr. 307 ZE B-2640/4 beantragen und darüber eine Entscheidung unter Beachtung ihrer Beteiligungsrechte aus § 26 Abs. 3 Nr. 2 SBG 2016 herbeiführen. Das in Nr. 307 Satz 6 ZE B-2640/4 vorausgesetzte Mitbestimmungsrecht der Vertrauenspersonen der Auslandseinheiten ändert jedoch nichts daran, dass das Einsatzführungskommando der Bundeswehr eine bundeswehreigene Einsatzkantine nur bereitstellen muss, wenn die Rahmenbedingungen des Auslandseinsatzes dies zulassen.
25 4. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist unzulässig.
26 Zwar ist ein allgemeiner Feststellungsantrag in soldatenbeteiligungsrechtlichen Fällen grundsätzlich eine mögliche statthafte Antragsart. Dem steht § 23a Abs. 2 WBO in Verbindung mit § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Die Subsidiarität der Feststellungsklage nötigt den jeweiligen Antragsteller grundsätzlich, seine in Rede stehenden Rechte vorrangig mit einem Anfechtungs- oder Verpflichtungsantrag bzw. mit einem Leistungsantrag zu verfolgen (vgl. im Einzelnen - auch zum Folgenden - BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2011 - 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 26 m.w.N.). Das vertretungsrechtliche Beschwerdeverfahren nach § 16 SBG a.F. bzw. nach § 17 SBG 2016 dient aber regelmäßig nicht der Durchsetzung individueller Ansprüche, sondern der grundsätzlichen Klärung und Feststellung von Zuständigkeiten sowie vertretungsrechtlichen Befugnissen und Pflichten. Bei dieser Zweckbestimmung des Verfahrens kann sich ein Feststellungsantrag auf die Voraussetzungen einer Vorschrift, auf ihre Auslegung und ihre Anwendung beziehen.
27 Allerdings fehlt dem Antragsteller hier die gemäß § 23a Abs. 2 Satz 1 WBO in Verbindung mit § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis. Das Recht des GVPA aus § 38 Abs. 3 Satz 1 SBG 2016, bei Grundsatzregelungen des Bundesministeriums der Verteidigung im personellen, sozialen und organisatorischen Bereich angehört zu werden, ist nicht möglicherweise betroffen. Denn die mit dem Hilfsantrag begehrte Feststellung, dass die unmittelbare ergänzende Betreuung in ... durch die Angebote der EAS/KAS ohne vorherige bewirtschaftete Betreuung rechtswidrig war, betrifft offensichtlich nur die Rechtmäßigkeit einer konkreten Einzelfallentscheidung. Voraussetzung für einen auf § 38 Abs. 3 SBG 2016 gestützten Feststellungsantrag ist aber, dass es um eine Vielzahl vergleichbarer Fälle geht, nicht aber um einen Einzelfall. Im vorliegenden Verfahren ist - was auch der Antragsteller nicht in Abrede stellt - nur der Einzelfall der Einrichtung einer Betreuungseinrichtung im Camp ... streitbefangen. Abgesehen davon steht dem Antragsteller im Rahmen des Katalogs seiner Beteiligungsrechte nach § 38 Abs. 3 SBG 2016 kein allgemeines Überwachungsrecht zu, das er mit dem Feststellungsantrag zur Geltung bringen könnte.
28 Es kommt hinzu, dass für den Feststellungsantrag auch in der Sache keine Erfolgsaussicht besteht. Denn das Bundesministerium der Verteidigung hat für das Camp ... nicht in Zweifel gezogen, dass eine Ergänzung der Betreuung durch zivile Anbieter nur parallel zu einer bundeswehreigenen bewirtschafteten Betreuung erfolgen sollte. Eine solche bewirtschaftete Betreuung wurde durch die Marketenderwarenversorgung im Eigenbetrieb der Bundeswehr im Camp ... bereitgestellt. Das Bundesministerium der Verteidigung - P III 4 - hat dies schon in seinem Email-Schreiben vom 23. Juni 2015 an den Antragsteller unter "2. Bewertung des Sachverhalts" im Einzelnen dargelegt. Diese bewirtschaftete Betreuung - nicht notwendig in der speziellen Form einer Betreuungseinrichtung - wurde entsprechend Nr. 3.3.2.3 TK BeFürsBw durch eine Kooperation mit den kirchlichen Trägern EAS/KAS ergänzt.
29 Ferner enthalten die TK BeFürsBw und der ZE B-2640/4 keine Einschränkung für die Zeitschiene dergestalt, dass eine ergänzende Einsatzbetreuung erst dann - zeitlich nachgeschaltet - in Betracht gezogen werden dürfe, wenn zuvor eine bewirtschaftete Betreuung am Einsatzort installiert und "ausprobiert" worden ist. Vielmehr gestatten es der Wortlaut und vor allem der in Nr. 3.3.1 TK BeFürsBw ausdrücklich betonte Zweck eines flexiblen Betreuungssystems, Entscheidungen über eine "bewirtschaftete Betreuung" und über deren Ergänzung zeitgleich zu treffen und umzusetzen.
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